Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.04.2013 по делу n А05-14967/2012. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК)

ЧЕТЫРНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ

АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Батюшкова, д.12, г. Вологда, 160001

http://14aas.arbitr.ru

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

02 апреля 2013 года

г. Вологда

Дело № А05-14967/2012

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мурахиной Н.В., судей Осокиной Н.Н. и Пестеревой О.Ю.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Бландовым Ю.А.,

         рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на решение Арбитражного суда Архангельской области от 12 декабря 2012 года по делу № А05-14967/2012 (судья Бекарова Е.И.),

у с т а н о в и л:

открытое акционерное общество «Российские железные дороги» (ОГРН 1037739877295; далее – общество, ОАО «РЖД») обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (ОГРН 1097847327709; далее – управление, административный орган) о признании недействительным предписания                        от 29.08.2012 № 07-44-02/390 об устранении нарушений.

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 12.12.2012 по делу № А05-14967/2012 заявленные требования удовлетворены.

Управление с судебным актом не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить. В обоснование жалобы указывает, что судом неправильно применены нормы Федерального закона от 09.02.2007 № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» (далее – Закон № 16-ФЗ, Закон о транспортной безопасности), а также Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта, утвержденных приказом Минтранса РФ от 08.02.2011 № 43 (далее -  Требования № 43, Требования по обеспечению безопасности).

Общество отзыв на жалобу не представило.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции считает, что решение суда подлежит отмене в  связи с неправильным применением норм материального права.

Как следует из материалов дела,  по результатам проведенной в период                 с 15.08.2012 по 29.08.2012 плановой документарной проверки железнодорожной станции Онега – структурного подразделения Архангельского центра организации работы железнодорожных станций - структурного подразделения Северной дирекции управления движением – структурного подразделения Центральной дирекции управления движением - филиала общества «Российские железные дороги» обществу  выдано предписание  от 29.08.2012 № 07-44-02/390, которым в целях устранения выявленных нарушений Закона о транспортной безопасности  и Требований по обеспечению безопасности ему  предложено выполнить следующее:

- установить в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурацию и границы территории объектов транспортной инфраструктуры (далее - ОТИ) или транспортных средств (далее - ТС), доступ в который  физических лиц, пронос (провоз) материальных  объектов не ограничивается (далее – зона свободного доступа ОТИ или ТС) (пункт 5.25.1 Требований                № 43);

- установить в целях обеспечения транспортной безопасности  конфигурацию  и границы территории части (наземной, подземной, воздушной, надводной, подводной) ОТИ или ТС, проход в которые осуществляется через контрольно-пропускные пункты (посты), а также критических элементов ОТИ или ТС (далее – зоны транспортной безопасности) (пункт 5.25.2 Требований            № 43);

- установить в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурацию и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ или ТС,  доступ физических лиц и перемещение материальных объектов в которые осуществляется по перевозочным документам и/или по пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения (далее – перевозочный сектор зоны транспортной безопасности) (пункт 5.25.3 названных Требований);

- установить в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурацию и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ или ТС, доступ в которые ограничен для пассажиров и осуществляется для физических лиц и материальных объектов по пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения (далее – технологический сектор зоны транспортной безопасности) (пункт 5.25.4 Требований № 43);

- установить в целях обеспечения транспортной безопасности схему размещения и состав оснащения контрольно-пропускных пунктов (постов) на границах  зоны безопасности и /или её секторов, критических элементов ОТИ и ТС, а также зоны свободного доступа ОТИ (пункт 5.25.5 Требований № 43),

- разработать, утвердить  и реализовать план обеспечения транспортной безопасности станции Онега как объекта транспортной инфраструктуры (подпункт 1 пункта 2 статьи 9 Закона № 16-ФЗ и пункт 2 Порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности ОТИ и ТС, утвержденного приказом Минтранса РФ от 11.02.2010 № 34 (далее – приказ Минтранса № 34)).

Не согласившись с данным предписанием ОАО «РЖД» обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции удовлетворил заявленные требования, мотивировав свое решение тем, что все указанные в предписании действия должны проводиться только после проведения категорирования и оценки уязвимости ОТИ.

При рассмотрении данного дела апелляционная коллегия исходит из следующего.

Из части 1 статьи 198 АПК РФ следует, что для признания ненормативного правового акта государственного органа недействительным необходимо наличие двух факторов: несоответствия оспариваемого акта действующему законодательству и нарушения в результате его принятия прав и законных интересов заявителя.

Предписание об устранении нарушений требований действующего законодательства является документом, содержащим в себе обязательное для исполнения требование юридическому лицу провести мероприятия по устранению выявленных нарушений.

В соответствии со статьей 1 Закона № 16-ФЗ под обеспечением транспортной безопасности понимается  реализация определяемой государством системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере транспортного комплекса, соответствующих угрозам совершения актов незаконного вмешательства; транспортная безопасность – это состояние защищенности ОТИ и ТС от актов незаконного вмешательства; ОТИ – это технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные, трамвайные и внутренние водные пути, контактные линии, автомобильные дороги, тоннели, эстакады, мосты, вокзалы, железнодорожные и автобусные станции, метрополитены, морские торговые, рыбные, специализированные и речные порты, портовые средства, судоходные гидротехнические сооружения, аэродромы, аэропорты, объекты систем связи, навигации и управления движением транспортных средств, а также иные обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения, устройства и оборудование; субъекты транспортной инфраструктуры – юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании.

Целями обеспечения транспортной безопасности в силу положений статьи 2 Закона № 16-ФЗ являются устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса, защита интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства.

Статьей 4 Закона № 16-ФЗ предусмотрено, что обеспечение транспортной безопасности ОТИ и ТС возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации. Государственный контроль и надзор в области обеспечения транспортной безопасности осуществляются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Государственный контроль и надзор в области обеспечения транспортной безопасности осуществляются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно части 9 статьи 1 названного Закона № 16-ФЗ субъектами транспортной инфраструктуры признаются юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании.

Согласно статье 6 Закона № 16-ФЗ количество категорий и критерии категорирования ОТИ и ТС устанавливается в порядке, определяемом Минтрансом России. Категорирование ОТИ и ТС осуществляется компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности.

В отношении железнодорожного транспорта, эти функции возложены на Федеральную службу по надзору в сфере транспорта (постановление Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 № 398 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта»).

Порядок проведения оценки уязвимости ОТИ и ТС утвержден приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 12.04.2010 № 87.

Согласно пункту 2 этого Приказа оценка уязвимости ОТИ и/или ТС проводится в целях определения степени защищенности объекта транспортной инфраструктуры и транспортного средства от потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

Суд первой инстанции в своем решении отразил, что законодательством не предусмотрена возможность участия субъектов транспортной инфраструктуры в категорировании объектов, а равно не установлена их обязанность по обращению в компетентные органы с запросом (требованием) о проведении категорирования, либо получении результатов категорирования. Поскольку план  обеспечения транспортной безопасности разрабатывается на основании утвержденных результатов оценки уязвимости ОТИ и ТС, то их отсутствие является препятствием для разработки обществом плана обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры и выполнении пунктов 5.25.1 - 5.25.5 Требований № 43.

Однако судом первой инстанции не учтено следующее.

В пункте 2 приказа Минтранса № 34 указано, что план обеспечения транспортной безопасности ОТИ или ТС (далее - План) разрабатывается субъектом транспортной инфраструктуры и утверждается компетентным органом в области обеспечения транспортной безопасности (далее - компетентный орган).

Согласно пункту 3 этого Приказа План разрабатывается на основании результатов оценки уязвимости и определяет систему мер для защиты объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения акта незаконного вмешательства, а также при подготовке и проведении контртеррористической операции.

В силу пунктов 5 и 6 Приказа Минтранса № 34 План разрабатывается отдельно для каждого ОТИ и ТС и представляется в компетентный орган в трех экземплярах.

В соответствии с пунктом 5.7 Требований № 43 именно субъект транспортной инфраструктуры обязан обеспечить проведение оценки уязвимости ОТИ и/или ТС и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости ОТИ и/или ТС в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении ОТИ и/или ТС в Реестр категорированных ОТИ и ТС и о присвоенной категории ОТИ и/или ТС.

Согласно пункту 5.8 этих Требований он обязан разработать и утвердить план обеспечения транспортной безопасности ОТИ и/или ТС в течение трех месяцев и реализовать его в течение шести месяцев с момента утверждения результатов оценки уязвимости ОТИ и/или ТС.

Обязанность по разработке плана обеспечения транспортной безопасности ОТИ и/или ТС субъектом транспортной инфраструктуры следует как из приведенных норм, так и из содержания пунктов 2 и 3 Приказа Минтранса № 34.

В связи с изложенным, именно на общество, как субъект транспортной инфраструктуры, возложена обязанность по обеспечению проведения оценки уязвимости ОТИ или ТС, а также по разработке и утверждению  плана  обеспечения проведения транспортной безопасности  с учетом наличия такого обстоятельства, что включение ОТИ в Реестр категорированных ОТИ,  присвоение категории ОТИ, утверждение оценки уязвимости ОТИ осуществляется  соответствующими государственными органами (присвоение категории) и специализированными организациями (оценка уязвимости).

Аналогичный вывод изложен и в постановлении Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 15.10.2012 по делу                            № А56-65737/2011.

В связи с этим пункт 3.6 предписания управления о разработке и утверждении плана обеспечения транспортной безопасности станции Онега, как объекта транспортной инфраструктуры, является правомерным.

Административный орган установил, что обществом не соблюдены нормы, изложенные в пунктах 5.25.1 - 5.25.5 Требований № 43.

Названными Требованиями определено, что в целях обеспечения транспортной безопасности субъект транспортной безопасности обязан установить:

конфигурацию и границы территории ОТИ или ТС, доступ в которую физических лиц, пронос (провоз) материальных объектов не ограничивается (далее - зона свободного доступа ОТИ или ТС) (пункт 5.25.1).

конфигурацию и границы территории или части (наземной, подземной, воздушной, надводной, подводной) ОТИ или ТС, проход в которые осуществляется через контрольно-пропускные пункты (посты) (далее - зоны транспортной безопасности), а также критических элементов ОТИ или ТС. (пункт 5.25.2).

конфигурацию и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ или ТС, допуск физических лиц и перемещение материальных объектов в которые осуществляется по перевозочным документам и/или пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями)