Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.04.2015 по делу n А05-10757/2014. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК)

согласившись с названным предписанием, администрация обратилась с заявлением в суд.

Суд первой инстанции удовлетворил заявленные требования, не установив нарушение каких-либо норм права и вины администрации района.

Апелляционная коллегия считает данный судебный акт подлежащим отмене по следующим основаниям.

На основании части 1 статьи 3 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – Закон № 6-ФЗ) контрольно-счётный орган субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля и образуется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 1 Закона Архангельской области от 30.05.2011 № 288-22-ОЗ «О контрольно-счётной палате Архангельской области» контрольно-счетная палата Архангельской области является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля, образуется Архангельским областным Собранием депутатов и ему подотчетна.

В силу статьи 10 Закона № 6-ФЗ внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счётными органами в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий (часть 1); при проведении контрольного мероприятия контрольно-счётным органом составляется соответствующий акт (акты), который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций, на основании акта (актов) контрольно-счётным органом составляется отчёт (часть 2); при проведении экспертно-аналитического мероприятия контрольно-счетным органом составляются отчет или заключение (часть 3).

Согласно части 1 статьи 16 Закона № 6-ФЗ контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

В силу части 5 статьи 16 Закона № 6-ФЗ предписание контрольно-счётного органа должно содержать указание на конкретные допущенные нарушения и конкретные основания вынесения предписания. Предписание контрольно-счетного органа подписывается председателем контрольно-счетного органа либо его заместителем.

Из положений частей 6, 7 статьи 16 Закона № 6-ФЗ следует, что предписание контрольно-счетного органа должно быть исполнено в установленные в нём сроки. Неисполнение или ненадлежащее исполнение предписания контрольно-счётного органа влечет за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации и (или) законодательством субъекта Российской Федерации.

Кроме того, 04.08.2013 вступил в силу Федеральный закон от 23.07.2013 № 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», согласно которому Бюджетный кодекс Российской Федерации дополнен статьей 270.2 «Представления и предписания органов государственного (муниципального) финансового контроля».

В случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания согласно пункту 1 статьи 270.2 БК РФ.

Согласно пункту 3 статьи 270.2 БК РФ под предписанием в целях настоящего Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) требования о возмещении причиненного такими нарушениями ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.

Поскольку в рассматриваемом случае проверка проводилась после 04.08.2013, ответчик имел полномочия на вынесение соответствующего предписания.

Оспариваемое предписание контрольно-счётной палаты от 04.06.2014 № 01-02/536, подписанное ее председателем, содержит обязательное для исполнения в указанный в предписании срок до 03.09.2014 требование о возврате в областной бюджет 1 560 151 руб. 99 коп., вынесено по результатам проверки в качестве меры принуждения. Следовательно, названное предписание является ненормативным правовым актом, затрагивающим права и законные интересы заявителя.

Администрацией района и министерством ТЭК и ЖКХ заключены соглашения о взаимодействии по предоставлению и расходованию средств субсидий из областного бюджета (т. 5, л. 5-7, 9-12, 14-15). Применительно к 2011 финансовому году администрацией района заключены соглашения о взаимодействии по предоставлению и расходованию средств субсидий с соответствующими администрациями поселений (т. 1, л. 63-67), а теми, в свою очередь, - соглашения с теплоснабжающими организациями и организациями коммунального комплекса. Применительно к 2012 году комитетом по управлению имуществом были заключены договоры с теплоснабжающими организациями и организациями коммунального комплекса на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов (т. 1, л. 17-36, 76-87, 89-92).

Соответствующие договоры на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов, были заключены с обществом «УК «Сервис», предприятием «Сельменьгское ЖКХ», ООО «Березниковское ТСП» и предпринимателем Суслоновым В.А.

Статьей 7 Федерального закона от 27.07.2011 № 190-ФЗ «О теплоснабжении» (далее – Закон № 190-ФЗ) установлены принципы регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения и полномочия органов исполнительной власти, органов местного самоуправления поселений, городских округов в области регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения. В качестве таких принципов указаны обеспечение доступности тепловой энергии (мощности), теплоносителя для потребителей и обеспечение экономической обоснованности расходов теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций на производство, передачу и сбыт тепловой энергии (мощности), теплоносителя.

Статья 10 указанного закона предусматривает возможность установления льготных тарифов для отдельных категорий потребителей. При этом согласно частям 14 и 15 статьи 10 наряду со льготами, установленными федеральными законами в отношении физических лиц, льготные тарифы на тепловую энергию (мощность), теплоноситель устанавливаются при наличии соответствующего закона субъекта Российской Федерации. Законом субъекта Российской Федерации устанавливаются лица, имеющие право на льготы, основания для предоставления льгот и порядок компенсации выпадающих доходов теплоснабжающих организаций. Перечень потребителей или категорий потребителей тепловой энергии (мощности), теплоносителя, имеющих право на льготные тарифы на тепловую энергию (мощность), теплоноситель (за исключением физических лиц), подлежит опубликованию в порядке, установленном правилами регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утверждёнными Правительством Российской Федерации.

Статьей 5 Закона Архангельской области «Об установлении лиц, имеющих право на льготы по оплате тепловой энергии (мощности), теплоносителя, оснований для предоставления льгот и порядка компенсации выпадающих доходов теплоснабжающих организаций» от 02.07.2012 № 512-32-ОЗ (далее – Закон № 512-32-ОЗ) установлено, что основанием для предоставления льгот лицам, указанным в статье 4 (то есть население и потребители, приравненные к населению) является принятие уполномоченным исполнительным органом государственной власти Архангельской области в сфере государственного регулирования цен (тарифов) постановления об установлении льготного тарифа на тепловую энергию (мощность), теплоноситель.

На основании статьи 6 Закона № 512-32-ОЗ компенсация выпадающих доходов теплоснабжающих организаций, возникающих в результате установления льготных тарифов на тепловую энергию (мощность), теплоноситель на основании подпункта 1 пункта 2 статьи 5 настоящего закона, осуществляется путем предоставления субсидий теплоснабжающим организациям за счет средств областного бюджета (далее - субсидии).

Субсидии предоставляются уполномоченным исполнительным органом государственной власти Архангельской области, осуществляющим функции в сфере топливно-энергетического комплекса (в том числе электроэнергетики, газоснабжения и теплоснабжения), энергосбережения и повышения энергетической эффективности.

Субсидии предоставляются в соответствии с заключенными договорами на компенсацию выпадающих доходов теплоснабжающих организаций, заключенными между уполномоченным исполнительным органом государственной власти Архангельской области, осуществляющим функции в сфере топливно-энергетического комплекса (в том числе электроэнергетики, газоснабжения и теплоснабжения), энергосбережения и повышения энергетической эффективности, и теплоснабжающими организациями.

В соответствии с Областным законом «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области и муниципальных образований Ненецкого автономного округа отдельными государственными полномочиями» от 20.09.2005 № 84-5-ОЗ органы местного самоуправления муниципальных образований в 2011-2012 годах осуществляли государственные полномочия Архангельской области по возмещению убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую для населения на нужды теплоснабжения юридическим лицам.

Предоставление субвенций на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую населению на нужды теплоснабжения, предусмотрено Законом Архангельской области от 21.12.2010 № 243-18-ОЗ «Об областном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов», Законом Архангельской области от 16.12.2011 № 407-27-ОЗ «Об областном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов».

Пунктом 4.1 Методик на 2011 и 2012 годы установлено, что субвенции бюджетам муниципальных образований Архангельской области на возмещение теплоснабжающим организациям убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую для населения на нужды теплоснабжения, предоставляются при наличии на территории муниципального образования теплоснабжающих организаций, для потребителей которых установлены льготные тарифы на тепловую энергию, отпускаемую для населения на нужды теплоснабжения (для отопления жилищного фонда и горячего водоснабжения). Указанные тарифы утверждаются агентством по тарифам и ценам Архангельской области.

Согласно Методикам объем субвенции бюджету муниципального образования рассчитывается по формуле, по которой суммируются объемы субсидии 1-й теплоснабжающей организации на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую населению на нужды теплоснабжения.

Кроме того, Методики устанавливают, что объем субсидии 1-й теплоснабжающей организации рассчитывается по формуле, которая определяет объем субсидии как произведение разницы между одноставочным тарифом на тепловую энергию, отпускаемую 1-й теплоснабжающей организацией потребителям муниципального образования и льготным тарифом на тепловую энергию, отпускаемую населению муниципального образования для нужд теплоснабжения, установленными агентством по тарифам и ценам (без налога на добавленную стоимость (далее - НДС) на расчетный годовой объем тепловой энергии, отпускаемой населению 1-й теплоснабжающей организацией в точках учета тепловой энергии на нужды теплоснабжения, определенный по показаниям приборов учета тепловой энергии или в случаях, предусмотренных Законом № 190-ФЗ, определенный расчетным путем по нормативам потребления коммунальных услуг по отоплению и горячему водоснабжению.

Таким образом, целью и условием предоставления субсидии юридическим лицам (теплоснабжающим организациям) за счет областного бюджета является наличие факта государственного регулирования (установления и периода действия одноставочного (экономически обоснованного) и льготного тарифов) и наличие фактически отпущенного по льготному тарифу объема тепловой энергии населению.

В соответствии со статьей 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ и статьей 6 Закона № 190-ФЗ организация обеспечения надежного теплоснабжения потребителей на территориях поселений, в том числе принятие мер по организации обеспечения теплоснабжения потребителей в случае неисполнения теплоснабжающими организациями своих обязательств, возложена на органы местного самоуправления.

Возмещение убытков или недополученных доходов теплоснабжающим организациям должно осуществляться муниципальным образованием на основании положений статьи 78 БК РФ.

Согласно статье 78 БК РФ субсидии юридическим лицам предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров, оказанием услуг и предоставляются юридическим лицам из местного бюджета в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации или актами уполномоченных ею органов местного самоуправления.

В 2011 году между МО «Березниковское» и ООО «Березниковское ТСП» договор о предоставлении субсидий из бюджета на покрытие убытков за счет средств областного бюджета заключен 16.09.2011, при этом сами льготные тарифы установлены Агентством по тарифам и ценам 27.09.2011.

В 2012 году договор о предоставлении субсидий из бюджета на покрытие убытков за счет средств областного бюджета КУМИ района и МУП «Сельменгское ЖКХ» заключен 10.09.2012, в то время как льготный тариф для населения на тепловую энергию установлен Агентством по тарифам и ценам с 18.09.2012.

Таким образом, на момент заключения договоров с теплоснабжающими организациями и начало отопительного сезона тарифы не действовали.

В силу пункта 3 части 1 статьи 8 Закона № 190-ФЗ подлежащие регулированию тарифы на товары, услуги в сфере теплоснабжения устанавливаются в отношении каждой организации, осуществляющей регулируемые