Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.07.2015 по делу n А12-7236/2015. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета;

- контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета;

- контроль в других сферах, установленных Федеральным законом от 05.04.2013 года № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Федеральным законом от 07.02.2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее - Федеральный закон № 6-ФЗ).

В силу пункта 1 части 4 статьи 9 Федерального закона № 6-ФЗ внешний муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в отношении органов местного самоуправления и муниципальных органов, муниципальных учреждений и унитарных предприятий соответствующего муниципального образования, а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в муниципальной собственности соответствующего муниципального образования.

Постановлением Волжской городской Думы Волгоградской области от 30.03.2012 № 48/1 утверждено Городское положение о Контрольно-счетной палате городского округа - город Волжский Волгоградской области, согласно статье 1 которого контрольно-счетная палата городского округа - город Волжский Волгоградской области является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля, образуемым Волжской городской Думой Волгоградской области и подотчетным городской Думе, и ко­торая в соответствии со статьей 2 Положения осуществляет свою деятельность на основе Конституции Российской Федерации, Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъек­тов Российской Федерации и муниципальных образований», других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законодательства Волго­градской области, Устава городского округа - город Волжский Волгоградской области, настоящего Городского положения и муниципальных нормативных правовых актов.

Согласно части 1 статьи 17.1 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления вправе организовывать и осуществлять муниципальный контроль по вопросам, предусмотренным федеральными законами.

В соответствии с частью 2 статьи 17.1 Федерального закона № 131-ФЗ к отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона № 294-ФЗ.

Таким образом, приведенные нормы права указывают на то, что Контрольно-счетная палата является органом местного самоуправления (ст. 34 Федерального закона № 131 -ФЗ) и решает во­просы местного значения; внешний муниципальный финансовый контроль является раз­новидностью муниципального контроля, к организации и проведению проверок которого применяются положения Федерального закона № 294-ФЗ (ст. 17.1. Федерального закона № 131 -ФЗ).

Довод Контрольно-счетной палаты о неприменение к спорным правоотношениям положений Федерального закона № 294-ФЗ в силу части 3.1 статьи 1 данного Федерального закона, которой из сферы действия данного Закона исключен государственный контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере, судебной коллегией отклоняется в силу следующего.

Действительно, пунктом 3 части 3.1 статьи 1 Федерального закона № 294-ФЗ определено, что положения настоящего Федерального закона, не применяется при осуществлении государственного контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере.

Между тем, исходя из анализа вышеуказанных норм права и Городского положения о Контрольно-счетной палате городского округа - город Волжский Волгоградской области, следует, что контрольно-счетные органы муниципальных образований являются органами внешнего муниципального финансового контроля и не осуществляют государственный контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере, в связи с этим в рассматриваемом случае положение части 3.1 статьи 1 Федерального закона № 294-ФЗ в отношении порядка организации и проведения проверок при осуществлении внешнего муниципального финансового контроля не применяется.

В соответствии со ст. 4 ФЗ РФ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" от 07.02.2011 N 6-ФЗ деятельность контрольно-счетных органов основывается на принципах законности, объективности, эффективности, независимости и гласности.

Из чего следует, что  регламенты контрольно-счетных органов не должны соответствовать  требованиям федеральных законов., в том числе и закона № 294-ФЗ.

Статьей 4 Федерального закона № 294-ФЗ предусмотрено, что к полномочиям федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор), относятся, в том числе, организация и осуществление федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности.

Главой 2 названного Федерального закона предусмотрены две основные формы государственного контроля (надзора): плановые и внеплановые проверки, которые в свою очередь могут быть как документарные, так и выездные.

Согласно части 12 статьи 9 Федерального закона № 294-ФЗ о проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом.

Согласно статье 20 Федерального закона № 294-ФЗ результаты проверки, прове­денной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к ор­ганизации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юри­дическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требо­ваний, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене выше­стоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

К грубым нарушениям относится нарушение требований, предусмотренных (далее применительно к рассматриваемому спору):

1.1) пунктами 7 и 9 статьи 2 настоящего Федерального закона (в части привлечения к проведению мероприятий по контролю не аккредитованных в установленном порядке юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и не аттестованных в установлен­ном порядке граждан);

2) пунктом 2 части 2, частью 3 (в части оснований проведения внеплановой выезд­ной проверки), частью 5 (в части согласования с органами прокуратуры внеплановой вы­ездной проверки в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя) статьи 10 настоящего Федерального закона;

4)  частью 1 статьи 14 настоящего Федерального закона (в части проведения провер­ки без распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа госу­дарственного контроля (надзора), органа муниципального контроля);

5)  пунктами 1, 1.1 и 1.2, пунктом 3 (в части требования документов, не относящихся к предмету проверки), пунктом 6 (в части превышения установленных сроков проведения проверок) статьи 15 настоящего Федерального закона.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 10 Федерального закона № 294-ФЗ основанием для проведения внеплано­вой проверки является поступление в органы государственного контроля (надзора), орга­ны муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуаль­ных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной вла­сти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:

а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда живот­ным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам исто­рии и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

6) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нару­шены).

Как установлено судом первой инстанции, основанием для проведения проверки послужило обращение главы городского округа - город Волжский от 27.06.2014, в котором он про­сил провести проверку работ, осуществленных Обществом в соответствии с условиями концессионного соглашения. Указанное обращение не содержит вышеприведенных фак­тов (т.2 л.д.31).

Согласно же части 3 статьи 10 Федерального закона № 294-ФЗ обращения и заявления, не содержащие сведе­ний о фактах, указанных в части 2 настоящей статьи, не могут служить основанием для проведения внеплановой проверки.

Частью 1 статьи 14 Федерального закона № 294-ФЗ установлено, что проверка проводится на основании рас­поряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля. Типовая форма распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (над­зора), органа муниципального контроля устанавливается федеральным органом исполни­тельной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации. Проверка мо­жет проводиться только должностным лицом или должностными лицами, которые указа­ны в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государ­ственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

Распоряжение № 14 о проведение проверки издано ответчиком 28.07.2014, прове­дение проверки поручено главному инспектору Комарович С.Ю. В этот же день в адрес главы администрации городского округа и в адрес Общества направлены уведомления о проведении проверки, из которых следует, что проверка будет проведена сотрудниками контрольно-счетной палаты: Комарович С.Ю. - главный инспектор, руководитель провер­ки, Етеревсковой М.П. - ведущим инспектором и Кимлач Е.Е. - старшим инспектором (т.2 л.д.64, 65).

В тоже время помимо указанных лиц удостоверение № 52 на проведение проверки выдано также старшему консультанту - юрисконсульту аппарата Мустафину А.В. При этом проверяемые лица не уведомлялись об изменении состава проверяющих лиц. Из акта проверки также следует, что в проверке принимал участие Мустафин А.В., который в ус­тановленном порядке не был включен в состав проверяющих лиц (т.2 л.д.68-71, 270).

В соответствии с пунктом 6 статьи 15 Федерального закона № 294-ФЗ при проведении проверки должност­ные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля не вправе превышать установленные сроки проведения проверки.

Такие сроки установлены статьей 13 Федерального закона № 294-ФЗ, согласно которой срок проведения каж­дой из проверок, предусмотренных статьями 11 и 12 настоящего Федерального закона, не может превышать двадцать рабочих дней. В исключительных случаях, связанных с необ­ходимостью проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специ­альных экспертиз и расследований на основании мотивированных предложений должно­стных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящих выездную плановую проверку, срок проведения выездной плановой проверки может быть продлен руководителем такого органа, но не более чем на двадцать рабочих дней.

Таким образом, общий срок проведения проверки не должен превышать сорока рабочих дней.

Более длительный срок проведения проверки установлен частью 4 указанной статьи, согласно которой срок проведения каждой из предусмотренных статьями 11 и 12 настоя­щего Федерального закона проверок в отношении юридического лица, которое осуществ­ляет свою деятельность на территориях нескольких субъектов Российской Федерации, ус­танавливается отдельно по каждому филиалу, представительству, обособленному струк­турному подразделению юридического лица, при этом общий срок проведения проверки не может превышать шестьдесят рабочих дней.

Вместе с тем, положения указанной нормы в рассматриваемому спору не примени­мы, поскольку проверка проводилась в отношении субъекта, не имеющего обособленные подразделения и расположенного на территории одного субъекта Российской Федерации.

Из распоряжения о проведении проверки от 28.07.2014 № 14 следует, что срок проведения контрольных мероприятий установлен с 29.07.2014 по 27.08.2014 (т.2 л.д.67).

Письмом от 12.08.2014 Контрольно-счетная палата уведомила Общество о приостановлении кон­трольных мероприятий до предоставления последним истребованных документов. Офи­циально срок проведения контрольных мероприятия возобновлен письмом от 10.10.2014.

При этом новый срок проведения проверки или его продления в данном письме не указан.

Только 11.12.2014 в ответ на соответствующий запрос Общества Контрольно-счетная палата уведомила заявителя, что срок контрольных мероприятий продлен до 31.12.2014. При этом ссылка на конкретное распоряжение о продлении срока проведения контроль­ных мероприятий в указанном письме отсутствует. Отсутствует такой распорядительный акт и в предоставленных ответчиком суду материалах проверки (т.2 л.д.171, 255, 268, 269).

Таким образом, общий срок проведения контрольных мероприятий в отношении Общества составил 68 рабочих дней.

Как было указано выше, к грубым нарушениям относится нарушение требований, пре­дусмотренных, в том числе пунктами 7 и 9 статьи 2  Федерального закона № 294-ФЗ (в части привлечения к проведению мероприятий по контролю не аккредитованных в уста­новленном порядке юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и не аттесто­ванных в установленном порядке граждан).

Согласно пункту 7 статьи 2 Федерального закона № 294-ФЗ, экспертные организации - это юридические ли­ца, которые аккредитованы в соответствии с законодательством Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации и привлекаются органами, уполно­моченными на осуществление государственного контроля (надзора), органами муници­пального контроля к проведению мероприятий по контролю.

В ходе проведения контрольных мероприятий ООО «Центр судебных и негосудар­ственных