Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.01.2015 по делу n А12-28473/2014. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

в 2013 году из резервного фонда Президента Российской Федерации 348,88 млн. рублей высшим исполнительным органам государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации для учреждений социального обслуживания по списку согласно Приложению.

Министерство финансов Волгоградской области уведомило Министерство труда и социальной защиты населения Волгоградской области о предельных объемах финансирования на 2 квартал 2013 года в части внебюджетных трансфертов в сумме 8 000 000 рублей по распоряжению Президента Российской Федерации от 13.12.2012 № 566-рп «О выделении средств из резервного фонда Президента Российской Федерации для учреждений социального обслуживания».

В рамках установленных полномочий Министерство труда и социальной защиты населения Волгоградской области приказом от 24.04.2013 № 351 «О порядке реализации Распоряжения Президента Российской Федерации от 13.12.2012 № 566-рп в 2013 году» утвердило порядок реализации распоряжения  Президента российской Федерации от 13.12.2012 № 566-рп, а также перечень учреждений и перечень приобретаемых товаров, работ, услуг.

Министерством труда и социальной защиты населения Волгоградской области заключены соглашения от 08.05.2013 № 136-142/ЦС/2013 с бюджетными и автономным учреждениями о предоставлении субсидии на иные цели, не связанные с финансовым обеспечением выполнения государственного задания на оказание государственных услуг, предметом которых является предоставление субсидий на иные цели, а именно: на реализацию мероприятий, предусмотренных распоряжением от 13.12.2012 № 566-рп.

Министерство труда и социальной защиты населения Волгоградской области перечислило восьми подведомственным учреждениям средства, выделенные из резервного фонда Президента Российской Федерации по 1 000 000 рублей каждому.

Судом первой инстанции установлено, что при формировании и утверждении перечня оборудования министерство руководствовалось нормативными правовыми актами федеральных и региональных органов власти, уполномоченных в сфере урегулирования норм социального обслуживания населения, с учетом специфики деятельности учреждения, в том числе рекомендациями по обеспечению учреждений социального обслуживания, утвержденными постановлением Министерством труда и социального развития Российской Федерации от 12.02.2001 № 18.

В соответствии с пунктом 5 рекомендаций при обеспечении учреждений социального обслуживания техническими средствами и оборудованием рекомендуется учитывать следующие требования: соответствие технических средств и оборудования потребностям обслуживаемых граждан; соответствие технических средств и оборудования нормам благоустроенного жилища; соответствие технических средств и оборудования антропометрическим, психофизиологическим и энергономическим характеристикам обслуживаемых граждан; характер нуждаемости обслуживаемых граждан в постоянном уходе; необходимость создания условий для активного образа жизни обслуживаемых граждан; своевременность обеспечения обслуживаемых граждан техническими средствами и оборудованием в целях предупреждения у них нарастания ограничений жизнедеятельности и появления заболеваний дифференцированный подход к комплектованию технических средств и оборудования с учетом типа нарушения функций опорно-двигательного аппарата, патологии зрения и слуха обслуживаемых граждан; конструктивная простота, прочность и безопасность использования технических средств и оборудования.

В вышеупомянутых рекомендациях оснащение стационарных учреждений делится на оборудование и технические средства реабилитации. К оборудованию, в зависимости от функциональной принадлежности, относятся такие основные средства как стол обеденный, стул, светильник, кондиционер, шторы, магнитофон, часы настенные (раздел «столовая (обеденный зал)», титан, стол раздаточный, холодильник, шкаф-мойка на три отделения, шкаф настенный над мойкой, электросушилка для рук и др. (раздел «буфетная раздаточная»).

Утвержденный Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека САНПиН 2.1.2.2564-09 регламентирует гигиенические требования к размещению, устройству, оборудованию, содержанию, санитарно-гигиеническому и противоэпидемиологическому режиму организаций здравоохранения и социального обслуживания, предназначенных для проживания лиц пожилого возраста и инвалидов.

Согласно САНПиН 2.1.2.2564-09 объекты должны быть оборудованы системами хозяйственно-питьевого и горячего водоснабжения (пункт 5.1.), в буфетных устанавливаются двухсекционные мойки, столы, подвесные сушилки и закрывающиеся полки (или шкафы) для хранения чистой посуды (пункт 7.7.), постирочная оборудуется бытовыми стиральными машинами, сушилками для белья и гладильными досками» (пункт 7.11.), бельевая для чистого белья оборудуется шкафами. В бельевой для использованного белья устанавливаются поддоны и стеллажи (пункт 7.14.), буфетная состоит из одного помещения, которое оборудуется бытовым холодильником, СВЧ-печью, электрическими чайниками (пункт 8.2.). Указанный САНПиН регламентирует соответствие устройства и содержания пищеблока техническим требованиям к организациям общественного питания (пункт 8.1.)

В соответствии с приказом Минздрава Российской Федерации от 05.08.2003 № 330 «О мерах по совершенствованию лечебного питания в лечебно-профилактических учреждениях Российской Федерации» (приложение № 4) технологическое оборудование пищеблока разделяется на механическое, тепловое, немеханизированное и холодильное.

К немеханизированному оборудованию относятся, в том числе: столы, шкафы для хранения кухонной посуды, чайники, стулья. Одновременно помещения буфетных должны быть оборудованы сетками для сушки посуды, приборов, столом для раздачи пищи с гигиеническим покрытием, столом для грязной посуды и др.

В соответствии с нормами САНПиН 2.4.5.2409-08 на всех этапах обработки продуктов, приготовления и раздачи пищи к оборудованию производственных помещений пищеблока относятся производственные столы, стеллажи, колода для рубки мяса, раковина для мытья рук, холодильник, шкаф, моечная ванна и т.д.

Перечень оборудования, приобретенного по целевой программе, утвержден Министерством социальной защиты населения Волгоградской области на основании вышеуказанный нормативных правовых актов уполномоченных федеральных органов государственной власти, устанавливающих специальные требования к предметам, которыми необходимо оснащать соответствующие помещения социальных учреждений.

Формирование перечня товаров, работ, услуг осуществлялось согласно распоряжению Президента Российской Федерации № 566-рп на основании заявок, поданных учреждениями исходя из потребности в том или ином основном средстве, в соответствии с принадлежностью к определенному типу государственного учреждения соцзащиты и руководствуясь специальными актами федеральных органов исполнительной власти, регулирующими оборудование таких учреждений в зависимости от их типа.

Таким образом, подведомственные Министерству труда и социальной защиты населения Волгоградской области учреждения в строгом соответствии с распоряжением Президента Российской Федерации от 13.12.2012 № 566-рп, Бюджетным кодексом Российской Федерации, приказом Министерства труда и социальной защиты населения Волгоградской области от 24.04.2013 № 351 распорядились выделенными им средствами по целевому назначению.

В соответствии со статьей 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации  нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Содержащийся в апелляционной жалобе вывод о несоответствии действий Министерства распоряжению Президента Российской Федерации от 13.12.2012 № 566-рп противоречит фактическим обстоятельствам дела.

При решении вопроса о целевом расходовании бюджетных средств, необходимо было учитывать достижение конкретной цели их расходования.

Способ реализация цели, то есть определение вида приобретаемой продукции для достижения цели - улучшения социального обслуживания пожилых граждан и инвалидов, должен определяться с учетом специфики уставной деятельности учреждений и требований специальных нормативных правовых актов, регулирующих деятельность учреждений.

Именно поэтому в распоряжении Президента Российской Федерации при определении предмета вложения денежных средств приобретаемая продукция не конкретизируется, предоставляя таким образом право субъекту Российской Федерации самостоятельно определять потребность того или иного учреждения для улучшения социального обслуживания пожилых граждан и инвалидов.

Данное право и реализовано Министерством при издании приказа от 24.04.2013 № 351, содержащего перечень оборудования, необходимого для деятельности подведомственных учреждений, что в том числе подтверждается специальными правовыми актами органов исполнительной власти Российской Федерации.

Таким образом, приобретение учреждениями за счет средств, выделенных Президентом Российской Федерации, необходимых им товаров, соответствовало цели использования средств резервного фонда Президента Российской Федерации - улучшению социального обслуживания пожилых граждан и инвалидов.

Вопреки доводам апелляционной жалобы ни в одном из документов, в соответствии с которыми осуществлялось выделение денежных средств на приобретение оборудования для пищеблока, прачечной и сенсорной комнаты, нет ссылки на то, что товары должны быть закуплены в соответствии с какой-либо частью Общероссийского классификатора продукции ОК 005-93, утвержденного постановлением Госстандарта России от 30.12.1993 № 301. Более того, ни один из классов и групп продукции по ОК 005-93 нельзя напрямую применить к закупленному оборудованию для пищеблока.

В апелляционной жалобе указывается на то, что приобретенная ГБССУ СО ГПВИ «Котовский психоневрологический интернат» спортивная площадка не относится к спортивному оборудованию. Из акта проверки следует, что ТУ Росфиннадора в Волгоградской области относит к данному понятию деревянные изделия (лыжные палки, весла и клюшки). В ОК-005-93 (как и в ОК-004-93) к спортивному оборудованию и инвентарю действительно отнесены например лыжные палки, весла и клюшки, однако ТУ Росфиннадзора не учтено, что подраздел спортивного оборудования находится в разделе «деревянные изделия», что в принципе исключает нахождение в нем иного спортивного (не деревянного) оборудования и свидетельствует о том, что приведенный в данном классификаторе перечень спортивного оборудования является неполным. Понятие спортивного оборудования и инвентаря явно не исчерпывается перечнем из деревянных изделий.

В соответствии с вводной частью данный общероссийский классификатор применяется исключительно для: решения задач каталогизации продукции и сертификации продукции, статистического анализа производства, реализации и использования продукции, маркетинговых исследований и осуществления снабженческо-сбытовых операций.

Таким образом, сфера действия классификатора ограничена и не может служить основанием для выводов о нецелевом использовании денежных средств при закупке основных средств на средства субсидий, выделенных в соответствии с распоряжением от 13.12.2012 № 566-рп.

Приобретение же оборудования, формально по коду вида продукции по ОКП, как этого требует ТУ Росфиннадзора в Волгоградской области, напротив, не обеспечивает оперативного устранения имеющихся проблем в обеспечении жизнедеятельности пожилых граждан и инвалидов, проживающих в учреждениях, а в некоторых случаях делает невозможным такое обеспечение ввиду отсутствия необходимых позиций в классификаторе.

Более того, использование Министерством труда и социальной защиты населения Волгоградской области при определения перечня оборудования, приобретаемого подведомственными ему учреждениями, метода, применяемого ТУ Росфиннадзора в Волгоградской области (определение вида приобретаемой продукции по ОКП) при оценке эффективности использования бюджетных средств, повлечет за собой не только неисполнение распоряжения Президента Российской Федерации, но и, как следствие, либо полностью лишит органы социальной поддержки населения Волгоградской области возможности осуществлять возложенные на них полномочия, либо превратит указанную работу в рамках исполнения распоряжения Президента Российской Федерации в формальность, превратит в самоцель сверку закупаемого оборудования с классификаторами и повлечет закупки зачастую не требующегося для определенных учреждений оборудования.

Результатом указанного подхода станет нарушение нормальной деятельности учреждений в сфере социальной защиты населения и затронет интересы неопределенного круга лиц из числа социально незащищенных слоев населения Волгоградской области.

В апелляционной жалобе ТУ Росфиннадзора в Волгоградской области несогласно с выводами суда о том, что оспариваемое представление не содержит указания на меры, которые следует предпринять заявителю в целях устранения данных нарушений, а формулировка такой меры как «принять меры по устранение вышеперечисленных нарушений» является неопределенной, что обуславливает ее фактическую неисполнимость.

Частью 1 статьи 270.2. Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания.

Под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений (часть 2).

Таким образом, отсутствие в оспариваемом представлении четких и конкретных указаний на те действия, которые необходимо осуществить заявителю, свидетельствует о невозможности исполнения такого представления и, как следствие, о его неправомерности.

Суд первой инстанции обоснованно пришёл к выводу, что представление ТУ Росфиннадзора в Волгоградской области не соответствует требованиям законодательства и нарушает права и законные интересы Министерства труда и социальной защиты населения Волгоградской области.

Положенные в основу апелляционной жалобы другие доводы проверены судом апелляционной инстанции в полном объеме, но учтены быть не могут, так как не опровергают