Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.03.2015 по делу n А32-22966/2014. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

указанный отчет по состоянию на 01.01.2014г. за четвертый квартал 2013 года, в котором указано следующее:

Раздел I «Движение средств, источником финансового обеспечения которых является субсидия»:

– поступило средств из федерального бюджета в бюджет субъекта Российской Федерации – 442 257 000 рублей;

– израсходовано средств бюджета субъекта Российской Федерации (кассовый расход) – нет;

– остаток средств на конец отчетного квартала (года), в том числе подлежащих возврату в федеральный бюджет – 442 257 000 рублей;

Раздел II «Сведения о реализации мероприятий, направленных на совершенствование медицинской помощи больным с онкологическими заболеваниями»:

– оснащение медицинским оборудованием и проведение капитального ремонта – нет.

В связи с этим, управление пришло к выводу о том, что средства субсидии, предоставленной из федерального бюджета субъекту Российской Федерации на софинансирование расходных обязательств субъекта Российской Федерации, связанных с реализацией мероприятий, направленных на совершенствование оказания медицинской помощи больным с онкологическими заболеваниями в 2013 году, не освоены в полном объеме.

Согласно раздела IV Соглашения для оценки результативности предоставления субсидии используются следующие показатели:

– смертность от новообразований, в том числе от злокачественных 205,8 случаев на 100 000 человек;

– снижение смертности от новообразований, в том числе от злокачественных в Республике Адыгея 6,8 процентов.

В соответствии с отчетом о достижении значений показателей результативности предоставления субсидии за 2013 год фактическая смертность от новообразований (в том числе от злокачественных) на 100 000 человек составила 223,5 случаев, при плане 205,8 случаев; на 2013 год предусмотрено снижение смертности от новообразований (в том числе от злокачественных) на 6,8 процентов, фактически смертность возросла на 1,6 процент.

В соответствии с письмом Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Республике Адыгея от 22.04.2014г. в 2013 году фактическая смертность от новообразований (в том числе от злокачественных) на 100 000 человек составила 223,5 случаев.

С учетом изложенного, управление сделало выводы о том, что в нарушение пункта 15 постановления Правительства Российской Федерации от 27.12.2011 № 1164 при освоении (использовании) субсидии не достигнута эффективность (результативность) по итогам отчетного года, а именно:

– необходимое медицинское оборудование на предусмотренную субсидией сумму в размере 422 257 000 рублей не закуплено;

– предусмотренное субсидией проведение ремонта помещений в сумме 20 000 000 рублей не произведено;

– значения показателей смертности от новообразований в субъекте не уменьшено, а увеличено.

По итогам проверки управление констатировало следующее: недостаточное соблюдение условий выделения субсидии Министерством здравоохранения Республики Адыгея, в связи с недостижением оценки результативности предоставления субсидии, предусмотренной разделом IV «Особые условия» соглашения, заключенного между Министерством здравоохранения Российской Федерации и Кабинетом Министров Республики Адыгея, и неосвоением в 2013 году (в размере ста процентов от предоставленной в 2013 году) суммы субсидии, в нарушение требований статей 34 и 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации привело к неэффективному использованию средств федерального бюджета в сумме 442 257 000 рублей.

Управление 21.05.2014г. направило в адрес министерства представление № 18-01-12/2611 для рассмотрения и принятия мер по недопущению впредь выявленных нарушений.

Не согласившись с актом от 23.04.2014г. и представлением от 21.05.2014г. № 18-01-12/2611 управления, министерство обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с соответствующим заявлением.

Повторно исследовав материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.

Согласно Положению о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004г. № 278, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, которому в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности предоставлено право направлять в проверенные организации обязательные для рассмотрения представления или обязательные для исполнения предписания по устранению выявленных нарушений.

Подпунктом 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005г. № 89н, аналогичное право предоставлено территориальным органам Федеральной службы финансово-бюджетного надзора.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет следующие полномочия в сфере финансового контроля за использование бюджетных средств всех трех уровней и средств государственных внебюджетных фондов, в том числе:

осуществляет контроль и надзор:

– за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности;

– за соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций.

Кроме того, в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности Федеральная служба финансово-бюджетного надзора имеет право:

– проверять в организациях, получающих средства федерального бюджета, средства государственных внебюджетных фондов, в организациях, использующих материальные ценности, находящиеся в федеральной собственности, в организациях – получателях финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций денежные документы, регистры бухгалтерского учета, отчеты, планы, сметы и иные документы, фактическое наличие, сохранность и правильность использования денежных средств, ценных бумаг, материальных ценностей, а также получать необходимые письменные объяснения должностных, материально ответственных и иных лиц, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе ревизий и проверок, и заверенные копии документов, необходимых для проведения контрольных и надзорных мероприятий;

– осуществлять контроль за своевременностью и полнотой устранения проверяемыми организациями и (или) их вышестоящими органами нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере, в том числе путем добровольного возмещения средств.

В соответствии с пунктом 5.1.1 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005г. № 89н, территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора осуществляет контроль и надзор, в том числе за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности.

Согласно пункту 5.14.1 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности территориальное управление имеет право, в том числе проводить в установленном порядке ревизии и проверки, в ходе которых проверять в организациях, получающих средства федерального бюджета, средства государственных внебюджетных фондов, в организациях, использующих материальные ценности, находящиеся в федеральной собственности, в организациях - получателях финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций денежные документы, регистры бухгалтерского учета, отчеты, планы, сметы и иные документы, фактическое наличие, сохранность и правильность использования денежных средств, ценных бумаг, материальных ценностей, а также получать необходимые письменные объяснения должностных, материально-ответственных и иных лиц, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе ревизий и проверок, и заверенные копии документов, необходимых для проведения контрольных и надзорных мероприятий.

Исходя из статьи 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации представление руководителей Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса отнесено к мерам принуждения за нарушение бюджетного законодательства.

Орган бюджетного надзора вынес представление, действуя в рамках своих полномочий по контролю за использованием денежных средств, источником которых является субсидия из федерального бюджета на мероприятия, направленные на совершенствование медицинской помощи больным с онкологическими заболеваниями в Республике Адыгея. В представлении содержатся выводы о нарушении Министерством здравоохранения Республики Адыгея финансового законодательства, а также требования, обязывающие министерство принять меры по недопущению нарушений в дальнейшем и проинформировать контролирующий орган о результатах рассмотрения представления.

Таким образом, проверка проведена уполномоченным органом по вопросам, контроль за которыми входит в его компетенцию; акт проверки 23.04.2014г. и представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 21.05.2014г. № 18-01-12/2621 вынесены управлением в пределах предоставленных полномочий.

Согласно статье 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетная система Российской Федерации основана, в том числе на принципе результативности и эффективности использования бюджетных средств.

Согласно положениям статьи 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Статьей 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации определены бюджетные полномочия получателя бюджетных средств, к которым относится, в том числе обеспечение результативности, целевого характера использования предусмотренных получателю бюджетных средств ассигнований.

В ходе проверки Управление Росфиннадзора пришло к выводу о том, что заявитель неэффективно использовал бюджетные средства, выразившиеся в не достижении показателей результативности и не освоении бюджетных средств в сумме 442257000,0 рублей, выделенных в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2011 г. № 1164 «О финансовом обеспечении за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета мероприятий, направленных на совершенствование медицинской помощи больным с онкологическими заболеваниями».

Между тем указанный вывод управления, который поддержал суд первой инстанции, является ошибочным. 

В пункте 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» (действующим и обязательным для применения арбитражными судами Российской Федерации) разъяснено, что, оценивая соблюдение, участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим, конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Согласно подпункту «б» пункта 7 постановления Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2013 года № 1092 объектами контроля являются финансовые органы (главные распорядители (распорядители) и получатели средств бюджета, которым предоставлены межбюджетные трансферты из федерального бюджета.

В силу части 3 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, критерии отбора субъектов Российской Федерации для предоставления указанных межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами Российской Федерации устанавливаются федеральными законами, и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации на срок не менее трех лет.

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2011г. № 1164 «О финансовом обеспечении за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета мероприятий, направленных на совершенствование медицинской помощи больным с онкологическими заболеваниями» субсидии предоставляются на основании заключенного Министерством здравоохранения Российской Федерации с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации соглашения о предоставлении субсидий, которым регламентируются условия предоставления субсидии; сведения о размере предоставляемой субсидии и размере бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете субъекта Российской Федерации на реализацию мероприятий; целевое назначение субсидии; порядок и сроки перечисления субсидии; значения показателей результативности предоставления субсидии; порядок и сроки представления отчетности об осуществлении расходов бюджета субъекта Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых является субсидия; последствия не достижения субъектом Российской Федерации установленных соглашением значений показателей результативности предоставления субсидии.

С учетом изложенного, правовым основанием для возникновения бюджетных правоотношений по использованию средств федерального бюджета, направленных на