Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.10.2015 по делу n А32-35669/2013. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК)

на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края, суд кассационной инстанции указал следующее.

Признавая нарушенными бездействием администрации права и охраняемые законом интересы общества, суд не учел, что спорный участок автомобильной дороги относится к автомобильным дорогам местного значения, предназначенным для движения транспортных средств неограниченного круга лиц (пункт 3 части 1, часть 3 статьи 5 Закона Об автомобильных дорогах). Однако вопрос о наличии у общества полномочий на предъявление требования в защиту неопределенного круга лиц суд не исследовал.

Соглашаясь с доводами общества о наличии у него охраняемых законом прав и интересов, нарушенных вследствие бездействия администрации, суд не указал, какие именно права нарушены бездействием администрации, и в чем именно выразилось их нарушение, ссылаясь лишь на наличие у общества нежилого домостроения на ул. Тополиной г. Краснодара. Между тем, для признания незаконными действий органа местного самоуправления необходима совокупность таких признаков, как нарушение закона, так и охраняемых законом прав и интересов лица, обратившегося за судебной защитой (статья 12 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 198 – 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Возлагая на администрацию обязанность по приведению дорожного покрытия проезжей части автомобильной дороги в соответствии с ГОСТом, устранению в полном объеме разрушений покрытия проезжей части, провалов, просадок и иных недопустимых дефектов, суд не учел, что положениями пунктов 5 и 7 части 1 статьи 16 Закона о местном самоуправлении, части 2 статьи 3, части 2 статьи 9, пункта 1 части 1 статьи 10 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 94-ФЗ), частей 1 и 2 статьи 24 Федерального закона от 05.04.2013 № 44 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон  № 44-ФЗ), пункта 1 статьи 72, части 2 статьи 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – Бюджетный кодекс), статей 48 – 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – Градостроительный кодекс) на администрацию возложена обязанность по соблюдению определенной многоступенчатой и длительной процедуры, предшествующей заключению и исполнению муниципального контракта, нарушение которой повлечет как незаконные действия и акты, так и привлечение к ответственности лиц, нарушивших правовые акты, регулирующие особенности выполнения администрацией возложенных на нее функций.

Так, в силу пункта 1 статьи 72 Бюджетного кодекса размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.

Формирование и размещение муниципального заказа в спорные периоды осуществлялось в соответствии с действовавшим до 01.01.2014 Законом № 94-ФЗ, частью 2 статьи 3 которого определено, что под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

Муниципальный контракт заключается в порядке, предусмотренном Гражданским кодексом Российской Федерации (далее – Гражданский кодекс) и иными федеральными законами, с учетом положений данного Федерального закона (часть 2 статьи 9 Закона № 94-ФЗ), а его размещение может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме или без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах) (пункт 1 части 1 статьи 10 Закона № 94-ФЗ).

Из пункта 2 статьи 72 Бюджетного кодекса следует, что муниципальные контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств, а заключение и оплата бюджетным учреждением муниципальных контрактов, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся в пределах доведенных ему по кодам классификации расходов соответствующего бюджета лимитов бюджетных обязательств и с учетом принятых и неисполненных обязательств (часть 2 статьи 161 указанного Кодекса).

Частями 1 и 2 статьи 24 Закона № 44-ФЗ определены конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), к которым отнесены конкурсы), аукционы, запрос котировок, запрос предложений, для организации и проведения которых требуются как выполнение определенной процедуры, так и наличие времени (часть 3 статьи 48, часть 1 статьи 49, часть 1 статьи 51, статья 52, часть 1 статьи 53, часть 2 статьи 54 , часть 2 статьи 61, части 1 и 2 статьи 63, часть 2 статьи 67, часть 5 статьи 69, части 2, 3, 8 – 10 статьи 70 Закона № 44-ФЗ, часть 1 статьи 21, часть 1 статьи 25, часть 1 статьи 33 Закона № 94-ФЗ).

Помимо этого статьями 48 – 55 Градостроительного кодекса установлена процедура, включающая в себя разработку проектно-сметной документации с последующим прохождением государственной экспертизы проекта, оформление правовой документации, получение разрешение на строительство, ввод объекта в эксплуатацию.

Таким образом, довод администрации об отсутствии у нее обязанности по ремонту (строительству) спорного участка автомобильной дороги, и заключению тем самым соответствующего муниципального контракта в нарушение установленной процедуры при отсутствии обязанности заключения такого соглашения суд проверил неполно, без исследования особенностей, препятствующих введению судебным решением этой обязанности. Суд не проверил также, создает ли в рассматриваемом случае бездействие администрации само по себе законные основания для выполнения муниципальных работ непосредственно в интересах общества, обладает ли оно таким преимущественным правом перед иными, в том числе социально незащищенными жителями муниципального образования.

Таким образом, обязывая администрацию выполнить действия по приведению спорного участка автомобильной дороги в соответствие в требованиями ГОСТа, судебные инстанции не проверили, не нарушили ли они тем самым определенный действующим федеральным законодательством порядок, не подменили ли они тем самым орган, у которого имеются законодательно установленные полномочия на решение данного вопроса.

Кроме того, по общему правилу, закрепленному в части 1 статьи 182 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, решение суда приводится в исполнение после вступления его в законную силу. В части 2 этой статьи предусмотрено специальное правило, согласно которому решения суда по делам об оспаривании ненормативных актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, а также решения по делам об оспаривании решений и действий (бездействия) указанных органов подлежат немедленному исполнению. Аналогичное положение содержится в части 7 статьи 201 Кодекса.

При применении этой нормы судам необходимо исходить из того, что в данном случае речь идет о требованиях организационного, а не имущественного характера. Соответственно, при удовлетворении судом таких требований какие-либо выплаты из бюджета в пользу заявителя не предполагаются. Такой способ устранения допущенного нарушения как возложение обязанности по принятию решения в установленном законом порядке статьей 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрен, а бездействие администрации оснований для заключения договора помимо специально оговоренных законом случае не создает.

Если фактической целью заявителя является взыскание (возмещение) из бюджета денежных средств, не выплачиваемых ему вследствие неправомерного (по мнению заявителя) бездействия конкретного государственного органа (должностного лица), такого рода интерес носит имущественный характер независимо от того, защищается ли он путем предъявления в суд требования о взыскании (возмещении) соответствующих денежных средств либо посредством предъявления требования о признании незаконным бездействия конкретного государственного органа (должностного лица).

При рассмотрении дела суд не обсудил также вопрос о реальной защите оспариваемого или нарушенного права при выборе в данном конкретном случае выбранного обществом способа защиты права, и наличии в нем элементов иска об исполнении в натуре, а у органа местного самоуправления – реальной возможности его исполнения, возможном возникновения при удовлетворении требования в заявленной обществом редакции новых конфликтов, так как процессуальное законодательство не предусматривает прямое принуждение администрации выполнять установленную судом обязанность.

Суд также не обсудил вопрос о том, направлено ли в рассматриваемом случае требование общества фактически на устройство прилегающей к его производственному зданию автомобильной дороги автомобильной дороги, носит ли оно имущественный интерес общества или неопределенного круга лиц, поскольку обязанность по устройству автомобильных дорог местного значения возложена на органы местного самоуправления в интересах неопределенного круга лиц, а не конкретных хозяйствующих субъектов.

Имеется ли у общества право на заявление требования в интересах неопределенного круга лиц, суд не исследовал.

Установив нарушение бездействием администрации охраняемых законом прав и интересов общества, суд формально сослался на причинение обществу материального ущерба, связанного с необходимостью ремонта принадлежащих ему автотранспортных средств. При этом в нарушение статей 70, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебных актах отсутствуют ссылки на доказательства, положенные в основу такого вывода.

Не проверил суд и довод администрации о неисполнимости и правовой неопределенности судебных актов. Между тем, в силу статей 16, 182 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации решение суда должно быть исполнимым и производство по каждому делу заканчивается исполнением решения суда. В связи с этим подлежат обсуждению вопросы, связанные как с установлением разумного срока для исполнения судебного акта, так и с конкретизацией необходимых для исполнения действий, их объемов, порядка их производства и механизма реализации. Однако вопросы реального исполнения судебного акта, возможности реальной защиты оспариваемых и нарушенных прав общества при выборе в данном случае такого способа защиты, его эффективности, адекватности и целесообразности суд не исследовал.

Возлагая обязанность по приведению автомобильной дороги в соответствии с ГОСТом, суд не учел, что ее выполнение может повлечь фактическое взыскание средств с публично-правового образования за счет средств муниципального бюджета, осуществляемого в специальном порядке с целью принятия организационно-технических мер по перераспределению бюджетных средств, находящихся на казначейских счетах.

Указанный механизм исполнения судебных актов в отношении публично-правовых образований установлен законодателем с целью соблюдения баланса таких принципов, как своевременное и полное исполнение судебного акта, так и финансовое обеспечение стабильности и непрерывности реализации государством возложенных на него функций. Будет ли соблюден такой баланс при исполнении судебных актов в истребуемой обществом редакции заявленных требований, суд не проверил.

Предъявление исполнительного документа к исполнению является одним из этапов процедуры исполнения судебного акта и регулируется арбитражным процессуальным законодательством и положениями главы 24.1 Бюджетного кодекса, регулирующей правоотношения по исполнению судебных решений.

При этом в пункте 3 статьи 2 Гражданского кодекса прямо указано, что к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством.

Между тем,  при новом рассмотрении удовлетворяя требования заявителя, суд первой инстанции не исполнил указания суда кассационной инстанции и не установил фактические обстоятельства. Судом лишь формально указано: «неудовлетворительное качество дороги негативно сказывается на доходах заявителя и создает угрозу жизни и здоровью граждан, что подтверждается актами арендаторов, с замечаниями или отказами потенциальных арендаторов от аренды на ул. Тополиной по причине того, что отсутствует дорога».

В частности, суд первой инстанции не исследовал вопрос о правомерности обращения заявителя в суд в защиту неопределенного круга лиц, не изучен вопрос о том, направлено ли в рассматриваемом случае требование общества фактически на устройство прилегающей к его производственному зданию автомобильной дороги автомобильной дороги, носит ли оно имущественный интерес общества или неопределенного круга лиц, поскольку обязанность по устройству автомобильных дорог местного значения возложена на органы местного самоуправления в интересах неопределенного круга лиц, а не конкретных хозяйствующих субъектов, имеется ли у общества право на заявление требования в интересах неопределенного круга лиц, какие права и интересы заявителя были нарушены, которые заявитель хочет восстановить в судебном порядке.

Суд апелляционной инстанции, изучив представленные материалы дела, пришел к выводу, о том, что заявитель не наделен полномочиями по представлению публичных интересов, заявителем избран ненадлежащий способ защиты.

В отзыве на апелляционную жалобу общество ссылается на то, что в результате ненадлежащего исполнения администрацией возложенных на нее обязанностей по содержанию автомобильной дороги местного значения общего пользования по ул. Тополиной в г.Краснодаре, грубо нарушены права заявителя на безопасное дорожное движение, предоставленного статьями 2, 3, 5 Федерального закона № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения». При этом общество вправе в рассматриваемом случае выступить в публичных интересах в отсутствие каких-либо полномочий исходя из положений статей 28.2, 53 и 225.10 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Указанной позиции заявителя не дана оценка в обжалуемом решении суда первой инстанции.

Между тем, указанные выводы заявителя основаны на неправильном толковании норм процессуального законодательства и гражданского права.

В силу части 1 статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав