Постановление Законодательного Собрания Вологодской области от 25.12.2013 № 1008

                                                                       
                                                                      
                                                                      
                                                                      
               ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ СОБРАНИЕ ВОЛОГОДСКОЙ ОБЛАСТИ           
                                                                      
                               ПОСТАНОВЛЕНИЕ                          


     О результатах мониторинга практики применения
     закона области от 9 октября 2007 года N 1663-ОЗ
     "О регулировании некоторых вопросов муниципальной
     службы в Вологодской области" в части проверки
     актуальности Реестра должностей муниципальной
     службы Вологодской области


     Законодательное Собрание области постановляет:

     Утвердить прилагаемые результаты мониторинга практики  применения
закона  области  от  9  октября  2007  года N 1663-ОЗ "О регулировании
некоторых вопросов муниципальной службы в Вологодской области" в части
проверки   актуальности   Реестра   должностей   муниципальной  службы
Вологодской области.


     Председатель Законодательного
     Собрания области          Г.Е. Шевцов


     Вологда
     25 декабря 2013 года
     N 1008


Утверждено
постановлением
Законодательного Собрания
области от 28.12.2013 N 1008

           Результаты проведения мониторинга практики применения      
              закона области от 9 октября 2007 года N 1663-ОЗ         
                    "О регулировании некоторых вопросов 
                муниципальной службы в Вологодской области"  
                   в части проверки актуальности Реестра  
            должностей муниципальной службы Вологодской области         

     I. Общие положения

     Объект мониторинга  – закон  Вологодской  области  от  9  октября  
2007 года  N 1663-ОЗ "О регулировании некоторых вопросов муниципальной
службы в Вологодской области" в части  проверки  актуальности  Реестра
должностей  муниципальной  службы  Вологодской  области (далее – закон
области N 1663-ОЗ).
     Субъект  мониторинга  –   постоянный   комитет   Законодательного
Собрания   области   по  вопросам  местного  самоуправления  (далее  –
постоянный комитет).
     Цель мониторинга закона области N 1663-ОЗ – актуальность  Реестра
должностей  муниципальной  службы  в  Вологодской области и разработки
предложений по совершенствованию правового регулирования.

     II. Сведения о деятельности постоянного комитета

     Мониторинг осуществлялся постоянным комитетом  в  соответствии  с
планом   мероприятий   Законодательного  Собрания  области  на  второе
полугодие  2013  года,  утвержденным  постановлением  Законодательного
Собрания области от 26 июня 2013 года N 550.
     Постоянным комитетом осуществлены следующие мероприятия:
     1. Совместно с  правовым  управлением  Законодательного  Собрания
области   проведен   анализ  законодательства  Вологодской  области  и
законодательства других субъектов Российской  Федерации,  утверждающих
реестры должностей муниципальной службы.
     2. Совместно с  правовым  управлением  Законодательного  Собрания
области  проведен анализ судебной практики по оспариванию региональных
нормативных правовых актов по теме мониторинга.
     3. Совместно с  Прокуратурой  области  проведен  анализ  проблем,
возникающих   в  ходе  правоприменения  закона  области  N 1663-ОЗ,  и
предложены пути их решения.
     4. Проведено заседание постоянного комитета по теме мониторинга.
     5. Выработаны предложения по  совершенствованию  законодательства
области по результатам мониторинга.

     III. Проведение мониторинга

     1. Состояние  законодательства  субъектов  Российской  Федерации,
которым утверждены Реестры должностей муниципальной службы

     Федеральный закон от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ  "О  муниципальной
службе  в  Российской  Федерации"  (далее – Федеральный закон N 25-ФЗ)
закрепляет  за   субъектами   Российской   Федерации   полномочия   по
утверждению   реестра   должностей  муниципальной  службы  в  субъекте
Российской Федерации (ч. 2 ст. 6, ст. 7 Федерального закона);
     Реестр должностей  муниципальной  службы  в  субъекте  Российской
Федерации   представляет   собой   перечень   наименований  должностей
муниципальной   службы,   классифицированных   по   органам   местного
самоуправления,  избирательным  комиссиям  муниципальных  образований,
группам и функциональным признакам должностей, определяемым  с  учетом
исторических и иных местных традиций.
     Федеральный закон N 25-ФЗ не устанавливает  единую  классификацию
должностей  муниципальной службы в Российской Федерации по категориям,
как это,  например,  предусмотрено  Федеральным  законом  от  27  июля  
2004 года  N  79-ФЗ  "О  государственной гражданской службе Российской
Федерации". Это, с  одной  стороны,  дает  право  субъектам  Федерации
самостоятельно  определять  многие  вопросы,  относящиеся к должностям
муниципальной службы.
     Реестр должностей муниципальной службы предусматривает  следующие
пять  групп должностей муниципальной службы: высшие, главные, ведущие,
старшие  и  младшие.  Но  распределение  муниципальных  должностей  по
группам в разных субъектах Российской Федерации проводится по разному.
     Так, законом Ленинградской области от 11 марта 2008 года  N 14-ОЗ
"О правовом   регулировании   муниципальной   службы  в  Ленинградской
области"   должность   "Аудитор"   отнесена   к   Ведущей    должности
муниципальной  службы,  а  должность  "Главный  инспектор"  к  Старшей
должности муниципальной службы.
     Законом  Алтайского  края  от  7 декабря 2007 года  N 134-ЗС   "О
муниципальной  службе в Алтайском крае" должность "Аудитор" отнесена к
Главной должности муниципальной  службы,  а  должность  "Инспектор"  к
Ведущей должности муниципальной службы.
     Законом Белгородской области от 24 сентября 2007 года  N 150  "Об
особенностях  организации муниципальной службы в Белгородской области"
должность "Аудитор" отнесена к Высшей должности муниципальной  службы,
а должность "Инспектор" к Главной должности муниципальной службы.
     Законом  Владимирской  области  от  30 мая 2007 года  N 58-ОЗ  "О
муниципальной службе во Владимирской области" допускается установление
в   штатном   расписании   дополнительного   наименования    должности
муниципальной   службы   (которое  пишется  через  запятую)  в  случае
необходимости указания в наименовании должности сферы деятельности или
конкретной    специальности    муниципального    служащего    (главный
специалист, юрист; ведущий специалист, бухгалтер и аналогичные им).
     Постоянным   комитетом   проанализирована    судебная    практика
Верховного   суда  Российской  Федерации  по  оспариванию  нормативных
правовых актов субъектов  Российской  Федерации,  утверждающих  Реестр
должностей муниципальной службы.
     Определением Верховного Суда Российской Федерации  от  4  февраля
2009 года  N 59-Г08-20 "Об отмене решения Амурского областного суда от
30 октября 2008 года" отказано в удовлетворении требований о признании
недействующими  статей  4,  5 Закона Амурской области "О муниципальной
службе  в  Амурской  области"  от  31 августа 2007 года   N 364-ОЗ   и
приложений  N 1,  2,  4  к  названному  Закону  в  части классификации
должностей муниципальной службы в Амурской области по категориям.
     Суд пришел к выводу, что  введение  законом  субъекта  Российской
Федерации  в  классификацию  должностей муниципальной службы категорий
муниципальных служащих не противоречит части 1 статьи  8  Федерального
закона    N 25-ФЗ    (предусматривающей    подразделение    должностей
муниципальной службы лишь на группы), поскольку, исходя из  системного
анализа  положений  статей  5,  6,  7, части 2 статьи 8, статей 9 и 10
Федерального закона  N 25-ФЗ,  следует,  что  должности  муниципальной
службы  устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии
с Реестром  должностей  муниципальной  службы  в  субъекте  Российской
Федерации,  который утверждается законом субъекта Российской Федерации
и представляет собой классификацию должностей муниципальной службы  не
только  по группам, но и по функциональным признакам в виде деления на
категории  (руководители,   помощники,   специалисты,   обеспечивающие
специалисты);
     Определением Верховного Суда Российской  Федерации  от  17  марта
2010 года  N 44-Г10-5  "Об  отмене  решения Пермского краевого суда от
27 ноября 2009 года"   признан   недействующим    реестр    должностей
муниципальной  службы  в Пермском крае, утвержденный Законом Пермского
края от 1 июля 2009 года N 465-ПК.
     Так, оспариваемый Реестр должностей муниципальной службы содержал
критерий  классификации  должностей  муниципальной службы "численность
населения в муниципальном образовании", согласно которому, одни  и  те
же  должности  муниципальной  службы,  обладающие  одними  и  теми  же
функциональными признаками, отнесены к различным группам должностей  в
зависимости  от  численности  населения  муниципального образования, в
котором такая муниципальная должность учреждена.
     Суд пришел к выводу, что классификация  должностей  муниципальной
службы по критерию "численность населения в муниципальном образовании"
не  предусмотрена  федеральным  законодательством  и  введение  такого
дополнительного критерия классификации должностей муниципальной службы
ведет  к   нарушению   принципа   единства   основных   требований   к
муниципальной  службе,  а также равного доступа граждан к данному виду
службы и равных условий ее прохождения независимо от обстоятельств, не
связанных  с  профессиональными  и  деловыми качествами муниципального
служащего.

     2. Состояние законодательства Вологодской области,  регулирующего
некоторые  вопросы  муниципальной  службы,  в части применения Реестра
должностей муниципальной службы

     В соответствии с Федеральным законом  N 25-ФЗ  в  области  принят
закон   области   от  9 октября 2007 года  N 1663-ОЗ  "О регулировании
некоторых  вопросов  муниципальной  службы  в  Вологодской   области",
которым утвержден Реестр муниципальной службы в Вологодской области.
     Также действует закон области от  26 декабря 2007 года  N 1727-ОЗ
"О регулировании   некоторых   вопросов   оплаты  труда  муниципальных
служащих  в  Вологодской   области",   которым   установлены   размеры
должностных  окладов  по  должностям  муниципальной  службы,  согласно
Реестру муниципальной службы в Вологодской области.
     В  тоже  время,  необходимо  отметить,  что  частью  2  статьи  2
Федерального   закона  N 25-ФЗ  предусмотрено,  что  законом  субъекта
Российской   Федерации    устанавливается    соотношение    должностей
муниципальной  службы  и должностей государственной гражданской службы
субъекта Российской Федерации.
     До  настоящего  времени  такой  нормативный   правовой   акт   на
территории области не принят.
     В соответствии с частью 2 статьи 9  Федерального  закона  N 25-ФЗ
квалификационные  требования  к  уровню профессионального образования,
стажу муниципальной службы (государственной службы) или  стажу  работы
по  специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для
исполнения должностных  обязанностей,  устанавливаются  муниципальными
правовыми  актами  на  основе  типовых квалификационных требований для
замещения  должностей  муниципальной  службы,   которые   определяются
законом  субъекта Российской Федерации в соответствии с классификацией
должностей муниципальной службы.
     Пунктом  1  статьи  2  закона  области  N 1663-ОЗ  для  замещения
должностей    муниципальной    службы   установлены   только   типовые
квалификационные   требования    к    стажу    муниципальной    службы
(государственной службы) или стажу работы по специальности.
     Пункт  2  данной  статьи  предусматривает,  что  квалификационные
требования  к  уровню  профессионального образования, профессиональным
знаниям  и  навыкам  для  замещения  должностей  муниципальной  службы
устанавливаются   муниципальными   правовыми  актами  без  определения
типовых квалификационных требований в  нарушение  Федерального  закона
N 25-ФЗ.
     Муниципальные   образования   муниципальными   правовыми   актами
устанавливают должности муниципальной службы в соответствии с реестром
должностей  муниципальной  службы  в  субъекте  Российской  Федерации,
утверждаемым  законом  субъекта Российской Федерации (часть 2 статьи 6
Федерального закона N 25-ФЗ).
     Вместе с тем, надзорная практика прокуратуры области  показывает,
что  на  территории  области  не  в  полной  мере  реализуются  данные
положения.
     В частности, выявлено отсутствие нормативных  правовых  актов  об
установлении должностей муниципальной службы в следующих муниципальных
образованиях области:
     Дубровское   и   Сиучское    сельские    поселения    Бабаевского
муниципального района;
     Березниковское, Логдузское,  Подболотное,  Рослятинское  сельские
поселения Бабушкинского муниципального района;
     Белозерский  муниципальный  район  и   его   сельские   поселения
Антушевское,    Визьменское,   Куностьское,   Шольское,   Глушковское,
Гулинское, Енинское и муниципальное образование "Город Белозерск";
     Вашкинский  муниципальный  район   и   его   сельские   поселения
Пореченское, Киснемское, Андреевское;
     Великоустюгский муниципальный район и все его поселения;
     Никольский муниципальный район и все его поселения;
     Наумовское,    Терменгское,    Шелотское    сельские    поселения
Верховажского муниципального района;
     Нижнеслободское сельское  поселение  Вожегодского  муниципального
района;
     все   поселения,   за   исключением   Федотовского   Вологодского
муниципального района;
     муниципальное   образование   "Город    Вытегра",    Анхимовское,
Анненское,  Андомское,  Казаковское  сельские  поселения  Вытегорского
муниципального района;
     все    поселения    Грязовецкого,    Нюксенского,    Шекснинского
муниципальных районов;
     Кадуйский   муниципальный   район   и   все   его   муниципальные
образования, за исключением Барановского;
     все поселения Кирилловского муниципального района, за исключением
Талицкого и Чарозерского;
     Биряковское,   Пригородное   и   Замошское   сельские   поселения
Сокольского муниципального района;
     Сямженский муниципальный район;
     Великодворское     муниципальное      образование      Тотемского
муниципального района;
     Никольское  сельское  поселение  Усть-Кубинского   муниципального
района;
     Устюженский муниципальный район и его  муниципальные  образования
Лентьевское и Сошневское;
     Харовский муниципальный район и  его  поселения,  за  исключением
Слободского.

     3. Информация о правоприменительной практике  закона  области  от
9 октября 2007 года   N 1663-ОЗ  "О регулировании  некоторых  вопросов
муниципальной  службы  в  Вологодской  области"   в   части   проверки
актуальности   Реестра  должностей  муниципальной  службы  Вологодской
области

     Согласно части 1 статьи 6 Федерального закона N 25-ФЗ должностями
муниципальной    службы   являются   должности   в   органе   местного
самоуправления,  которые   образуются   в   соответствии   с   уставом
муниципального  образования,  с  установленным  кругом обязанностей по
обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления.
     При этом действующее законодательство не  предусматривает  запрет
на  прием  на работу в органы местного самоуправления иных лиц, нежели
муниципальные служащие, на основании трудового договора.
     В то же время, в силу  части  2  статьи  41  Федерального  закона 
от 6 октября 2003  года  N  131-ФЗ  "Об  общих  принципах  организации
местного  самоуправления  в  Российской  Федерации"   органы  местного 
самоуправления, которые   в  соответствии с данным Федеральным законом  
и  уставом муниципального  образования наделяются правами юридического  
лица, являются  муниципальными казенными учреждениями, образуемыми для 
осуществления управленческих функций. Согласно пунктам 1 и 4 статьи 20 
Трудового  кодекса  Российской  Федерации сторонами трудовых отношений
являются работник и работодатель. Работодателем признается  физическое
лицо  либо  юридическое  лицо  (организация),  вступившее  в  трудовые
отношения с работником.
     Таким   образом,   являясь   юридическим   лицом,   администрация
муниципального образования вправе заключать трудовые договоры с любыми
работниками.
     Поскольку действующее законодательство  не  содержит  какого-либо
прямого   запрета,   органами  местного  самоуправления  на  основании
требований трудового законодательства введены должности, не являющиеся
должностями   муниципальной   службы,   замещение  которых  фактически
связано  с  осуществлением  функций,  возложенных   на   муниципальных
служащих.
     В результате складывается ситуация, при которой  данные  лица,  с
одной  стороны,  имеют  круг  обязанностей  по  обеспечению исполнения
полномочий  органа  местного  самоуправления,  с  другой  стороны,  не
обязаны  соблюдать  ограничения,  выполнять обязательства, не нарушать
запреты, которые установлены Федеральным  законом  N 25-ФЗ  и  другими
федеральными законами.
     Описанная      ситуация      выявлена     Прокуратурой    области   
в 18 муниципальных образованиях области.
     В ходе  мониторинга  выявлены  следующие  противоречия  в  законе
области  N 1663-ОЗ  и законе области от 26 декабря 2007 года N 1727-ОЗ
"О  регулировании  некоторых  вопросов  оплаты   труда   муниципальных
служащих в Вологодской области" (далее закон области N 1727-ОЗ):
     1) приложение 1 к закону области  N 1727-ОЗ  в  разделе  "Размеры
должностных  окладов  лиц,  замещающих  должности муниципальной службы
городских округов области" определяет размер должностного  оклада  для
должности  "старший  инспектор"  в  контрольно-счетном органе, которая
отсутствует в Реестре должностей муниципальной  службы  в  Вологодской
области (приложение 1 к закону области N 1663-ОЗ, далее – Реестр);
     2) в приложении 1 к закону области N 1727-ОЗ в  разделе  "Размеры
должностных  окладов  лиц,  замещающих  должности муниципальной службы
муниципальных районов области" определены размеры должностных  окладов
для  должностей  –  "руководитель подразделения в составе структурного
подразделения  представительного  органа",  "заместитель  руководителя
подразделения  в  составе структурного подразделения представительного
органа",  "помощник  заместителя  главы  муниципального  образования",
"помощник  заместителя  руководителя органа местного самоуправления" и
"главный инспектор" в контрольно-счетном органе, которые отсутствуют в
Реестре.
     3) последний абзац приложений  1-3  к  закону  области  N 1727-ОЗ
содержит отсылку: "* - в случае если данная должность в соответствии с
Реестром  должностей  муниципальной  службы  в   Вологодской   области
является  должностью  муниципальной  службы".  Данная  ссылка касается
первого  заместителя   главы   муниципального   образования,   первого
заместителя    главы    местной   администрации,   заместителя   главы
муниципального образования, заместителя главы  местной  администрации,
руководителя     органа    местного    самоуправления,    председателя
контрольно-счетного       органа,       заместителя       председателя
контрольно-счетного   органа   и  аудитора.  Указанные  нормы  требуют
уточнения по следующим основаниям.
     Федеральным законом от 30 ноября 2011 года  N 361-ФЗ  "О внесении
изменений  в  отдельные  законодательные  акты  Российской  Федерации"
введено понятие лица, замещающего муниципальную должность –  "депутат,
член  выборного  органа  местного самоуправления, выборное должностное
лицо   местного   самоуправления,    член    избирательной    комиссии
муниципального   образования,   действующей  на  постоянной  основе  и
являющейся юридическим лицом, с  правом  решающего  голоса.  Должности
председателя  контрольно-счетного  органа  муниципального образования,
заместителя  председателя  контрольно-счетного  органа  муниципального
образования,   аудитора   контрольно-счетного   органа  муниципального
образования  могут  быть  отнесены  к   муниципальным   должностям   в
соответствии с законом субъекта Российской Федерации.".
     Закон области  от  8 июля 2011  года  N 2570-ОЗ  "О регулировании
отдельных  вопросов  организации  и  деятельности  контрольно  счетных
органов муниципальных образований Вологодской области" определил,  что
отнесение   должностей   председателя,   заместителя   председателя  и
аудиторов   муниципальных   контрольно-счетных   органов   области   к
муниципальным   должностям   осуществляется   уставами   муниципальных
образований. В Реестре к данным должностям контрольно-счетных  органов
имеется  ссылка:  "В случае  если  уставом  муниципального образования
данная должность не отнесена к муниципальной должности  муниципального
образования".
     В отличие от  должностей  контрольно-счетного  органа,  должности
первого   заместителя   главы   муниципального   образования,  первого
заместителя   главы   местной   администрации,    заместителя    главы
муниципального образования, заместителя главы местной администрации не
входят в  установленный  федеральным  законом  перечень  муниципальных
должностей.
     Таким образом, примечание в законе  области  о  случае  отнесения
данных   должностей   к   должностям   муниципальной  службы  является
некорректным, так как данные должности и так должны  быть  должностями
муниципальной службы.
     Кроме того, в соответствии со статьей 5  Федерального  закона  от
7 февраля 2011 года   N 6-ФЗ   "Об общих   принципах   организации   и
деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации
и  муниципальных  образований"  (далее  -  Федерального закона N 6-ФЗ)
контрольно-счетный  орган  муниципального  образования  образуется   в
составе  председателя  и  аппарата контрольно-счетного органа. Уставом
муниципального   образования   или    нормативным    правовым    актом
представительного   органа   муниципального   образования   в  составе
контрольно-счетного органа может  быть  предусмотрена  одна  должность
заместителя  председателя  контрольно-счетного  органа  муниципального
образования, а также должности аудиторов контрольно-счетного органа.
     Председатели, заместители  председателя,  аудиторы  и  инспекторы
контрольно-счетных     органов     являются     должностными    лицами
контрольно-счетных органов. Председатель, заместитель  председателя  и
аудиторы   контрольно-счетного   органа   муниципального   образования
назначаются  на  должность  представительным  органом   муниципального
образования.  На  должность  председателя,  заместителя председателя и
аудиторов  контрольно-счетного   органа   муниципального   образования
назначаются  граждане Российской Федерации, имеющие высшее образование
и опыт работы в области государственного,  муниципального  управления,
государственного,   муниципального   контроля   (аудита),   экономики,
финансов, юриспруденции.
     В состав аппарата контрольно-счетного органа входят инспекторы  и
иные  штатные  работники.  На  инспекторов  контрольно-счетных органов
возлагаются обязанности по организации и непосредственному  проведению
внешнего  государственного  или  муниципального финансового контроля в
пределах компетенции соответствующего контрольно-счетного органа.
     Следовательно, по своему статусу аудиторы выше  инспекторов,  так
как    федеральным    законодательством   установлены   требования   к
кандидатурам на должность аудитора контрольно-счетного органа и особый
порядок   назначения   на   должность.   В  то  же  время  федеральным
законодательством не установлены особые требования к  кандидатурам  на
должность  инспекторов  (старших инспекторов). Однако аудитор, старший
инспектор и инспектор согласно  Реестру  относится  к  ведущей  группе
должностей.
     Вместе с тем, в соответствии со  статьей  8  Федерального  закона
N 6-ФЗ  председатели,  заместители председателя, аудиторы и инспекторы
контрольно-счетных    органов     являются     должностными     лицами
контрольно-счетных  органов.  Однако Реестром должностей предусмотрена
должность старшего инспектора, которая по своему смыслу выше должности
"инспектор",  но  Федеральным законом N 6-ФЗ не отнесена к должностным
лицам контрольно-счетных органов.

     IV. Результаты проведения мониторинга

     В  связи  с  изложенным,  а  также  учитывая  выявленные  в  ходе
мониторинга  несовершенства  регионального  правового  регулирования в
сфере муниципальной службы  Вологодской  области,  постоянный  комитет
полагает необходимым:
     1. Подготовить проект  закона  области  "О внесении  изменений  в
приложение  1  к  закону  области  "О регулировании некоторых вопросов
муниципальной  службы  в  Вологодской   области"   и   закон   области
"О регулировании   некоторых   вопросов   оплаты  труда  муниципальных
служащих в Вологодской области";
     2. Предложить  Правительству  области   рассмотреть   возможность
разработки  проекта  закона  области,  предусматривающего  соотношение
должностей   муниципальной   службы   и   должностей   государственной
гражданской  службы  Вологодской  области  с  учетом  квалификационных
требований  к  соответствующим  должностям  муниципальной   службы   и
должностям государственной гражданской службы Вологодской области.
     3. Предложить Правительству области провести  анализ  объективной
потребности  в  штатной  численности  муниципальных  служащих, которая
позволит решать вопросы местного  значения,  определенные  Федеральным
законом   от   6 октября 2003 года   N 131-ФЗ   "Об   общих  принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации".