Постановление Законодательного Собрания Вологодской области от 24.12.2014 № 965

ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ СОБРАНИЕ ВОЛОГОДСКОЙ ОБЛАСТИ

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

О результатах мониторинга правоприменения закона

Вологодской области от 9 июля 2009 года № 2054-ОЗ

"О противодействии коррупции в Вологодской области"

Законодательное Собрание области постановляет:

Утвердить прилагаемые результаты мониторинга правоприменения закона Вологодской области от 9 июля 2009 года № 2054-ОЗ "О противодействии коррупции в Вологодской области".

Председатель Законодательного

Собрания области          Г.Е. Шевцов

Вологда

24 декабря 2014 года

№ 965

Утверждено

постановлением Законодательного

Собрания области

от 24.12.2014 № 965

Результаты

проведения мониторинга правоприменения

закона Вологодской области от 9 июля 2009 года № 2054-ОЗ

"О противодействии коррупции в Вологодской области"

I. Общие положения

Объект мониторинга - закон Вологодской области от 9 июля 2009 года № 2054-ОЗ "О противодействии коррупции в Вологодской области" (далее также - Закон области).

Субъект мониторинга - постоянный комитет Законодательного Собрания области по государственно-правовой деятельности, законности и правам человека (далее - постоянный комитет).

Цель мониторинга Закона области - проведение комплексного изучения правового регулирования вопросов противодействия коррупции специальным законом области, проведение сравнительного анализа запланированных и полученных результатов действия областного законодательства по теме мониторинга с целью его дальнейшего совершенствования.

II. Сведения о деятельности постоянного комитета

Мониторинг осуществлялся постоянным комитетом в соответствии с планом мероприятий Законодательного Собрания области на первое полугодие 2014 года, утвержденным постановлением Законодательного Собрания области от 25 декабря 2013 года № 994, и планом мероприятий Законодательного Собрания области на второе полугодие 2014 года, утвержденным постановлением Законодательного Собрания области от 25 июня 2014 года № 479.

Постоянным комитетом осуществлены следующие мероприятия:

1. Совместно с правовым управлением Законодательного Собрания области проведен анализ законодательства Вологодской области и законодательства других субъектов Российской Федерации, определяющих основы деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере противодействия коррупции

2. Совместно с правовым управлением Законодательного Собрания области проведен анализ судебной практики по оспариванию региональных нормативных правовых актов по теме мониторинга.

3. Направлен запрос в управление Министерства юстиции Российской Федерации по Вологодской области о проведении правовой экспертизы закона области от 9 июля 2009 года № 2054-ОЗ "О противодействии коррупции в Вологодской области" на предмет его соответствия Конституции РФ, федеральному законодательству, а также на наличие коррупциогенных факторов в соответствии с Соглашением между управлением Министерства юстиции по Вологодской области и Законодательным Собранием Вологодской области о взаимодействии в сфере обеспечения единства правового пространства от 6 ноября 2013 года (от 19 мая 2014 года № 1540/14).

4. Проанализированы ответы прокуратуры области от 20 июня 2014 года № 22-21-2014/2985 и Правительства области от 10 июня 2014 года исх. № 01-7188/14 в части предложений по совершенствованию положений закона области от 9 июля 2009 года № 2054-ОЗ "О противодействии коррупции в Вологодской области".

5. Направлены запросы в филиал МГЮА имени О.Е. Кутафина в г. Вологде, Вологодский филиал РАНХиГС и Общественную палату Вологодской области в части представления предложений по вопросу закрепления форм взаимодействия институтов гражданского общества и органов государственной власти области в сфере противодействия коррупции (определение институциональных форм и механизма их реализации) в законе области от 9 июля 2009 года № 2054-ОЗ "О противодействии коррупции в Вологодской области".

6. Проведен анализ проблем, возникающих в ходе правоприменения Закона области, и предложены пути их решения.

7. Проведено заседание круглого стола на тему "О реализации федерального и областного законодательства по противодействию коррупции на территории Вологодской области" (6 ноября 2014 года).

8. Депутаты - члены постоянного комитета приняли участие в заседании круглого стола, организованного прокуратурой Вологодской области, с участием представителей общественности, органов государственной власти области и правоохранительных органов на тему "Общество против коррупции" (5 декабря 2014 года).

9. На заседаниях постоянного комитета неоднократно рассматривались вопросы и обращения по теме мониторинга.

10. Выработаны предложения по совершенствованию законодательства области по результатам мониторинга.

III. Проведение мониторинга

1. Состояние законодательства субъектов Российской Федерации, определяющего правовую основу для регламентации вопросов противодействия коррупции

1. Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" определил, что нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации относятся к актам, составляющим правовую основу противодействия коррупции, а также установил, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют противодействие коррупции в пределах своих полномочий. В реализацию этих положений Федерального закона субъектами Российской Федерации были приняты законы о противодействии коррупции.

Законы о противодействии коррупции приняты в 82 субъектах РФ. Основная часть таких законов была принята субъектами РФ в 2007-2009 годах. После этого концептуальных изменений в указанные законы не вносилось (вносились изменения, приводящие эти законы в соответствие с федеральным законодательством). Только в четырех субъектах РФ в последующем взамен ранее действовавших законов были приняты новые законы о противодействии коррупции: в Волгоградской области, Новгородской области, Ленинградской области, Ульяновской области.

2. В законодательстве субъектов Российской Федерации нет единого подхода к наименованию законов о противодействии коррупции. В большинстве субъектов РФ такие законы имеют наименование, аналогичное наименованию закона Вологодской области "О противодействии коррупции в Вологодской области" (например, Самарская область, Тюменская область, Республика Татарстан и др.). Иное наименование имеется, например, в Псковской области - "О противодействии коррупции в органах государственной власти Псковской области и органах местного самоуправления", в Новгородской области - "О реализации федеральных законов о противодействии коррупции на территории Новгородской области", в Воронежской области - "О профилактике коррупции в Воронежской области".

3. В законодательстве субъектов РФ нет единого подхода также и к содержанию законов о противодействии коррупции. Например, в некоторых субъектах РФ в данные законы включены статьи о правовой основе противодействия коррупции и понятиях, используемых в законе (Архангельская область, Самарская область и др.), статьи об антикоррупционном образовании и пропаганде (Воронежская область, Белгородская область и др.), статьи об антикорупционных стандартах (Ростовская область, Красноярский край, Республика Башкортостан).

Таким образом, в настоящее время сложилась ситуация, когда в законах субъектов РФ действуют различные нормы о противодействии коррупции. Федеральный законодатель предоставил субъектам РФ право самостоятельно определять, какие вопросы противодействия коррупции будет регулировать закон субъекта РФ о противодействии коррупции.

4. Постоянным комитетом проанализирована судебная практика Верховного Суда Российской Федерации по оспариванию положений законов субъектов РФ о противодействии коррупции:

1)Определением от 23 марта 2011 года № 46-Г11-9 по гражданскому делу по кассационному представлению прокурора Самарской области на решение Самарского областного суда от 24 декабря 2010 г., которым прокурору Самарской области отказано в удовлетворении заявления о признании противоречащим отдельного положения Закона Самарской области от 10 марта 2009 года № 23-ГД "О противодействии коррупции в Самарской области".

Статьей 1 Закона Самарской области от 10 марта 2009 года № 23-ГД "О противодействии коррупции в Самарской области" определено, что коррупционный фактор - это явление или совокупность явлений, порождающих коррупционные правонарушения или способствующих их распространению. При этом используемая в контексте регионального закона дефиниция "коррупциогенный фактор" имеет редакционное расхождение с понятием "коррупциогенный фактор", сформулированным в части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов". Верховный Суд РФ пришел к выводу, что этот факт не означает искажения смысла и содержания указанного понятия и, как следствие, не означает установления иного правового регулирования в сравнении с Федеральным законом от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов". Нормотворчество отнюдь не единственный вид государственно-властной деятельности государства, где проявляются коррупциогенные факторы. В процессе исполнения и правоприменения нормативных правовых актов также имеют место коррупциогенные факторы, что и обусловило комплексный подход регионального законодателя к решению данной проблемы;

2)Определением от 22 сентября 2010 года № 55-Г10-5 по гражданскому делу по заявлению прокурора Республики Хакасия о признании недействующими п. 9 ст. 3, ст. 6 (в части), п. 5 ст. 7 (в части), ч.ч. 3, 4 и 5 ст. 10 (в части), п. 6 ч. 2, ч.ч. 3 и 5 ст. 11 (в части), ч. 1 ст. 13 (в части) Закона Республики Хакасия от 4 мая 2009 года № 28-ЗРХ "О противодействии коррупции в Республики Хакасия" по кассационному представлению прокурора Республике Хакасия на решение Верховного Суда Республики Хакасия от 20 июля 2010 года, которым постановлено заявление прокурора удовлетворить частично.

Пунктом 5 статьи 7 Закона Республики Хакасия "О противодействии коррупции в Республике Хакасия" в качестве основного направления деятельности органов государственной власти Республики Хакасия и органов местного самоуправления в Республике Хакасия по повышению эффективности противодействия коррупции названо соблюдение антикоррупционных стандартов, то есть исполнение установленной для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области. Указанное положение Закона Республики Хакасия признано противоречащим федеральному законодательству в части слова "соблюдение", так как в соответствии с пунктом 5 статьи 7 Федерального закона "О противодействии коррупции" основным направлением деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции является введение (а не соблюдение) антикоррупционных стандартов.

Таким образом, в Законе Республики Хакасия "О противодействии коррупции в Республике Хакасия" была продублирована норма Федерального закона "О противодействии коррупции". При дублировании этой нормы была допущена неточность. Закон области "О противодействии коррупции в Вологодской области" не содержит положений, дублирующих пункт 5 статьи 7 Федерального закона "О противодействии коррупции".

2. Состояние законодательства Вологодской области,

определяющего правовую основу для регламентации

вопросов противодействия коррупции

В Вологодской области в настоящее время сформирована необходимая правовая основа для регламентации вопросов противодействия коррупции. Центральное место в ней занимает закон области от 9 июля 2009 года № 2054-ОЗ "О противодействии коррупции в Вологодской области".

Еще в ноябре 2007 года группой депутатов Законодательного Собрания области был внесен первый вариант проекта закона области "О противодействии коррупции в Вологодской области". Однако в ходе обсуждения законопроекта обнаружилось отсутствие единого смыслового подхода к формулировке основного понятия закона - "коррупция" - и производных от него понятий и терминов, поэтому было принято решение о принятии данного проекта к рассмотрению и продолжении работы над ним непосредственно после принятия соответствующего федерального закона.

С принятием Федерального закона от 25 декабря 2008 № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" работа над проектом закона области получила качественно новый импульс. Но федеральный законодатель не определил правовое пространство для субъектов РФ в области противодействия коррупции, поэтому было необходимо четко отграничить те сферы правового регулирования, в которых региональные законодатели вправе осуществлять законодательное обеспечение мер по противодействию коррупции, не дублируя при этом положений Федерального закона, но при этом закон области должен содержать нормы и механизмы правового регулирования, не выходящие за пределы полномочий субъекта РФ.

Прокурор области внес на рассмотрение Законодательного Собрания области в качестве законодательной инициативы проект закона области "О противодействии коррупции в Вологодской области". Редакция законопроекта с участием депутатов постоянных комитетов Законодательного Собрания области усовершенствована, и закон был принят.

Со дня вступления в силу указанного закона области по настоящее время 3 раза вносились изменения, которые были направлены на приведение в соответствие с федеральным законодательством:

1)   законом области от 27 мая 2010 № 2304-ОЗ "О внесении изменений в закон области "О противодействии коррупции в Вологодской области" в статье 5 слово "коррупционных" заменено на "коррупциогенных";

2)   законом области от 27 сентября 2010 № 2366-ОЗ "О внесении изменения в статью 4 закона области "О противодействии коррупции в Вологодской области" внесено дополнение, согласно которому органы государственной власти области, их должностные лица в течение 5 дней со дня подписания должны направлять принятые ими нормативные правовые акты прокурору области для проведения антикоррупционной экспертизы;

3)   законом от 25 декабря 2013 № 3254-ОЗ "О внесении изменения в закон области "О противодействии коррупции в Вологодской области" внесены изменения по наименованию государственных программ области, определяющих мероприятия по противодействию коррупции.

По обращению постоянного комитета в рамках Соглашения между управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Вологодской области и Законодательным Собранием Вологодской области о взаимодействии в сфере обеспечения единства правового пространства, заключенного 26 марта 2013 года, управление Министерства юстиции Российской Федерации по Вологодской области провело повторную правовую экспертизу закона области от 9 июля 2009 года № 2054-ОЗ "О противодействии коррупции в Вологодской области".

Согласно экспертному заключению управления Министерства юстиции Российской Федерации по Вологодской области от 18.06.2014 № 35102-3514 указанный нормативный правовой акт не содержит положений, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. Требования необходимости и достаточности акта для урегулирования общественных отношений соблюдены. Форма и текст соответствуют правилам юридической техники, коррупциогенные факторы не выявлены.

3. Информация о правоприменительной практике

закона области от 9 июля 2009 года № 2054-ОЗ

"О противодействии коррупции в Вологодской области"

1. В соответствии с положениями статьи 2 Федерального закона "О противодействии коррупции" правовую основу противодействия коррупции наряду с Конституцией РФ, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации составляют нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В реализацию этих положений Федерального закона субъектами РФ были приняты законы о противодействии коррупции. В большинстве субъектов РФ такие законы имеют наименование, аналогичное наименованию закона области "О противодействии коррупции в Вологодской области". С учетом изложенного полагаем, что наименование закона области "О противодействии коррупции в Вологодской области" соответствует Федеральному закону "О противодействии коррупции".

2. В частях 2, 3 и 4 статьи 1 закона области "О противодействии коррупции в Вологодской области" использована формулировка "осуществляет иные полномочия по противодействию коррупции в соответствии с федеральным законодательством и законодательством области". Полагаем, что использование такой формулировки допустимо, так как полномочия органов государственной власти субъекта РФ в сфере противодействия коррупции устанавливаются не только законом субъекта РФ о противодействии коррупции.

3. Согласно преамбуле закона области "О противодействии коррупции в Вологодской области" этот закон определяет основы деятельности органов государственной власти области в сфере противодействия коррупции, тем самым ограничивает сферу его действия, поскольку из правового поля выпадают органы местного самоуправления и организации.

4. Статья 5 Федерального закона от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" предусматривает для граждан и институтов гражданского общества возможность проведения независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Статья 4 закона области "О противодействии коррупции в Вологодской области", регулируя вопросы проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов области и их проектов, такой возможности не предусматривает и в этой части не соответствует названному Федеральному закону.

5. В статье 5 закона области "О противодействии коррупции в Вологодской области" определено, что органы государственной власти области осуществляют мониторинг применения нормативных правовых актов области в целях оценки реализации полномочий соответствующих органов в сфере противодействия коррупции и выявления в нормативных правовых актах коррупциогенных факторов (антикоррупционный мониторинг) в порядке, предусмотренном для проведения контроля соблюдения и исполнения нормативных правовых актов области в соответствии с законом области от 5 июня 2007 года № 1607-ОЗ "О контрольных полномочиях Законодательного Собрания Вологодской области" и нормативными правовыми актами Губернатора области и Правительства области.

В законе области "О контрольных полномочиях Законодательного Собрания Вологодской области" такое понятие, как антикоррупционный мониторинг, отсутствует. Полагаем, что необходимо закрепить способ организации антикоррупционного мониторинга и порядок его проведения органами государственной власти области непосредственно в статье 5 закона области "О противодействии коррупции в Вологодской области".

6. Не только закон области "О противодействии коррупции в Вологодской области", но и законы субъектов РФ о противодействии коррупции содержат общие правовые нормы. Это допустимо, так как правоотношения в сфере противодействия коррупции регулируются не только указанными законами, но и иными правовыми актами субъектов РФ, которыми положения закона о противодействии коррупции могут быть конкретизированы. Аналогичный подход применен в Федеральном законе "О противодействии коррупции", статьи 3, 5-7 которого содержат общие правовые нормы, определяющие основные принципы противодействия коррупции, организационные основы противодействия коррупции, меры по профилактике коррупции и основные направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции.

7. В отличие от Закона Республики Хакасия "О противодействии коррупции в Республике Хакасия" в законе области "О противодействии коррупции в Вологодской области" нет положений об антикоррупционных стандартах. Такие стандарты могут быть установлены не только законом, но и другим нормативными правовыми актами субъекта РФ. Нормы статьи 7 Федерального закона "О противодействии коррупции" об основных направлениях деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции являются нормами прямого действия. Нет необходимости дублировать эти нормы в законе области "О противодействии коррупции в Вологодской области".

IV. Результаты проведения мониторинга

Учитывая выявленные в ходе мониторинга несовершенства регионального правового регулирования регламентации вопросов противодействия коррупции, постоянный комитет полагает необходимым подготовить проект закона области "О внесении изменений в закон области "О противодействии коррупции в Вологодской области", вносящий изменения в части:

1)  признания утратившей силу преамбулы закона области, так как она не соответствует Федеральному закону "О противодействии коррупции" и содержанию закона области "О противодействии коррупции в Вологодской области";

2)  дополнения статьи 4 закона частью 2¹ следующего содержания:

"2¹ . Институты гражданского общества и граждане могут в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации, за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов области и их проектов.";

3)  закрепления способа организации антикоррупционного мониторинга и порядка его проведения органами государственной власти области в статье 5 закона.