Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.10.2014 по делу n А05-1263/2014. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

в порядке, установленном правилами регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденными Правительством Российской Федерации.

В силу правовой позиции, изложенной в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 29.03.2011 № 2-П, если применение мер тарифного регулирования предполагает возникновение разницы между утвержденным тарифом для определенной группы потребителей, например, населения, и утвержденным для другой группы потребителей экономически обоснованным тарифом, отражающим реальные затраты ресурсоснабжающей организации на производство соответствующего ресурса (далее – межтарифная разница), предполагается возмещение в таких случаях этой организации понесенных ею экономических потерь. Возникновение межтарифной разницы служит прямым следствием реализации полномочий по государственному регулированию цен (тарифов), поэтому субъектом, обязанным возместить ресурсоснабжающей организации расходы, обусловленные установлением тарифа в размере ниже экономически обоснованного, должно быть то публично-правовое образование, уполномоченным органом которого было принято соответствующее тарифное решение.

Предоставление субсидии на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую населению на нужды теплоснабжения, за 2011 и 2012 годы предусматривалось соответственно Законами Архангельской области от 21.12.2010 № 243-18-ОЗ «Об областном бюджете на 2011 год» (далее – Закон      № 243-18-ОЗ) и от 16.12.2011 № 407-27-ОЗ «Об областном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» (далее – Закон № 407-27-ОЗ).

Во исполнение Закона № 243-18-ОЗ постановлением правительства Архангельской области от 25.01.2011 № 11-пп утвержден Порядок предоставления и расходования субсидий бюджетам муниципальных образований на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую населению на нужды теплоснабжения (далее – Порядок № 11-пп), действовавший до 23.04.2012, согласно которому субсидии бюджетам муниципальных образований Архангельской области на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую населению на нужды теплоснабжения, предоставляются министерством согласно сводной бюджетной росписи областного бюджета и доведенным лимитам бюджетных обязательств.

В свою очередь во исполнение Закона № 407-27-ОЗ постановлением правительства Архангельской области от 01.01.2012 № 23-пп утвержден Порядок предоставления и расходования субвенций бюджетам муниципальных районов и городских округов Архангельской области на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую для населения на нужды теплоснабжения на 2012 год (далее – Порядок № 23-пп), действовавший до 04.02.2013.

Согласно названному Порядку субвенции бюджетам муниципальных районов и городских округов Архангельской области на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую для населения на нужды теплоснабжения, предоставляются министерством бюджетам муниципальных районов и городских округов Архангельской области (далее – муниципальные образования) для предоставления бюджетных средств в форме субсидий теплоснабжающим организациям на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую для населения на нужды теплоснабжения. Предоставление субвенции осуществляется министерством в соответствии со сводной бюджетной росписью, доведенными лимитами бюджетных обязательств и предельными объемами финансирования.

В соответствии с названными Порядками № 11-пп и № 23-пп органы местного самоуправления муниципальных образований заключают с министерством соглашения о взаимодействии по предоставлению и расходованию субсидий и субвенций.

Из положений указанных нормативных правовых актов следует, что целью предоставления субсидии является возмещение убытков, которые возникают у теплоснабжающей организации только в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую населению, то есть разницы между отпускным и льготным тарифом, установленным для населения.

При этом объем тепловой энергии, потребленной населением на нужды теплоснабжения, теплоснабжающие организации по итогам финансового года подтверждают статистической отчетностью и данными бухгалтерского учета.

Как установлено судом первой инстанции и не оспаривается сторонами, в 2011 и 2012 годах тарифы на тепловую энергию для ООО «ПКТС» и                     ОАО «Онега-Энергия» потребителям МО «Онежский муниципальный район» были установлены постановлениями Агентства по тарифам и ценам Архангельской области, в том числе и льготные тарифы на тепловую энергию, отпускаемую на нужды теплоснабжения населения.

Поскольку разница в тарифах для ООО «ПКТС» и ОАО «Онега-Энергия» возникла вследствие льготного тарифа, установленного органом исполнительной власти Архангельской области, именно Архангельская область  обязана компенсировать теплоснабжающим организациям убытки, связанные с межтарифной разницей.

Как следует из материалов дела, во исполнение требований Порядка                 № 23-пп администрацией и министерством заключено соглашение о взаимодействии от 07.02.2012 № 203/04-06/3. Дополнительным соглашением от 02.05.2012 № 1 в данное соглашение внесены изменения, согласно которым министерство заменено на министерство энергетики и связи Архангельской области.

Во исполнение Порядка № 11-пп администрацией с ОАО «Онега-Энергия» заключен договор от 31.01.2011 № 2/11 на оказание услуг по теплоснабжению населения и о предоставлении и расходовании средств субсидии на покрытие убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую населению на нужды отопления и подогрева воды в 2011 году.

Также во исполнение Порядка № 11-пп администрацией с                      ООО «ПКТС» заключен договор от 31.01.2011 № 1/11 на оказание услуг по теплоснабжению населения и о предоставлении и расходовании средств субсидии на покрытие убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую населению на нужды отопления и подогрева воды в 2011 году.

В соответствии с условиями данных договоров ОАО «Онега-Энергия» и ООО «ПКТС» обязуются предоставить услуги теплоснабжения населению для нужд отопления и подогрева воды в соответствии с Правилами предоставления коммунальных услуг гражданам, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 23.05.2006 № 307 и обеспечить использование средств субсидий в соответствии с Порядком № 11-пп, а администрация обязуется перечислять средства субсидии названным обществам согласно утвержденным лимитам бюджетных обязательств на             2011 год.

Судом установлено, что в соответствии с Порядком № 23-пп администрацией с ОАО «Онега-Энергия» и ООО «ПКТС» заключены договоры от 16.02.2012 № 4 и 3 соответственно о предоставлении субсидии на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую населению на нужды теплоснабжения в 2012 году, в соответствии с условиями которых названные общества обязуются предоставить услуги теплоснабжения для населения в соответствии с Правилами предоставления коммунальных услуг гражданам, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 23.05.2006 № 307, ежемесячно предоставлять расчет фактической потребности в средствах субсидий, ежеквартально предоставлять отчет об использовании средств субсидий, обеспечить возможность проведения проверки уполномоченными органами достоверности представляемых расчетов потребности в субсидии, а администрация обязуется предоставлять субсидию предприятию в соответствии с Областным законом и Порядком, утвержденным постановлением администрации от 16.02.2012 № 146.

В актах встречных проверок ОАО «Онега-Энергия» и ООО «ПКТС» палата указала, что расчеты фактической потребности в средствах субсидии в 2011 и 2012 годах данные общества представляли в администрацию ежемесячно.

В соответствии с частями 4, 5 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту. Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону возлагается на орган или лицо, которые приняли акт.

Как следует из содержания пункта 1 оспариваемого предписания, администрации вменяется в вину завышение потребности в средствах областного бюджета на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, на общую сумму 4 735 070 руб. При этом в предписании указано, что администрацией нарушены пункт 3 Порядка № 11-пп, пункт 6 Порядка № 23-пп, Методика распределения субсидий бюджетам муниципальных районов и городских округов Архангельской области (приложение 21 к Закону № 243-18-ОЗ), Методика распределения отдельных субвенций бюджетам муниципальных районов и городских округов Архангельской области и Ненецкого автономного округа (приложение 27 к Закону № 407-27-ОЗ).

Пунктом 3 Порядка № 11-пп и пунктом 6 Правил № 23-пп предусмотрено, что в качестве базовых величин для расчета размера субсидий принимаются:

- одноставочные тарифы на тепловую энергию, отпускаемую теплоснабжающими организациями потребителям муниципальных образований (без налога на добавленную стоимость (далее – НДС)), или, в случае их установления, льготные тарифы на тепловую энергию, отпускаемую на нужды теплоснабжения муниципальных учреждений и населения с учетом субсидий из областного бюджета на закупку и доставку каменного угля в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками завоза грузов, установленные агентством по тарифам и ценам Архангельской области (без НДС);

- льготные тарифы на тепловую энергию, отпускаемую населению муниципальных образований на нужды теплоснабжения, установленные агентством по тарифам и ценам Архангельской области (без НДС);

- объем тепловой энергии, отпущенный населению теплоснабжающей организацией в точках учета тепловой энергии на нужды теплоснабжения (для отопления и горячего водоснабжения), определенный по показаниям приборов учета тепловой энергии, а при их отсутствии определенный расчетным путем с применением расчетных механизмов, использовавшихся при установлении тарифов на тепловую энергию теплоснабжающей организации агентством по тарифам и ценам Архангельской области. По итогам финансового года объем тепловой энергии, отпущенный населению на нужды теплоснабжения, теплоснабжающие организации подтверждают статистической отчетностью (пункт 3 Правил № 11-пп);

 - объем тепловой энергии, отпущенный населению теплоснабжающей организацией в точках учета тепловой энергии на нужды теплоснабжения (для отопления и горячего водоснабжения), определенный по показаниям приборов учета тепловой энергии, или в случаях, допускаемых Законом № 190-ФЗ, определенный расчетным путем по нормативам потребления коммунальных услуг по отоплению и горячему водоснабжению (пункт 6 Правил № 23-пп).

Пунктом 3 Методики распределения субсидий бюджетам муниципальных районов и городских округов архангельской области (приложение 21 к Закону № 243-18-ОЗ) и пунктом 4 Методики распределения отдельных субвенций бюджетам муниципальных районов и городских округов архангельской области и ненецкого автономного округа (приложение 27 к Закону № 407-27-ОЗ) установлены только формулы для расчета объема субвенции, распределяемой  бюджету муниципального образования.

Представитель палаты в суде апелляционной инстанции не пояснил, в чем именно выразилось нарушение названных положений нормативных правовых актов, при том что в вину администрации вменено именно завышение потребности в средствах областного бюджета на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию. 

Вместе с тем в апелляционной жалобе ее податель указал на то, что фактически МО «Онежский муниципальный район» допущены нарушения, выразившиеся в ненадлежащем исполнении бюджетных полномочий, возложенных БК РФ, а именно:

- решением о бюджете не утверждены порядок и условия предоставления субсидий юридическим лицам, что, по мнению палаты,  явилось нарушением подпункта 3 пункта 2 статьи 78 БК РФ;

- порядком, утвержденным главой муниципального образования, и договорами с теплоснабжающими организациями не установлены условия и порядок предоставления субсидии, ответственность за недостоверно представленные теплоснабжающими организациями сведения и порядок возврата в случае нарушения целей и условий, что по мнению ответчика, явилось нарушением пункта 3 статьи 78 БК РФ;

- главными распорядителями не обеспечена результативность и целевой характер использования полученных из областного бюджета средств, что, по мнению подателя жалобы, явилось нарушением подпункта 1 пункта 1                   статьи 158 БК РФ;

- главными распорядителями не обеспечен контроль за соблюдением условий, установленных при предоставлении межбюджетных трансфертов, не организован и не осуществлен надлежащим образом ведомственный финансовый контроль, что, по мнению палаты, явилось нарушением подпунктов 10, 11 пункта 1 статьи 158 БК РФ. 

По мнению апелляционной, инстанции в данном случае ответчиком не доказано соответствие пункта 1 оспариваемого ненормативного правового акта нормам действующего законодательства.

Особенностью предписаний является то, что этот вид ненормативных правовых актов направлен на устранение конкретных нарушений, выявленных в ходе проверки, путем совершения лицом, в адрес которого оно выносится, определенных действий.

Соответственно, вынесение предписания порождает обязанность лица, которому оно адресовано, совершить определенные действия либо, напротив, воздержаться от их совершения.

С учетом того, что обязанность лица, которому адресовано предписание, по его исполнению обеспечена мерами государственного принуждения, приведенные в предписании формулировки выявленных нарушений и их правовая квалификация должны быть ясными, четкими, исключать возможность их неоднозначного или расширительного толкования с тем, чтобы лицо, которому адресовано предписание, могло четко установить: какие нормы права были им нарушены; в каких его конкретных действиях выражаются данные нарушения; что ему следует сделать для их устранения. При этом орган государственной власти должен исходить из необходимости соблюдения принципа баланса частных и публичных интересов.

Исполнимость предписания является важным требованием к этому виду ненормативного