Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.12.2013 по делу n А05-10016/2013. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

обязанность по обеспечению транспортной безопасности принадлежащего ему ОТИ от актов незаконного вмешательства, которые могут повлечь за собой гибель людей или причинение вреда их здоровью.

Общество считает, что соблюдение названных выше пунктов                          Приказа № 43 возможно только при условии проведения категорирования ОТИ (пункт 4 статьи 1 Закона № 16-ФЗ), оценки его уязвимости и разработки плана обеспечения транспортной безопасности, в непроведении которых вина общества отсутствует.

 Пунктом 2 Порядка проведения оценки уязвимости ОТИ и ТС, утвержденного приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 12.04.2010 № 87 (далее – Порядок № 87), установлено, что оценка уязвимости ОТИ и ТС проводится в целях определения степени защищенности ОТИ и ТС от потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность названных объектов.

Категорирование ОТИ и ТС – это отнесение их к определенным категориям с учетом степени угрозы совершения акта незаконного вмешательства и его возможных последствий (пункт 4 статьи 1 Закона             № 16-ФЗ).

В части 2 статьи 6 Закона № 16-ФЗ установлено, что категорирование ОТИ и ТС осуществляется компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности.

Категорированные объекты включаются в реестр ОТИ и ТС, ведение которого осуществляют компетентные органы в области обеспечения транспортной безопасности в порядке, устанавливаемом федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта (часть 3 статьи 6 Закона № 16-ФЗ).

В силу части 1 статьи 9 Закона № 16-ФЗ на основании результатов проведенной оценки уязвимости ОТИ и ТС субъекты транспортной инфраструктуры разрабатывают планы обеспечения транспортной безопасности ОТИ и ТС.

Указанные планы предусматривают систему мер по обеспечению транспортной безопасности.

   Ссылаясь на приведенные нормы, суд первой инстанции указал на то, что общество как субъект транспортной инфраструктуры не вправе проводить оценку уязвимости ОТИ, а обязано лишь обеспечить ее проведение, и пришел к выводу о том, что до присвоения категории объекту транспортной инфраструктуры и проведения оценки уязвимости ОТИ план обеспечения транспортной безопасности не мог быть утвержден.

В связи с этим суд пришел к выводу о том, что у общества отсутствовала возможность выполнить требования, содержащиеся в пунктах 3.2 - 3.3 оспариваемого предписания.

Податель жалобы считает, что выполнение указанных пунктов предписания, а именно: исполнение требований, содержащихся в пунктах  5.10, 5.12 Приказа № 43, не ставится в зависимость от наличия утвержденного плана обеспечения транспортной безопасности.

В силу статьи 65 АПК РФ обязанность доказать соответствие оспариваемого ненормативного акта требованиям действующего законодательства возлагается в данном случае на ответчика. Таким образом, именно управление должно доказать, что заявитель имел объективную возможность исполнить указанные требования оспариваемого предписания в установленный срок.

Между тем управлением не приведено каких-либо доказательств, позволяющих сделать вывод о том, что общество имело возможность исполнить названные пункты Приказа № 43 при отсутствии утвержденного плана обеспечения транспортной безопасности.

В отношении железнодорожного транспорта функции по категорированию ОТИ и ТС возложены на Федеральную службу по надзору в сфере транспорта (постановление Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 № 398 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта»).

При этом управлением не указано на неисполнение обществом                      каких-либо  обязанностей, направленных на проведение оценки уязвимости ОТИ, присвоение категории ОТИ и утверждение плана обеспечения транспортной безопасности. В связи с этим оснований считать, что данные обязательства необоснованно не исполнены обществом, в данной ситуации также не имеется.

Данная позиция подтверждается постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда по делу № А05-12932/2012 в отношении постановления подателя жалобы от 24.09.2012 № 07-53-02/360 о признании общества виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое установлена частью 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ  (станции Малошуйка), постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа по делу № А05-14967/2012.

При таких обстоятельствах оспариваемое предписание управления в части пунктов 3.2 – 3.3 правомерно признано не соответствующим закону. 

Таким образом, вывод суда первой инстанции о наличии в действиях общества события и состава административного правонарушения, квалифицированного управлением по части 4 статьи 19.5 КоАП РФ, признается апелляционной инстанцией обоснованным.

Вместе с тем судом первой инстанции правомерно установлено, что управлением не соблюден установленный порядок привлечения общества к административной ответственности.

В соответствии с частями 3, 4 и 5 статьи 28.2 КоАП РФ при составлении протокола об административном правонарушении законному представителю юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, разъясняются их права и обязанности, предусмотренные КоАП РФ, о чем делается запись в протоколе. Законному представителю юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомиться с протоколом об административном правонарушении. Указанное лицо вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу. Протокол об административном правонарушении подписывается законным представителем юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении.

Частью 4.1 статьи 28.2 КоАП РФ предусмотрено, что в случае неявки законного представителя юридического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, если он извещен в установленном порядке, протокол об административном правонарушении составляется в его отсутствие.

Согласно части 1 статьи 25.5 КоАП РФ для оказания юридической помощи лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в производстве по делу об административном правонарушении может участвовать защитник. В качестве защитника или представителя к участию в производстве по делу об административном правонарушении допускается адвокат или иное лицо (часть 2 статьи 25.5 КоАП РФ). При этом полномочия лица, оказывающего юридическую помощь, удостоверяются доверенностью, оформленной в соответствии с законом (часть 3 статьи 25.5 КоАП РФ).

В пункте 24 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» (далее - постановление № 10) указано, что при рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 КоАП РФ.

В целях КоАП РФ законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица               (часть 2 статьи 25.4 КоАП РФ).

Указанный перечень законных представителей юридического лица является закрытым. В связи с этим судам необходимо учитывать, что представитель юридического лица, действующий на основании доверенности, в том числе руководитель его филиала или подразделения, законным представителем не является. Поэтому его извещение не может рассматриваться как извещение законного представителя.

Вместе с тем КоАП РФ допускает возможность участия в рассмотрении дела об административном правонарушении лица, действующего на основании доверенности, выданной надлежаще извещенным законным представителем, в качестве защитника. Такие лица допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента составления протокола об административном правонарушении и пользуются всеми процессуальными правами лица, в отношении которого ведется такое производство, включая предусмотренное частью 4 статьи 28.2 КоАП РФ право на представление объяснений и замечаний по содержанию протокола.

Суду при рассмотрении дел об административных правонарушениях следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является.

Пунктом 17 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (далее - постановление № 2) предусмотрено, что суду при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности необходимо проверять соблюдение положений статьи 28.2 КоАП РФ, направленных на защиту прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, имея в виду, что их нарушение может являться основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого решения административного органа.

Согласно части 2 статьи 25.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется такое дело. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела и если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

Статьей 29.7 КоАП РФ определено, что при рассмотрении дела об административном правонарушении устанавливается факт явки физического лица, или законного представителя физического лица, или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, за исключением случаев, предусмотренных частью 3 статьи 28.6 настоящего Кодекса, а также иных лиц, участвующих в рассмотрении дела.

Содержание вышеуказанных правовых норм свидетельствует об обязанности административного органа проверить факт надлежащего извещения лица, привлекаемого к административной ответственности, о месте и времени рассмотрения материалов дела об административном правонарушении.

Таким образом, рассмотрение дела об административном правонарушении должно осуществляться с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, при этом административный орган обязан предоставить привлекаемому к административной ответственности лицу возможность реализовать гарантии защиты своих прав и законных интересов.

Указанные выше нормы права призваны обеспечить соблюдение процессуальных гарантий лица, привлекаемого к административной ответственности, так как без предоставления их правонарушителю дело об административном правонарушении не может быть признано всесторонне, полно и объективно рассмотренным.

В соответствии с частью 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 03.02.2004 № 12133/03 и от 03.08.2004 № 5960/04 в постановлениях разъяснил, что установленный законом порядок применения административного взыскания является обязательным для органов и должностных лиц, рассматривающих дело об административном правонарушении и применяющих взыскание. Несоблюдение этого порядка свидетельствует о том, что взыскание применено незаконно, независимо от того, совершило или нет лицо, привлекаемое к ответственности, административное правонарушение.

Из материалов дела усматривается, что протокол об административном правонарушении от 31.07.2013 № 07-45-02/317 составлен, дело рассмотрено и постановление о назначении административного наказания от 08.08.2013 по делу об административном правонарушении № 07-53-02/369 вынесено с участием представителя общества Мишуковой Е.А., действовавшего на основании общей доверенности от 17.09.2012, выданной начальником юридической службы Северной железной дороги – филиала ОАО «РЖД» общества Коневой Л.П.

В заявлении об обжаловании постановления общество оспаривало факт извещения его законного представителя о времени и месте составления протокола об административном правонарушении, рассмотрения материалов дела об административном правонарушении.

Как следует из материалов дела, извещение о назначении времени и месте составления протокола от 23.07.2013 № 07-31/1401 вручено обществу по адресу юридического лица лишь 01.08.2013.

Как следует из выписки из Единого государственного реестра юридических лиц, местом нахождения общества является адрес: 107174,                      г. Москва, ул. Басманная Н., д. 2.

С учетом положений статьи 53 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункта 1 статьи 69 Федерального закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» законным представителем общества является генеральный директор.

Поскольку протокол об административном правонарушении вынесен при участии представителя общества Мишуковой Е.А., действующей на основании доверенности, выданной начальником юридической службы филиала, а не руководителем юридического лица, а также не содержащей полномочий на представление интересов общества по конкретному административному делу, учитывая, что законный представитель общества извещен о времени и месте составления протокола после его фактического составления, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что наличие такой доверенности у представителя общества не является надлежащим доказательством извещения законного представителя общества о времени и месте составления протокола и рассмотрения административного дела.

В нарушение статей 25.1 и 28.2 КоАП РФ составление протокола об административном правонарушении от 31.07.2013 № 07-45-02/317 и рассмотрение административного дела произведено административным органом