Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.01.2015 по делу n А57-4530/2014. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК)

Федерации исполнительный орган местного самоуправления принимает решение о передаче заявителю земельного участка в аренду с учётом зонирования территорий.

Решением Саратовской городской Думы от 29.04.2008 № 27-280 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов» (далее – Правила землепользования и застройки), которые в силу статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации представляют собой документ градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

В соответствии с Картой градостроительного зонирования, являющейся приложением № 1 к Правилам землепользования и застройки, испрашиваемый ООО «Сквер-3» земельный участок с кадастровым номером 64:48:060209:136 полностью расположен в границах территории общего пользования.

Статья 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации определяет территории общего пользования как территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

На земельные участки в границах территорий общего пользования действие градостроительного регламента не распространяется (пункт 2 части 4 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 7 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.

В соответствии с частью 1 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 28.12.2009 № 381-ФЗ) размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (часть 3 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.09.2010 № 772 утверждены Правила включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов. Данные Правила определяют порядок включения нестационарных торговых объектов в схему размещения нестационарных торговых объектов, утверждаемую органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования.

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.09.2010 № 772 «Об утверждении Правил включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов» включение нестационарных торговых объектов в схему их размещения осуществляется органом местного самоуправления, осуществляющим полномочия собственника имущества по согласованию и в порядке, установленном органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (пункт 2) и осуществляется в целях: достижение установленных нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов; размещение нестационарных торговых объектов, используемых субъектами малого или среднего предпринимательства, осуществляющими торговую деятельность; повышение доступности товаров для населения (пункт 3). Основанием для отказа в согласовании включения объектов в схему размещения является отсутствие неиспользуемых земельных участков, находящихся в государственной собственности, а также установленные законодательством Российской Федерации ограничения в их обороте (пункт 8).

Решением Саратовской городской Думы от 27 мая 2010 года № 51-606 «Об использовании земельных участков, расположенных в границах территорий общего пользования муниципального образования «Город Саратов» утверждено Положение об использовании земельных участков, расположенных в границах территорий общего пользования муниципального образования «Город Саратов».

Данное Положение определяет использование земельных участков, расположенных в границах территорий общего пользования муниципального образования «Город Саратов», находящихся в муниципальной собственности и государственная собственность на которые не разграничена.

В соответствии с пунктом 1.5. названного Положения, земельные участки, расположенные в границах территорий общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, тротуарами, скверами, аллеями, пешеходными зонами, парками и другими подобными территориями, приватизации не подлежат и не могут быть использованы для размещения объектов торговли, в том числе нестационарных, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 1.7 настоящего Положения.

Согласно пункту 1.7. указанного Положения, использование земельных участков, расположенных в границах территорий общего пользования, допускается также для размещения нестационарных торговых объектов, размещение которых осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов (далее – Схема размещения).

Из приведённых нормативных правовых актов следует, что предоставление права на земельный участок, расположенный в пределах территории общего пользования, для размещения нестационарных торговых объектов возможно только в случае нахождения его в Схеме размещения.

Постановлением администрации муниципального образования «Город Саратов» от 05.07.2010 № 1635 утверждена Схема размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования «Город Саратов» на 2010 год.

Постановлением администрации муниципального образования «Город Саратов» от 16.03.2011 № 516 утверждена Схема размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования «Город Саратов» на 2011-2015 годы.

Из указанных Схем размещения усматривается, что  земельный участок с кадастровым номером площадью 1693 кв.м с кадастровым номером 64:48:060209:136, расположенный по адресу: г. Саратов, пл. им. Кирова С.М., в Схемы размещения не включён и не предназначен для размещения нестационарных торговых объектов - торговых павильонов.

Постановление администрации муниципального образования «Город Саратов» от 16.03.2011 № 516 опубликовано в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, а также размещено на официальных сайтах органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

По своей правовой природе Схема размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования «Город Саратов» на 2011-2015 годы является муниципальным правовым актом и в силу статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ) подлежит обязательному исполнению на всей территории соответствующего муниципального образования.

Согласно статьей 48 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено, в том числе, судом.

Судом апелляционной инстанции установлено и не опровергнуто лицами, участвующими в деле, что Схема размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования «Город Саратов» на 2011-2015 годы, утвержденная постановлением администрации муниципального образования «Город Саратов» от 16.03.2011 № 516, в настоящее время является действующей.

Таким образом, отсутствие испрашиваемого ООО «Сквер-3» земельного участка в Схеме размещения нестационарных торговых объектов в силу закона исключает возможность предоставления данного земельного участка из состава земель общего пользования для размещения отдельно стоящих объектов торговли.

В обоснование своей позиции ООО «Сквер-3» указывает, что поскольку размещение на спорном земельном участке объектов торговли и их эксплуатация были разрешены обществу до утверждения Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования «Город Саратов» на 2011-2015 годы, невключение в Схему земельного участка, используемого обществом под размещение указанных торговых объектов противоречит положениям части 6 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ, что следует из заявления общества в суд (т. 1, л.д. 10).  

Суд апелляционной инстанции отклоняет данный довод заявителя.

ООО «Сквер-3» в своём заявлении по существу оспаривает законность муниципального правового акта.

Согласно пунктам 1 и 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Оспариваемый правовой акт был принят и опубликован в 2011 году. Следовательно, общество узнало о нарушении своих прав муниципальным правовым актом в 2011 году. Каких-либо уважительных причин пропуска трёхмесячного срока его судебного оспаривания ООО «Сквер-3» суду не представило. Оснований для восстановления пропущенного срока не имеется. С заявлениями о включении спорного земельного участка в Схему размещения общество к администрации не обращалось.

Кроме того, указанный муниципальный правовой акт не может быть признан противоречащим федеральному закону и по существу.

Согласно частям 3 и 6 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, а равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.

В соответствии с абзацем 3 статьи 10 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов Российской Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Поскольку Схема размещения нестационарных торговых объектов (далее – Схема) определяет порядок пользования земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, разработка и утверждение Схемы является формой исполнения государственных полномочий по распоряжению такими земельными участками, возложенных на орган местного самоуправления федеральным законом.

В силу положений части 2 статьи 1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ исполнение указанных государственных полномочий осуществляется органом местного самоуправления самостоятельно, исходя из интересов населения, в пределах, установленных федеральными законами.

Судебная коллегия находит, что часть 6 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ устанавливает ограничение в осуществлении органом местного самоуправления государственных полномочий по распоряжению земельными участками, заключающееся только в установлении запрета на досрочное прекращение или изменение правоотношений, сложившихся в связи с размещением на земельных участках нестационарных торговых объектов до утверждения или изменения Схемы, вплоть до прекращения действия договоров на использование субъектами предпринимательской деятельности соответствующих земельных участков.

Однако положения части 6 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ ни в коей мере не ограничивают установленное федеральным законом право органов местного самоуправления на самостоятельное, исходя из интересов населения, определение дальнейшей правовой судьбы земельных участков, право пользования которыми у субъектов предпринимательской деятельности прекратилось.

В противном случае единожды определённый вид использования конкретного земельного участка (для размещения нестационарных торговых объектов) никогда уже не может быть изменён органом местного самоуправления для использования в других целях, исходя из интересов населения. Использование такого земельного участка субъектами предпринимательской деятельности в указанных целях продолжалось бы неограниченное время (бесконечно долго), что противоречило бы установленному пунктом 11 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации основному принципу земельного законодательства - сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное