Постановление Законодательного Собрания Вологодской области от 24.06.2015 № 438

ЗА­КО­НО­ДА­ТЕЛЬ­НОЕ  СО­Б­РА­НИЕ  ВОЛОГОД­СКОЙ  ОБ­ЛАС­ТИ

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

О результатах мониторинга правоприменения

закона области от 27 июня 2008 года № 1806-ОЗ

"О недопущении предоставления налоговых льгот
на территории Вологодской области при низкой оценке
их бюджетной и (или) социальной эффективности"

Законодательное Собрание области постановляет:

Утвердить прилагаемые результаты мониторинга правоприменения закона области от 27 июня 2008 года № 1806-ОЗ "О недопущении предоставления налоговых льгот на территории Вологодской области при низкой оценке их бюджетной и (или) социальной эффективности".

Председатель Законодательного

Собрания области          Г.Е. Шевцов

Вологда

24 июня 2015 года

№ 438

Утверждены

постановлением

Законодательного Собрания

области от 24.06.2015 № 438

Результаты

мониторинга правоприменения закона области от 27 июня 2008 года
№ 1806-ОЗ "О недопущении предоставления налоговых льгот
на территории Вологодской области при низкой оценке
их бюджетной и (или) социальной эффективности"

I. Общие положения

Объект мониторинга – закон Вологодской области от 27 июня 2008 года № 1806-ОЗ "О  недопущении предоставления налоговых льгот на территории Вологодской области при низкой оценке их бюджетной и (или) социальной эффективности" (далее также – Закон области).

Субъект мониторинга – постоянный комитет Законодательного Собрания области по бюджету и налогам (далее – постоянный комитет).

Цель мониторинга Закона области – проведение комплексного изучения правового регулирования отношений в сфере поддержки реального сектора экономики региона путем предоставления налоговых льгот с учетом оценки их бюджетной и (или) социальной эффективности, проведение сравнительного анализа запланированных и полученных результатов действия областного законодательства по теме мониторинга с целью его дальнейшего совершенствования.

II. Сведения о деятельности постоянного комитета

Мониторинг осуществлялся постоянным комитетом в соответствии с планом мероприятий Законодательного Собрания области.

Постоянным комитетом осуществлены следующие мероприятия:

1. Совместно с правовым управлением Законодательного Собрания области проведен анализ законодательства Вологодской области и законодательства других субъектов Российской Федерации об оценке эффективности налоговых льгот.

2. Совместно с правовым управлением Законодательного Собрания области проведен анализ судебной практики по оспариванию региональных нормативных правовых актов по теме мониторинга.

3. Проведен анализ проблем, возникающих в ходе правоприменения Закона области, и предложены пути их решения.

4. Проведено заседание постоянного комитета по теме мониторинга.

5. Выработаны предложения по совершенствованию законодательства области по результатам мониторинга.

III. Проведение мониторинга

1. Состояние законодательства субъектов Российской Федерации об оценке эффективности налоговых льгот

Законы об оценке эффективности налоговых льгот приняты не во всех субъектах Российской Федерации. В субъектах РФ можно выделить два подхода к установлению положений об оценке эффективности налоговых льгот.

Первый – принятие специального закона об оценке эффективности налоговых льгот. Такие законы приняты в 7 субъектах РФ (включая Вологодскую область). При этом наименование, аналогичное наименованию закона области "О  недопущении предоставления налоговых льгот на территории Вологодской области при низкой оценке их бюджетной и (или) социальной эффективности", в законах субъектов РФ не встречается. В наименованиях законов субъектов РФ указывается, что это законы об оценке эффективности налоговых льгот. Например, закон Оренбургской области "Об оценке эффективности предоставляемых (планируемых к предоставлению) налоговых льгот", закон Красноярского края "Об оценке социально-экономической эффективности налоговых льгот, предоставляемых отдельным категориям налогоплательщиков".

Второй подход – включение положений об оценке эффективности налоговых льгот в законы субъектов РФ о налоговых льготах. Такой подход применен в 14 субъектах РФ. Например, закон Удмуртской Республики "Об условиях установления налоговых льгот, отмены установленных налоговых льгот", закон Ярославской области "О порядке и условиях предоставления налоговых льгот", закон Московской области "О льготном налогообложении в Московской области".

Несмотря на разные наименования, законы субъектов РФ об оценке эффективности налоговых льгот  сходны по содержанию: предусматривают ежегодную оценку эффективности предоставленных налоговых льгот; предоставление налоговых льгот только после проведения оценки эффективности таких льгот; отмену предоставленной налоговой льготы в случае ее низкой эффективности; проведение оценки эффективности органом исполнительной власти в порядке, им установленном; предоставление информации об эффективности налоговых льгот в орган законодательной (представительной) власти субъекта РФ. Имеются  законы субъектов, в которых, в отличие от закона Вологодской области, содержатся положения о том, что одновременно с информацией о результатах  оценки эффективности налоговых льгот в орган законодательной (представительной) власти субъекта РФ вносятся законопроекты об отмене неэффектных налоговых льгот, а также детализирована процедура рассмотрения указанной информации и перечислены требования к такой информации. Например, законом Московской области "О льготном налогообложении в Московской области" установлено, что в месячный срок со дня поступления отчета о результатах действия закона Московской области  "О льготном налогообложении в Московской области" этот отчет рассматривается на заседании Московской областной Думы. При этом отчет должен содержать:

- перечень налоговых льгот;

- структуру налоговых льгот по сферам экономики;

- сумму выпадающих доходов бюджета по видам налогов вследствие предоставления налоговых льгот;

- информацию о количестве и характере налогоплательщиков, использующих налоговые льготы по категориям;

- информацию о сумме средств, высвобождающихся у налогоплательщиков в результате применения налоговых льгот, и направлении их использования;

- информацию о сумме средств, высвобождающихся у налогоплательщиков и взысканных в результате использования их не по целевому назначению;

- результаты оценки эффективности установленных налоговых льгот;

- предложения по сохранению или отмене установленных налоговых льгот;

- предложения по предоставлению налогоплательщикам иных мер государственной поддержки помимо налоговых льгот (государственные гарантии, отсрочки, рассрочки, инвестиционные налоговые кредиты).

По законам субъектов РФ об  эффективности налоговых льгот  имеется очень незначительная практика Верховного Суда РФ. Из судебных решений можно отметить определение Верховного Суда РФ от 5 сентября 2012 года № 72-АПГ12-6. В этом определении Суд указал, что информация об эффективности налоговых льгот, размещаемая в информационно-телекомму-никационной сети "Интернет" органом, осуществившим оценку, является информацией, носящей ознакомительный характер, она не влияет на налоговые права граждан и организаций, поскольку установление и отмена налоговых льгот осуществляется в соответствии с требованиями статьи 12 Налогового кодекса РФ. Срок опубликования такой информации может отсутствовать в нормативном правовом акте об оценке эффективности налоговых льгот.

Также имеется судебная практика, которой признаются не соответствующими Налоговому кодексу РФ положения нормативных правовых актов субъектов РФ об оценке эффективности налоговых льгот, предусматривающих обязанность налогоплательщиков-пользователей льгот предоставлять в органы исполнительной власти субъектов РФ информацию о наличии оснований и результатах применения льгот (решение Сахалинского областного суда от 15 июля 2010 года по делу № 3-18/2010). В законодательстве Вологодской области об оценке эффективности налоговых льгот таких положений нет.

2. Состояние законодательства Вологодской области об оценке эффективности налоговых льгот

В целях повышения качества управления финансами на территории Вологодской области был принят закон области от 27 июня 2008 года № 1806-ОЗ "О  недопущении предоставления налоговых льгот на территории Вологодской области при низкой оценке их бюджетной и (или) социальной эффективности" (принят постановлением Законодательного Собрания области от 25 июня 2008 года № 459, опубликован в областной газете "Красный Север" 1 июля 2008 года № 77, вступил в силу со дня официального опубликования).

Закон области регулирует  правоотношения, связанные с недопущением предоставления налоговых льгот на территории Вологодской области при низкой оценке их бюджетной и (или) социальной эффективности, в целях обеспечения их соответствия общественным интересам, а также оптимизации перечня действующих налоговых льгот и оптимального выбора объектов для предоставления налоговых льгот.

В законе области дается толкование используемых понятий: бюджетная эффективность предоставленных (планируемых к предоставлению) налоговых льгот, социальная эффективность предоставленных (планируемых к предоставлению) налоговых льгот, низкая бюджетная и (или) социальная эффективность налоговой льготы.

Вместе с тем понятие эффективности определено как абсолютный (разностный) показатель, выраженный в тысячах рублей, в то время как эффективность должна представлять собой  относительную характеристику результативности, выраженную в процентах.

Оценка бюджетной и (или) социальной эффективности предоставленных  налоговых льгот осуществляется исполнительным органом власти субъекта, определяемым Правительством области, и представляется Губернатором области в Законодательное Собрание области ежегодно до 1 сентября.

Оценка бюджетной и (или) социальной эффективности планируемых к предоставлению  налоговых льгот осуществляется:

при разработке проекта закона области о предоставлении налоговых льгот на территории области – если проект  закона внесен Губернатором области;

при подготовке заключения Губернатора области по проекту закона области о предоставлении налоговых льгот на территории области – если проект закона области внесен иным субъектом права законодательной инициативы.

В случае низкой бюджетной и (или) социальной эффективности установленные законами области налоговые льготы для отдельных категорий налогоплательщиков по региональным налогам и налогу на прибыль организаций в части, подлежащей зачислению в бюджет субъекта РФ, подлежат отмене.

Оценка бюджетной и (или) социальной эффективности проводится в соответствии с Порядком оценки бюджетной и социальной эффективности предоставленных (планируемых к предоставлению) налоговых льгот на территории Вологодской области, утвержденным постановлением Правительства области от 30 июня 2008 года № 1229. При этом в указанном Порядке отсутствуют формализованные критерии оценки эффективности предоставленных льгот. Исходя из вышеизложенного, по мнению постоянного комитета, требуется корректировка методики оценки эффективности предоставленных (планируемых к предоставлению) налоговых льгот. 

Согласно экспертному заключению управления Министерства юстиции Российской Федерации по Вологодской области от 23 марта 2015 года № 35/02-1489, указанный нормативный правовой акт не содержит положений, противоречащих федеральному законодательству, коррупциогенных факторов не выявлено.

3. Информация о правоприменительной практике закона области
"О  недопущении предоставления налоговых льгот на территории Вологодской области при низкой оценке их бюджетной и (или) социальной эффективности"

По данным, предоставленным Правительством Вологодской области, за период 2012 - 2014 годов проведена оценка бюджетной и (или) социальной эффективности налоговых льгот, планируемых к предоставлению отдельным категориям налогоплательщиков, по девяти законопроектам, в том числе:

1) по шести проектам закона области, инициированным Губернатором области, в которых:

- сделан вывод об отсутствии бюджетной и (или) социальной эффективности в отношении налоговых льгот:

по налогу на прибыль организаций, налогу на имущество организаций, транспортному налогу для организаций, реализующих инвестиционные проекты, включенные в областную инвестиционную программу, – льготы отменены (закон области от 2 апреля 2013 года № 3022-ОЗ);

по транспортному налогу в отношении инвалидов всех категорий в части отдельных категорий транспортных средств – льгота скорректирована (закон области от 4 марта 2013 года № 2993-ОЗ);

- сделан вывод о наличии бюджетной (социальной) эффективности в отношении планируемых к предоставлению налоговых льгот:

по налогу на прибыль организаций, налогу на имущество организаций, транспортному налогу для новых организаций и организаций, осуществляющих модернизацию производства или строительство новых производственных объектов, инвестиционные проекты которых признаны Правительством области приоритетными (закон области от 2 апреля 2013 года № 3022-ОЗ);

по налогу на имущество организаций для организаций, в отношении имущества зоопарков (закон области от 7 мая 2014 года № 3353-ОЗ) и на имущество организаций, осуществляющих производство прочих текстильных тканей (закон области от 7 мая 2014 года № 3360-ОЗ);

по налогу на имущество организаций для организаций воздушного транспорта (закон области от 29 ноября 2012 года № 2901-ОЗ);

по налогу на прибыль и налогу на имущество для организаций, осуществляющих стратегически важные для развития области виды экономической деятельности и создающих новые производственные объекты стоимостью не менее 30 миллиардов рублей (закон области от 19 января 2015 года № 3549-ОЗ);

2) по трем проектам законов области, внесенным иными субъектами права законодательной инициативы, в которых сделан вывод о наличии социальной эффективности в отношении планируемых к предоставлению налоговых льгот:

по налогу на имущество организаций для организаций воздушного транспорта (законы области от 4 декабря 2013 года № 3215-ОЗ, от 27 ноября 2014 года № 3490-ОЗ);

по транспортному налогу для пенсионеров и инвалидов в отношении грузовых автомобилей, являющихся модификацией легковых машин (закон области от 13 ноября 2014 года № 3487-ОЗ).

IV. Результаты проведения мониторинга

По результатам проведения мониторинга, а также правовой экспертизы текста закона области "О  недопущении предоставления налоговых льгот на территории Вологодской области при низкой оценке их бюджетной и (или) социальной эффективности" постоянный комитет предлагает:

1. По аналогии с законом Московской области рассмотреть возможность установления требования к составу и структуре информации об эффективности налоговых льгот, предоставляемой Правительством области в Законодательное Собрание области.

2. Департаменту финансов области изучить опыт Российской Федерации и российских регионов по оценке эффективности налоговых льгот.

3. Внести следующие редакционные поправки:

в статье 1 закона исключить слова "и оптимального набора объектов для предоставления налоговых льгот", так как в Налоговом кодексе РФ нет понятия "объект для предоставления налоговой льготы";

в наименовании статьи 4 слово "Введение" заменить словом "Установление", в статье 4 слово "введение" заменить словом "установление", так как в статье 12 Налогового кодекса РФ речь идет об установлении, а не о введении налоговых льгот.

В связи с изложенным постоянный комитет полагает необходимым в 2015 году совместно с Правительством области рассмотреть возможность внесения изменений в закон области "О недопущении предоставления налоговых льгот на территории Вологодской области при низкой оценке их бюджетной и (или) социальной эффективности".