Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.03.2015 по делу n А32-22966/2014. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

софинансирование расходных обязательств Республики Адыгея, связанных с реализацией мероприятий, направленных на совершенствование медицинской помощи больным с онкологическим заболеваниями, является соглашение между Министерством здравоохранения Российской Федерации и Кабинетом Министров Республики Адыгея, заключенное 8 ноября 2013 года за № 517/0-2013-1164, содержащее применительно к Республике Адыгея персонифицированные элементы соглашения, указанного постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2011 г. № 1164.

С указанной даты (8 ноября 2013 года) у Республики Адыгея возникли обусловленные постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2011 г. № 1164 и соглашением расходные обязательства, реализация которых подлежала осуществлению с соблюдением процедур, предусмотренных Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ.

Согласно статьям 6 и 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства - обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства, из соответствующего бюджета.

Согласно статье 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным полномочиям получателя бюджетных средств относится принятие и (или) исполнение в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетное обязательства.

При этом применение принципа эффективности использования бюджетных средств, определенного статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации как обязанности участника бюджетного процесса в рамках установленных ему бюджетных полномочий при исполнении бюджета исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата, с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности), должно основываться на понимании «исполнение бюджета» как процесса получения доходов и осуществления расходов.

В рассматриваемом случае результаты и объемы доведены Республике Адыгея 08 ноября 2013 года.

Перечисление субсидий осуществлено Министерством здравоохранения Российской Федерации 12 декабря 2013 года (т. 1 л.д. 115).

В силу части 5 статьи 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации, не использованные в текущем финансовом году межбюджетные трансферты, полученные в форме субсидий, имеющие целевое назначение, подлежат возврату в доход бюджета, из которого они были предоставлены.

В соответствии с решением главного администратора бюджетных средств о наличии потребности в межбюджетных трансфертах, полученных в форме субсидий и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое, назначение, не использованных в текущем финансовом году, средства в объеме, не превышающем остатка указанных межбюджетных трансфертов, могут быть возвращены в очередном финансовом году в доход бюджета, которому они были ранее предоставлены, для финансового обеспечения расходов бюджета, соответствующих целям предоставления указанных межбюджетных трансфертов.

Министерством здравоохранения Республики Адыгея были соблюдены указные требования Бюджетного кодекса Российской Федерации, о чем в акте проверки от 23 апреля 2014 года имеются сведения (т. 1 л.д. 115-116)

Учитывая соблюдение Министерством здравоохранения Республики Адыгея бюджетного законодательства по возврату неиспользованных средств в доход федерального бюджета, меры взыскания неиспользованных межбюджетных трансфертов, полученных в форме субсидий, имеющих целевое назначение, не применялись.

Используемое в представлении в качестве содержания бюджетного законодательства понятие «неэффективное использование средств субсидии, выразившееся в не освоении средств» отсутствует в Бюджетном кодексе Российской Федерации и не соотносится ни с одним видом бюджетных нарушений, предусмотренных главой 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Так согласно статье 306.1. Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 названного Кодекса предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

В соответствии с частью 2 статьи 306.2. Бюджетного кодекса Российской Федерации к финансовому органу, главному распорядителю бюджетных средств, распорядителю бюджетных средств, получателю бюджетных средств, главному администратору доходов бюджета, главному администратору источников финансирования дефицита бюджета, совершившему бюджетное нарушение, могут быть применены следующие бюджетные меры принуждения:

бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации;

бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации;

бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета;

приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций);

передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств.

Главой 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрены следующие виды бюджетных нарушений: нецелевое использование бюджетных средств; невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита; неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом; нарушение условий предоставления бюджетного кредита; нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов.

Таким образом, само по себе неосвоение бюджетных средств не может быть рассмотрено как бюджетное нарушение (в том числе как нецелевое использование бюджетных средств), с целью устранения  которого может быть выдано представление.

Указанное обстоятельство само по себе свидетельствует об отсутствии оснований для выдачи управлением представления.

Ненеосвоение бюджетных средств в рассматрвиемом случае также нельзя расценить как неэффективное использование денежных средств по следующим основаниям.

Как было указано выше, фактически денежные средства поступили в министерство 12.12.2013г. Управление не доказало, что у министерства была реальная возможность израсходовать поступившие денежные средства по целевому назначению до конца отчетного 2013 года за такой короткий промежуток времени, если даже исходить из даты заключения соглашения – 08.11.2013г.

Доводы управления по этому вопросу являются надуманными и объективно ничем не обоснованы.

В данном случае судебная коллегия соглашается с доводами министерства относительно того, что изложенное в представлении требование о принятии мер по его исполнению в 30-дневный срок, по сути является требованием нарушить Федеральный закон от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ, регламентирующий порядок реализации контрактной системы закупок за счет средств бюджета.

Судом первой инстанции неправильно истолкована норма о принципе эффективности использования бюджетных средств, определенного статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Так неэффективным расходованием бюджетных средств может быть признана конкретная расходная операция, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата. Однако расходных операций в проверяемый период 2013 года произведено не было. Соответственно выводы о неэффективности средств не могут вытекать в отсутствие расходных операций.

Указанная  правовая позиция выражена в постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006г. № 23, Определении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.09.2011г. № ВАС-11976/11, постановлении Федерального арбитражного суда Северо-западного округа  от 25.06.2012г. № A66-7509/2011, Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 15.02.2011г. № А57-6538/2010.

Обязанность доказывания неэффективного использования бюджетных средств силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации возложена на управление.

В целях исполнения постановления Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2011 г. № 1164 «О финансовом обеспечении за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета мероприятий, направленных на совершенствование медицинской помощи больным с онкологическими заболеваниями» заявитель провел процедуру размещения государственного заказа в соответствии с Федеральным законом ют 21.07.2005г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

В силу статьи 516 Гражданского кодекса Российской Федерации покупатель оплачивает поставляемые товары с соблюдением порядка и формы расчетов, предусмотренных договором поставки.

При этом в акте проверки правомерности использования средств субсидии, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов в Российской Федерации на мероприятия по совершенствованию медицинской помощи больным с онкологическими заболеваниями за 2013 год от 23.04.2014 в Республике Адыгея, не указаны нарушения, на основании которых можно прийти к выводу о неэффективности использования бюджетных средств. Несмотря на это, управление Росфиннадзора приходит к выводу о неэффективном использовании бюджетных средств, выразившемся в недостижении показателей результативности и неосвоении бюджетных средств в сумме 442257000 рублей.  

В соответствии с пунктом 4 статьи 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации не использованные получателями бюджетных средств остатки бюджетных средств, находящиеся на едином счете бюджета, не позднее двух последних рабочих дней текущего финансового года подлежат перечислению получателями бюджетных средств на единый счет бюджета.

При этом судебная коллегия исходит из того, что сами по себе действия по не освоению предусмотренных постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2011 г. № 1164 «О финансовом обеспечении за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета мероприятий, направленных на совершенствование медицинской помощи больным с онкологическими заболеваниями» денежных средств в полном объеме, отсутствие авансовых платежей организациям предусмотренных государственным контрактом, за не поставленные товары, не может рассматриваться как неэффективное использование средств федерального бюджета.

Государственными контрактами, заключенными Министерством здравоохранения Республики Адыгея и поставщиками, установлено, что оплата осуществляется за фактически поставленные товары, что в рассматриваемом случае и имело место.

В обжалуемом решении суд первой инстанции также отмечает, что одним из условий получения субсидии явилось выполнение условий Соглашения о наличии помещений и в материалах дела имеется копия документа, согласно которому министерство отчиталось о выполнении условия для получения субсидии, в котором указано о наличии в субъекте медицинской организации ГБУЗ РА «Адыгейский республиканский клинический онкологический диспансер» - 140 коек.

Однако, данные выводы, изложенные в решении, не соответствуют обстоятельствам дела.

Так, согласно письму Министерства здравоохранения Республики Адыгея от 14.11.2013г. № 12657 о выполнении условий, предусмотренных подпунктами «а», «б», «в» пункта 3 Соглашения следует, что Министерство здравоохранения Республики Адыгея направило в Министерство здравоохранения Российской Федерации в установленный срок сведения о выполнении условий о предоставлении в 2013 году субсидии из федерального бюджета бюджету Республики Адыгея на софинансирование расходных обязательств, связанных с реализацией мероприятий, направленных    на    совершенствование    медицинской    помощи больным с онкологическими заболеваниями от 8 ноября 2013г. № 517/0-2013-1164.

В пункте 6 сведений указывается информация о выделении в учреждении здравоохранения помещений, необходимых для оказания медицинской помощи больным с онкологическими заболеваниями, и проведение в указанных помещениях при необходимости текущего и капитального ремонта следующего содержания.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представители заявителя пояснили, что в целях подготовки помещений для размещения оборудования, приобретаемого в соответствии с Порядком оказания медицинской помощи населению по профилю «онкология», утвержденным приказом Министерства от 15 ноября 2012г. № 915н, и приведения в соответствие с санитарными нормами и правилами помещений существующего одноэтажного здания (1972 год постройки), необходимых для оказания медицинской помощи больным с онкологическими заболеваниями, требуется проведение реконструкции (в том числе капитального ремонта). Реконструкция здания радиологического отделения государственного бюджетного учреждения здравоохранения Республики Адыгея «Адыгейский республиканский клинический онкологический диспансер» предусмотрена Республиканской целевой программой «Развитие здравоохранения» на 2008 - 2013 годы, утвержденной постановлением Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея от 29 октября 2008 г. № 966-ГС, и будет проводиться в соответствии с приказом государственного бюджетного учреждения здравоохранения Республики Адыгея «Адыгейский республиканский клинический онкологический диспансер», от 20.05.2013г. № 188 «Об утверждении проектно-сметной документации». К моменту поставки медицинского оборудования помещения будут готовы.

Следовательно, в представленных и одобренных Министерством здравоохранения Российской Федерации сведениях речь идет о готовности помещений к моменту поставки медицинского оборудования со сроком поставки оборудования в 1 и 2 кварталах 2014 года.

Кроме того, в материалах дела имеется справка о порядке формирования документации о конкурсе и открытом аукционе в электронной форме и схема размещения заказа и формирования документации о конкурсе и открытом аукционе в электронной форме, обосновывающие подготовительную