Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.01.2015 по делу n А32-10932/2014. Изменить решение (ст.269 АПК)

принявший его орган обязан недвсумысленно, точно и полно привести основания его принятия с тем, чтобы не допускать его различных толкований. Причины отказа должны быть раскрыты полно с тем, чтобы исключить в том числе возможное злоупотребление принявшими его лицами предоставленными им властными полномочиями и позволить лицу, которому данный отказ адресован, понять основания такого отказа и принять меры к устранению данных причин.

При этом суд апелляционной инстанции не ставит под сомнение наличие у управления права на отказ в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции по указанному в п.4 ч.15 ст. 19 закона № 38-ФЗ – в связи с нарушением внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселения или городского округа, но полагает, что, с учётом приведённых выше требований к ненормативным правовым актам, данное право должно быть реализовано управлением надлежащим образом - с раскрытием в принимаемом им нормативном правовом акте конкретных причин, по которым управление пришло к таком выводу о том, что установка спорной рекламной конструкции приведёт к нарушению внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселения или городского округа.

Иной подход к оценке содержания подобного ненормативного правового акта означал бы снижение прозрачности оснований принимаемых административным органом актов властно-распорядительного характера.

С учётом изложенного, управление в оспариваемом в деле ненормативном правовом акте – формализованном в письме от 30.01.2014г. № 110-52-713/14-01-11 решении об отказе в выдаче разрешений на установку спорных рекламных конструкций обязано было ясно и полно указать, по каким конкретным причинам размещение спорных конструкций по указанным адресам: автодорога М-4 «Дон»: км 1528+185 (лево), км 1524+890 (лево), км 1508+220 (лево), км 1510+090 (лево), км 1510+190 (лево), км 1512+830 (лево), км 1521+600 (лево), км 1512+730 (лево) приведёт к нарушению внешнего архитектурного облика г-к Геленджик.

Этого в оспариваемом в деле отказе управление не сделало.

На стадии рассмотрения дела в суде первой инстанции управление в обоснование принятия оспариваемого отказа так же не указало суду первой инстанции, на основании чего оно пришло к выводу о том, что установка спорных рекламных конструкций приведёт к нарушению внешнего архитектурного облика г-к Геленджик.

В отзыве на заявление общества от 08.05.15г. № 110-52-3282/14-01-11 управление только ссылалось на то, что общество самовольно установило рекламные конструкции вдоль ФАД М-4 «Дон» 1508км+120 слева; 1508км+220 слева; 1512км+832 слева; 1512км+732 слева; 1521км+б00 слева; 1524км+790 слева; 1524км+890 слева; 1526км+200 слева; 1528км+200 слева; 1528км+300 слева без разрешения администрации; что общество не исполнило предписания администрации от 28.10.13г. о демонтаже данных конструкций и в настоящее время в Арбитражным судом Краснодарского края рассматривается дело № А32-9825/2014 по заявлению администрации к обществу об обязании демонтировать самовольно установленные рекламные конструкции (т.1, л.д. 141-142, т.2, л.д. 20-22).

В апелляционной жалобе на решение суда управление так же не указало, в связи с чем оно пришло к выводу о том, что установка спорных рекламных конструкций приведёт к нарушению внешнего архитектурного облика г-к Геленджик.

Вместо этого управление повторило доводы отзыва на заявление общества, дополнительно указав, что решением от 30.04.14г. делу № А32-9825/2014 Арбитражный суд Краснодарского края суд обязал общество  демонтировать самовольно установленные рекламные конструкции.

Однако, на дату рассмотрения апелляционной жалобы управления указанное им решение Арбитражного суда Краснодарского края от 30.04.14г. делу № А32-9825/2014 отменено постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.10.14г. по тем основаниям, что в отношении рекламных конструкций по точкам размещения 1524+890 (лево), 1508+220 (лево), 1521+600 (лево) имеются правовые основания их установки обществом ввиду заключения договоров на установку рекламных конструкций с ГК "Российские автомобильные дороги" и в отношении иных конструкций по иным точкам размещения доказательств их установки обществом в материалы дела не представлено.

С учётом изложенного суд апелляционной инстанции дважды своими определениями под угрозой наложения судебного штрафа за неуважение к суду обязывал управление раскрыть причины, по которым оно пришло к выводу о том, что установка спорных рекламных конструкций приведёт к нарушению внешнего архитектурного облика г-к Геленджик.

В ответ на эти определения управление дополнительно пояснило, что: «приведенные в письмах об отказе в согласовании установки рекламных конструкций основания являются оценкой специалистов управления в области градостроительной деятельности. Вывод управления о нарушении внешнего архитектурного облика города-курорта Геленджик сделан с учётом совокупности обстоятельств: художественного восприятия рекламных конструкций, размещения на определенном градостроительном фоне, панорамы местности. Кроме того, в настоящее время указанные рекламные конструкции установлены хаотично, диссонируют между собой, создают агрессивную визуальную среду в зоне гостевого маршрута города-курорта Геленджик.»

Управление так же сообщило, что какие-либо дополнительные, нормативно и документально обоснованные пояснения по указанному делу управлением представлены быть не могут.

Суд апелляционной инстанции оценивает данное обоснование как ненадлежащее, поскольку управление так и не конкретизировало исчерпывающим образом, на основании каких конкретно фактических обстоятельств оно пришло к сформулированному в оспариваемом в деле отказе выводу о том, что: «установка спорных рекламных конструкций приведёт к нарушению внешнего архитектурного облика г-к Геленджик».

Так, управление не указало, какой конкретно внешний архитектурный облик сложился в той части г-к Гелендик, где общество просит разрешить ему установить рекламные конструкции, и по каким конкретным основаниям (цветовое решение, стиль, дизайн, габариты и т.п.) спорные рекламные конструкции нарушат данный сложившийся архитектурный облик.

Содержащиеся в дополнительных пояснениях управления указания: «художественное восприятие рекламных конструкций», «градостроительный фон», «панорама местности» не раскрыты – не ясно, какая панорама местности и градостроительный фон будут нарушены с установкой рекламных конструкций при том, что спорные рекламные конструкции, судя по материалам дела, предполагается разместить на обочине автодороги вне зоны городской застройки.

Судя по фотографиям мест предполагаемого размещения спорных конструкций, весь «градостроительный фон» и «панорама местности», на которые указывает управление  - это автотрасса, опоры ЛЭП, лесопосадки, дорожные знаки и другие рекламные конструкции (т.2, л.д. 43-50).

Приведённый управлением в дополнительных пояснениях довод о том, что: «в настоящее время указанные рекламные конструкции установлены хаотично, диссонируют между собой, создают агрессивную визуальную среду в зоне гостевого маршрута города-курорта Геленджик» не соответствует действительности, поскольку спорные рекламные конструкции не установлены, а предполагаются к установке обществом после получения разрешения на их установку. Эти обстоятельства так же были установлены Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом при рассмотрении дела № А32-9825/2014.

Так же не ясно, каким образом предполагаемые к установке рекламные конструкции могут создавать: «агрессивную визуальную среду: и «диссонировать между собой» при том, что он представляют собою одинаковые по размеру металлические рекламные щиты размером 3м.х6м. на опорах (т.2, л.д. 42), на которых пока нет никакой информации – это пустые щиты.

Рекламные конструкции окрашены в серый цвет, нейтральный (т.2, л.д. 42).

Сформулированное в указанном письме предложение управления обществу  осуществить подсветку рекламных щитов с помощью галогеновых прожекторов на кронштейнах щитов 3х6м., либо заменить на рекламные конструкции современного образца (призматрон, скроллер, светодиодный экран), предварительно согласовав размещение такого рекламного щита с управлением не обозначено в качестве основания для отказа в выдаче данного разрешения.

Кроме того, это предложение так же не обосновано по основаниям своего внесения.

В суде первой инстанции общество ссылалось на невозможность реализации данного предложения управления ввиду затруднённости такой подсветки и нарушения правил дорожного движения, создания помех дорожному движению при такой подсветке.

В представленных по требованию апелляционного суда дополнительных пояснениях к апелляционной жалобе по вопросу затрудненности подсветки рекламных конструкций и доводов общества о том, что подсветка рекламных конструкций, предполагаемых к размещению вдоль автотрассы М-4 объективно создаст угрозу для безопасности дорожного движения и нарушит правила управление сообщило, что подсветку рекламных конструкций можно установить и эксплуатировать при помощи солнечных батарей. Так же управление сообщило, что какие-либо дополнительные, нормативно и документально обоснованные пояснения по указанному делу управлением представлены быть не могут (т.3, л.д. 41-42).

Исходя из п. 4.3 Правил размещения рекламных конструкций на территории МО г-к Геленджик, утверждённых решением Думы МИ г-к Гелендик от 09.02.10г. № 376 (далее - Правила), рекламные конструкции должны предусматривать подсветку рекламно-информационного поля, включение которой должно осуществляться в соответствии с графиком работы уличного освещения. Исключение могут составлять рекламные конструкции, подсветка которых технически затруднена.

Общество так же представило ответ за подписью руководителя управления от 25.09.14г. № 110-52-6904/14-01-11 (т.3, л.д. 16) на свой запрос от 15.07.14г. № 37 по вопросу о разъяснении, что понимается под указанным в приведённом выше положении п. 4.3 Правил понятии рекламных конструкций, подсветка которых технически затруднена (т.3, л.д. 15).

В указанном ответе управление разъяснило, что под термином «рекламные конструкции, подсветка которых технически затруднена» подразумеваются такие рекламные конструкции, как транспаранты-перетяжки, флаговые композиции, навесы, наземные панно, маркизы и т.п. Определение технической возможности подсветки рекламных конструкций осуществляется управлением с учётом инженерно-технических характеристик участка, на котором планируется их размещение.

В данном письме управление так же сообщило, что указанные обществом в запросе следующие факторы свидетельствуют о технической затруднённости подсветки щитов размером 3 х 6м на федеральной автодороге М-4 «Дон»:

- отсутствие в месте нахождения рекламного щита линий электропередач сетей уличного наружного освещения;

- нахождение рекламного щита вне городской черты, в частности - на автодороге (трассе) М-4 «Дон»;

- невозможность осуществить подсветку в точном соответствии с графиком работы уличного освещения;

- отсутствие подсветки в проектной документации на рекламную конструкцию;

- подключение освещения возможно лишь после прокладки линий электропередач;

- установка и эксплуатация рекламных конструкций будет осуществляться в местности, где отсутствуют зоны жилой, общественно-деловой и производственной застройки, а из окружающего пейзажа – только скалы, деревья и дорога.

Изучив имеющуюся в материалах дела проектную документацию на спорные рекламные конструкции, суд апелляционной инстанции установил, что большая часть приведённых выше факторов относится так же к спорным рекламным конструкциям, так как подсветка конструкция не предусмотрена их проектной документацией и сами рекламные конструкции планируется расположить на обочине федеральной автотрассы М-4 «Дон» вне черты городской и какой-либо  застройки – в данной местности находятся дорога, опоры ЛЭП, деревья и рекламные конструкции, никаких улиц нет.

Управление при формулировании в оспариваемом отказе предложения о рассмотрении вопроса о подсветке спорных рекламных конструкций никак не обосновало данного предложения.

Такого обоснования, в том числе со ссылками на  инженерно-технические характеристики участков полосы отвода федеральной автотрассы М-4 «Дон», на которых планируется их размещение, управление не дало и суду апелляционной инстанции по его неоднократным запросам, сообщив только о том, что подсветка возможна при помощи солнечных батарей. При этом, управление не пояснило, какой график какого уличного освещения должен соблюдаться при подсветке с учётом того, что конструкции будут располагаться вдоль трассы и вблизи от них никаких улиц нет, и насколько это возможно с учётом того, что конструкции планируется размещать вдоль федеральной трассы вне зоны застройки и подсветка конструкций, как на то ссылается общество, может создать угрозу для безопасности дорожного движения.

Таки образом, оценив приведённую выше позицию управления с учётом имеющихся в материалах дела доказательств, суд апелляционной инстанции не находит достаточных оснований для переоценки вывода суда первой инстанции о том, что управление не доказало наличия у него предусмотренных п.4 ч.15 ст. 19 закона № 38-ФЗ оснований для отказа обществу в выдаче разрешений на установку спорных рекламных конструкций по приведённому в оспариваемом отказе основанию – по тому оснований, что размещение спорных рекламных конструкций ведёт к нарушению внешнего архитектурного облика города-курорта Геленджик. Предложение об осуществлении подсветки рекламных конструкций не обозначено как основание для отказа в выдаче разрешений на установку рекламных конструкций и, как обосновано выше, его законность управлением не доказана.

Основываясь на изложенном суд апелляционной инстанции не находит достаточных оснований для переоценки вывода суда первой инстанции о незаконности оспариваемого в деле отказа управления в выдаче обществу разрешений на установку рекламных конструкций по указанному управлением основанию.

Суд апелляционной инстанции в связи с приведёнными выше основаниями не находит оснований для отмены решения суда в указанной части.

Вместе с тем, суд апелляционной инстанции, учитывая позицию суда кассационной инстанции по сходному вопросу, изложенную в постановлении от 29.10.14г. по делу № А32-2858/2014, пришёл к выводу об отсутствии достаточных правовых и фактических оснований для возложения на управление обязанность выдать обществу разрешение на установку рекламных конструкций по указанным обществом адресам.

При этом суд апелляционной инстанции исходит из следующего.

Согласно ч.15 закона № 38-ФЗ, решение об отказе в выдаче разрешения должно быть мотивировано и принято органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа исключительно по следующим основаниям:

1) несоответствие проекта рекламной конструкции и ее территориального