Постановление Губернатора Ярославской области от 20.06.2008 № 458

                       ГУБЕРНАТОР ЯРОСЛАВСКОЙ ОБЛАСТИ                  
                                                                      
                              ПОСТАНОВЛЕНИЕ                           

от 20.06.2008 N 458
г. Ярославль
                                                                      
         Об Основных направлениях бюджетной и налоговой политики      
               Ярославской области на 2009 - 2011 годы                

     В целях разработки проекта областного  бюджета  на  2009  -  2011
годы,  в  соответствии  со статьей 83 Закона Ярославской области от 19
апреля 2006 г. N 19-з «О бюджетном устройстве и бюджетном  процессе  в
Ярославской  области»  и  требованиями  пункта 2 статьи 172 Бюджетного
кодекса Российской Федерации
                                                                      
                               ПОСТАНОВЛЯЮ:                           
                                                                      
     1.  Утвердить  прилагаемые  Основные  направления   бюджетной   и
налоговой политики Ярославской области на 2009 - 2011 годы.
     2.  Правительству  Ярославской  области  при  разработке  проекта
областного  бюджета  на  2009-2011 годы обеспечить соблюдение Основных
направлений бюджетной и налоговой политики Ярославской области на 2009
- 2011 годы.
     3. Контроль за исполнением постановления оставляю за собой.
     4. Постановление вступает в силу с момента подписания.


     Губернатор области          С.А. Вахруков

                                                            УТВЕРЖДЕНЫ
                                                        постановлением
                                                   Губернатора области
                                                   от 20.06.2008 N 458
                                                                      
      Основные направления бюджетной и налоговой политики Ярославской 
                      области на 2009-2011 годы                       

     Основные направления бюджетной и налоговой  политики  Ярославской
области на 2009 - 2011 годы подготовлены в соответствии с требованиями
Бюджетного кодекса Российской Федерации и Закона  Ярославской  области
от  19  апреля  2006  г.  N  19-з  «О бюджетном устройстве и бюджетном
процессе в Ярославской области». При подготовке учитывались  положения
следующих документов:
     -   Бюджетного   послания   Президента    Российской    Федерации
Федеральному  Собранию  Российской  Федерации  «О бюджетной политике в
2008-2010 годах» от 9 марта 2007 года;
     - Основных направлений  налоговой  политики  на  2009  год  и  на
плановый  период 2010 и 2011 годов, одобренных на заседании Президиума
Правительства Российской Федерации 26 мая 2008 года.
     Основные направления бюджетной и налоговой  политики  Ярославской
области   являются   базой  для  формирования  областного  бюджета  на
2009-2011 годы.

           I. Итоги региональной бюджетной и налоговой политики       
                       2007 года и начала 2008 года                   

     В 2007 году и в  начале  2008  года  бюджетно-налоговая  политика
области   проводилась   в   соответствии   с  ключевыми  приоритетами,
определенными в Основных направлениях бюджетно-налоговой  политики  на
2007 и 2008 годы.
     Итоги развития экономики области в 2007  году  свидетельствуют  о
дальнейшем  развитии положительных тенденций в социально-экономическом
развитии  региона.  По  итогам  года,  в  области  наблюдался  прирост
производства  продукции  и  оборотов  по  основным  видам деятельности
обрабатывающих   производств,   в   производстве    и    распределении
электроэнергии,   газа   и   воды,  в  строительстве  жилья,  сельском
хозяйстве,   торговле   и    предоставлении    услуг.    Благоприятная
экономическая   ситуация,   с   одной   стороны,   и   усилия  органов
государственной  власти  области,   с   другой   стороны,   обеспечили
положительные  сдвиги  в  исполнении  областного  и консолидированного
бюджетов.
     Консолидированный бюджет Ярославской области  является  одним  из
ведущих в Российской Федерации и Центральном федеральном округе (далее
- ЦФО). По объему собственных доходов бюджета на душу населения  среди
субъектов  ЦФО  область  стабильно  занимает  4 место (после г.Москвы,
Московской и Липецкой областей).
     Собственные доходы консолидированного бюджета Ярославской области
в  2007  году  по  сравнению  с  2006 годом выросли на 26,5 процента и
составили 30,2 млрд. рублей. Поступление доходов  в  областной  бюджет
составило  17,7  млрд.  рублей,  утвержденный  бюджет  по  собственным
доходам выполнен в полном  объеме,  темп  роста  к  2006  году  -  113
процентов.  За  счет  передачи  дополнительных  нормативов  по налогам
увеличились  поступления  собственных  доходов  в   местные   бюджеты,
составившие  12,6  млрд. рублей, что на 52 процента больше, чем в 2006
году.
     В 2007 году продолжилась работа по выводу  заработной  платы  «из
тени» и легализации доходов населения, что привело к росту поступлений
от налога на доходы физических лиц (далее - НДФЛ) на 28,5 процента.  В
результате    совместных    усилий   органов   исполнительной   власти
Ярославской области,  органов  местного  самоуправления  муниципальных
образований   области  (далее  -  органы  местного  самоуправления)  и
налоговых органов повысили заработную плату 3352 работодателя.
     В прошлом году была проведена  переоценка  кадастровой  стоимости
земель  населенных  пунктов и земель сельскохозяйственного назначения,
что привело к значительному росту налогооблагаемой базы по  земельному
налогу.  Кроме  того,  органами  местного  самоуправления  проводилась
работа  по  идентификации  правообладателей   земельных   участков   и
предоставлению данных сведений налоговым органам.
     Положительное влияние на доходную  часть  бюджета  оказало  более
эффективное  использование имущества, находящегося в государственной и
муниципальной собственности, и рост объемов его продаж. Осуществляется
постепенный    переход    к   рыночной   оценке   государственного   и
муниципального имущества при  сдаче  его  в  аренду.  В  2007  году  в
консолидированный  бюджет  Ярославской области поступило более 5 млрд.
рублей неналоговых доходов, темп роста  к  2006  году  составил  180,2
процента.
     В  структуре  расходов  консолидированного  бюджета   Ярославской
области   наибольший   удельный  вес  (58,4  процента)  приходится  на
финансирование  социальных  отраслей:  образования,   здравоохранения,
социальной политики и др., что в целом характеризуют его как социально
ориентированный.
     На   территории   Ярославской   области    успешно    реализуются
приоритетные национальные проекты «Здоровье», «Образование», «Развитие
АПК», «Доступное и комфортное жилье - гражданам России».
     Повысилась  прозрачность  межбюджетных  отношений   в   связи   с
совершенствованием  механизмов  распределения межбюджетных трансфертов
муниципальным образованиям области.
     Ярославская область является одним  из  регионов,  в  которых  за
местными  бюджетами на долгосрочной основе закреплены единые нормативы
по налогу на доходы физических лиц (в размере 20  процентов),  единому
сельскохозяйственному налогу (30 процентов), налогу на добычу полезных
ископаемых (в полном объеме).
     Кроме  того,  с  2007  года  в  Ярославской  области  применяется
механизм   дополнительной  передачи  местным  бюджетам  нормативов  по
отдельным видам налогов (по НДФЛ и единому налогу, взимаемому в  связи
с  применением  упрощенной  системы налогообложения) взамен дотаций из
областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских
округов).   Практика   применения   указанного   трансфертозамещающего
механизма в нашем регионе оказалась достаточно успешной. Удельный  вес
налоговых  доходов, поступивших по дополнительным нормативам в бюджеты
муниципальных районов (городских округов), в общем объеме  средств  на
выравнивание  их бюджетной обеспеченности составил 81 процент, а сумма
этих доходов превысила расчетный плановый показатель на 11 процентов.
     В качестве позитивного фактора, отражающего  качество  управления
региональными  финансами, можно отметить окончательный перевод местных
бюджетов муниципальных районов и  городских  округов  на  казначейские
принципы  исполнения бюджета. Все средства бюджетов консолидированы на
соответствующих единых счетах в органах Федерального казначейства.
     Среди   положительных    итогов    бюджетно-налоговой    политики
Ярославской  области,  проводимой  в  2007  году  и  начале 2008 года,
необходимо также отметить следующее:
     -   утверждена   Концепция   управления    по    результатам    и
бюджетирования, ориентированного на результат, в Ярославской области и
План мероприятий по ее реализации на период до 2010 года;
     - впервые разработан среднесрочный  финансовый  план,  в  котором
средства  областного  бюджета  спланированы  по главным распорядителям
бюджетных средств на период до 2010 года;
     - в Ярославской области в соответствии с требованиями  Бюджетного
кодекса   Российской  Федерации  и  Министерства  финансов  Российской
Федерации формируется реестр расходных обязательств, который  является
источником  информации обо всех действующих обязательствах Ярославской
области  с  финансовой  оценкой   их   реализации   на   среднесрочную
перспективу;
     - внедрена отраслевая система оплаты труда в сфере образования;
     - утверждена Методика оценки и  рейтингования  областных  целевых
программ,   используемая   для   комплексной  оценки  хода  выполнения
программ, их соответствия  требованиям  законодательства  и  принципам
программно-целевого   планирования,   а   также   оценки  деятельности
государственных заказчиков по обеспечению достижения целей программ.
     Несмотря на меры, принимаемые  региональными  органами  власти  в
области  бюджетно-налоговой  политики,  остаются нерешенными следующие
проблемы:
     1. Особенности российского налогового законодательства  позволяют
крупным  компаниям перемещать центр уплаты налога на прибыль по своему
усмотрению, в связи с чем  существенная  часть  налога,  созданная  на
территории области, уходит в Москву и другие регионы через вертикально
интегрированные структуры. В результате не  происходит  роста  доходов
от налога на прибыль крупнейших налогоплательщиков.
     2. Несмотря на относительно высокий в сравнении с  регионами  ЦФО
уровень   доходов   населения,  по-прежнему  велики  масштабы  выплаты
заработной платы «в конвертах», что приводит к недополучению  бюджетом
налога на доходы физических лиц.
     3. Неотработанность процедур администрирования земельного  налога
и   неполнота  сведений  о  владельцах  и  правообладателях  земельных
участков негативно отражаются на начислении и  поступлении  земельного
налога в местные бюджеты.
     4. Отрицательно влияет на  доходы  местных  бюджетов  и  повышает
расходную  нагрузку  на областной бюджет неполное использование в ряде
муниципальных  образований  области  потенциала  доходов   от   аренды
имущества и земли.
     5.  Налогообложение  имущества  граждан   по   инвентаризационной
стоимости  устарело  и  зачастую  приводит к серьезным диспропорциям в
налогообложении  и  социальной  несправедливости,  а  также  подрывает
доходную  базу  местных  бюджетов  и  усиливает  нагрузку на областной
бюджет.
     6. Несмотря на повышение коэффициента К2  по  единому  налогу  на
вмененный  доход  (далее - ЕНВД) органами местного самоуправления, его
значение остается довольно низким по сравнению с соседними  регионами.
По   итогам   2007   года,   Ярославская   область  по  сумме  доходов
консолидированного бюджета от ЕНВД на душу  населения  среди  регионов
ЦФО  занимает  лишь 13 место, в Российской Федерации - 54 место. Также
необходимо отметить мощное противостояние  предпринимательских  кругов
попыткам увеличения коэффициента К2 по ЕНВД.
     7.  Остается  достаточно  высоким  объем  региональных  налоговых
льгот.
     8.   Сохраняется    значительный    объем    дефицита    бюджета,
государственного долга и расходов на его обслуживание.
     9. Многие городские  и  сельские  поселения  Ярославской  области
имеют   слабые  налоговые  базы  бюджетов,  сталкиваются  с  дефицитом
квалифицированных   кадров   и    материально-технических    ресурсов,
необходимых для обеспечения эффективного бюджетного процесса.
     10. Недостаточное применение методов управления по результатам  и
бюджетирования,   ориентированного  на  результат  (далее  -  БОР),  в
Ярославской области.
     11. Недостаток статистической информации и  информации  налоговых
органов,  необходимой  для  проведения  глубокого  анализа структуры и
динамики налоговых  поступлений,  для  выявления  причин  и  факторов,
влияющих  на  изменение  в  доходах  отдельных  налогов,  а  также для
повышения качества прогнозирования налоговых доходов бюджета.
     12.   При   осуществлении   процесса    выравнивания    бюджетной
обеспеченности  муниципальных образований возникает целый ряд проблем,
связанных с отсутствием достоверной и полной  информации  о  различных
показателях  социально-экономического  развития поселений, необходимых
для   разработки   нормативов   расходов,   отсутствием   закрепленных
нормативов  бюджетных  расходов  муниципальных образований по основным
статьям, недостатком собственных  средств  муниципальных  районов  для
выравнивания бюджетной обеспеченности поселений.
     13. Практика составления реестра расходных обязательств показала,
что   данный   реестр   не  может  пока  стать  реальной  основой  для
формирования  бюджета,  поскольку  объем   действующих   обязательств,
включенных  в  реестр  на основании предложений главных распорядителей
бюджетных средств, существенно превысил доходные возможности  бюджета.
При   этом   фактически  выделяемые  из  бюджета  объемы  ассигнований
позволяют,  тем  не  менее,  выполнять  расходные  обязательства   без
серьезных   катаклизмов   в   отраслях  бюджетной  сферы.  К  тому  же
существующая форма реестра не в полной мере соответствует  требованиям
по  переходу  на  БОР,  т.е.  не  позволяет планировать и обосновывать
расходы в зависимости от поставленных целей и задач.
     14.  Отсутствие  четко  выстроенной  и  нормативно   закрепленной
системы целей, задач и показателей деятельности органов исполнительной
власти  (системы  целеполагания),  практики  составления  докладов   о
результатах  и  основных направлениях деятельности (далее - ДРОНДы), а
также  методологии  разработки  и  реализации  ведомственных   целевых
программ  отраслевых  департаментов  не позволяет на практике внедрить
принципы БОР в бюджетный процесс, т.е. планировать и исполнять расходы
бюджета  в  зависимости  от  поставленных  целей,  задач и показателей
непосредственного и конечного результата.
     15. В настоящее время в отдельных случаях целевые виды финансовой
помощи,  перечисляемые  местным  бюджетам  через  департамент финансов
Ярославской области, остаются на счетах невостребованными. В  условиях
отсутствия  ответственности  главных  распорядителей бюджетных средств
(далее -  ГРБС)  в  лице  отраслевых  департаментов  причинами  такого
положения  во многом являются низкое качество планирования потребности
в средствах, отсутствие документации,  затягивание  сроков  проведения
конкурсных процедур и другие факторы. Кроме того, число видов субсидий
из областного бюджета достигло 40, что совершенно неэффективно.

     II. Направления политики Ярославской области в части формирования
                  доходов бюджета на 2009-2011 годы                   

     Приоритеты налоговой политики Ярославской  области  на  ближайшую
перспективу    формируются    с    учетом    изменений    федерального
законодательства. Изменения налогового законодательства на федеральном
уровне  не ориентированы на радикальное снижение налоговой нагрузки. В
2009-2011 годах планируется реализовать следующие направления:
     - по налогу на прибыль:
     введение ограничения на использование амортизационной премии;
     установление  ограничений  по  сроку  и   по   размеру   прибыли,
направляемой   на  погашение  убытков  реорганизуемой  фирмы  в  форме
присоединения убыточной компании;
     введение института консолидированной  налоговой  отчетности,  что
позволит   противодействовать  уклонению  вертикально  интегрированных
компаний от налогообложения и  перемещению  мобильной  налоговой  базы
внутри страны;
     - по налогу на доходы физических лиц:
     сохранение единой ставки налога,  увеличение  размера  социальных
налоговых вычетов;
     - по специальным режимам налогообложения:
     уточнение порядка их применения налогоплательщиками;
     -  ежегодная,  в  пределах  темпа  роста   потребительских   цен,
индексация  ставок  акцизов  на  алкогольную  продукцию, поступающих в
региональные бюджеты. При этом, в отношении акцизов  на  нефтепродукты
индексация ставок на 2009-2010 г.г. не предполагается;
     - введение не позднее 2012 года налога  на  недвижимость  граждан
(жилые  квартиры,  дома,  гаражи,  прочие  строения и землю под ними),
который будет  являться  одним  из  основных  источников  формирования
доходов местных бюджетов;
     -  изменение  порядка  зачисления  налога  на  игорный  бизнес  с
01.07.2009,   в  связи  с  размещением  объектов  игорного  бизнеса  в
специально  отведенных  зонах,  расположенных   на   территории   пяти
субъектов Российской Федерации.
     В  этих  условиях  региональная  налоговая  политика  Ярославской
области  должна  быть  ориентирована  на  увеличение налоговых доходов
региона за счет экономического роста, развития внутреннего  налогового
потенциала   и  повышения  инвестиционной  привлекательности  региона.
Приоритетным  направлением  должно  стать  обеспечение   условий   для
дальнейшего  экономического  роста  региона и расширения его налоговой
базы  за  счет  стимулирования  экономической  активности  действующих
хозяйствующих  субъектов,  притока  инвестиционных ресурсов в область.
Необходимо активизировать работу с инвесторами, повысить эффективность
системы  поддержки  и  сопровождения  инвестиций,  обеспечить развитие
инвестиционной инфраструктуры области.
     Остается актуальным взаимодействие органов исполнительной  власти
Ярославской  области  с хозяйствующими субъектами. Необходимо наладить
эффективное взаимодействие с компаниями,  корпорациями  и  холдингами,
структурные   подразделения   которых   осуществляют  деятельность  на
территории Ярославской области, в т.ч. путем заключения  среднесрочных
двухсторонних соглашений о взаимном сотрудничестве с наиболее крупными
налогоплательщиками,  в  рамках  которых  может   быть   предусмотрено
льготирование  деятельности  предприятий  при  наличии  центра  уплаты
налога на прибыль на территории Ярославской области.
     Для  обеспечения  сохранности  государственного  (муниципального)
имущества,   закреплённого   на   праве   хозяйственного   ведения  за
государственными унитарными предприятиями  (муниципальными  унитарными
предприятиями)  (далее  -  ГУП  (МУП)),  и повышения эффективности его
использования, последовательно проводить работу  по  совершенствованию
механизмов   управления   этими  предприятиями,  а  при  невозможности
реорганизации  и  ликвидации  убыточных  ГУП  (МУП)  -  по   изменению
организационно-правовой формы отраслевых ГУП (МУП).
     Не менее важно продолжить работу, направленную на  предотвращение
фактов  выплаты  «теневой»  заработной  платы  налоговыми  агентами  и
увеличение размера заработной  платы.  Актуальной  остается  и  задача
взыскания недоимки по налогам и сборам с должников областного бюджета.
В  этих  целях  необходимо  активизировать   работу   Межведомственной
комиссии  по  укреплению  налоговой дисциплины и легализации налоговой
базы при Губернаторе Ярославской области. В условиях динамичного роста
числа   автотранспортных   средств  необходимо  продолжить  работу  по
корректировке размеров ставок транспортного  налога  с  учетом  темпов
инфляции и значений ставок данного налога в соседних регионах, а также
повысить   эффективность   работы    по    обеспечению    полноты    и
своевременности уплаты налога.
     В целях реализации ранее принятых решений о поэтапном  сокращении
налоговых  льгот  необходимо  в  течение 2009 года прекратить действие
налоговых льгот в отношении  организаций  социально-культурной  сферы,
финансируемых  за  счет  средств  областного и (или) местных бюджетов,
органов государственной власти  Ярославской  области,  государственных
органов   Ярославской   области,  органов  местного  самоуправления  и
муниципальных органов муниципальных образований  Ярославской  области,
предусмотрев необходимые средства на уплату налогов в сметах бюджетных
учреждений, продолжить практику уменьшения  налоговых  льгот  в  части
объектов  жилищно-коммунальной  сферы. Исключение могут составить лишь
льготы,  предоставляемые  в  рамках  инвестиционных  и   инновационных
проектов, поддерживаемых на региональном уровне.
     Представляется целесообразным  применять  в  отношении  отдельных
организаций  такие меры государственной поддержки как изменение сроков
уплаты  налогов,  предоставление  отсрочки  и  рассрочки   по   уплате
региональных  налогов,  отмена  авансовых платежей по уплате налога на
имущество  организаций,  предоставление   инвестиционного   налогового
кредита.
     Несмотря на положительный эффект мер,  предпринятых  в  2007-2008
годах   с  целью  увеличения  собственных  доходов  местных  бюджетов,
большинство задач  в  этой  сфере  остается  актуальной.  Существующие
местные  налоги  и  налогооблагаемая  база  муниципальных  образований
Ярославской области  по-прежнему  не  обеспечивают  необходимый  объем
расходов  местных  бюджетов.  Расходы  на  финансовую  помощь  местным
бюджетам составляют почти половину всех расходов областного бюджета. В
связи   с  этим  органам  исполнительной  власти  Ярославской  области
следует  продолжить  работу  с  органами  местного  самоуправления  по
увеличению  доходов  местных  бюджетов  от  земельного налога, единого
налога на вмененный доход и доходов  от  использования  муниципального
имущества и земель.
     Следует отметить, что в условиях новой кадастровой  оценки  земли
доходы  местных  бюджетов от земельного налога в 2008 году значительно
увеличатся. Однако это не означает, что в ближайшей перспективе  можно
ослабить   усилия   региональных   и  местных  властей  по  увеличению
поступлений  от  данного  налога.  Органам   местного   самоуправления
необходимо  продолжить  работу  по  сбору  сведений,  идентифицирующих
правообладателей земельных участков, а также по  корректировке  ставок
земельного  налога  и  арендной платы за земельные участки, пересмотру
перечня  льготных  категорий  налогоплательщиков.   Органам   местного
самоуправления следует осуществлять свою текущую деятельность в тесном
сотрудничестве с налоговыми органами.
     Несмотря на принимаемые меры  по  увеличению  доходов  в  местные
бюджеты  от  ЕНВД  (рост  ставок  коэффициента  К2), органами местного
самоуправления необходимо продолжить  работу  по  увеличению  значений
коэффициента  К2  до  уровня,  сопоставимого  с соседними регионами, а
также  проведения  разъяснительной  работы   с   предпринимателями   и
налогоплательщиками.
     Положительно   повлияет   на   рост   неналоговых    доходов    в
консолидированный  бюджет  области  увеличение отдачи от использования
имущества,   находящегося   в    государственной    и    муниципальной
собственности,   усиление  контроля  за  своевременностью  и  полнотой
поступления доходов от сдачи имущества в аренду. Также  представляется
целесообразным учитывать доходный потенциал от использования имущества
при расчете и предоставлении  отдельных  видов  финансовой  помощи  из
областного бюджета.
     В сфере реализации Ярославской областью  правомочий  собственника
своего   имущества,  а  также  принятия  на  себя  гражданско-правовых
обязательств   необходимо    эффективное    регулирование    отношений
недропользования   на   участках  недр,  расположенных  на  территории
области,  соблюдение   основ   по   осуществлению   их   рационального
использования,  выделению  участков  недр для разработки месторождений
общераспространенных полезных ископаемых.

      III. Основные направления политики Ярославской области в части  
                  расходов бюджета на 2009-2011 годы                  

     В основу формирования бюджетной политики положены  стратегические
цели  развития региона, главной из которых является повышение уровня и
качества жизни населения.
     Основными направлениями бюджетной политики будут:
     - концентрация бюджетных расходов на решении ключевых  проблем  и
достижении конечных результатов;
     -   обеспечение   сбалансированности   областного    бюджета    в
среднесрочной перспективе и поэтапное снижение уровня государственного
долга.
     В рамках основных направлений данной политики  предстоит  решение
следующих ключевых задач:
     1. Поэтапный переход к практическому внедрению принципов БОР.
     2. Распределение бюджетных ассигнований по  субъектам  бюджетного
планирования    должно    осуществляться    исходя    из   приоритетов
социально-экономического развития, установленных Стратегией  социально
-   экономического   развития   Ярославской   области  до  2030  года,
планируемых   результатов   государственной   политики,   обеспечивать
достижение  целей,  установленных  в программных документах. Для этого
необходима сбалансированность областных целевых программ  с  реальными
финансовыми   ресурсами,   внедрение   в   практику   системы   оценки
эффективности бюджетных расходов в рамках ДРОНДов.
     3.  В  соответствии  с  принципами   среднесрочного   финансового
планирования  в  2008 году впервые будет разработан бюджет Ярославской
области  на  трехлетний  плановый  период.  Это  позволит  значительно
повысить определенность при планировании расходов.
     4. В текущем году для разработки трехлетнего  бюджета  необходимо
сформировать  полноценный  реестр расходных обязательств, не выходящий
за рамки ограниченных финансовых возможностей бюджета по сбору доходов
и    погашению   государственного   долга.   В   рамках   утверждаемых
Губернатором Ярославской области предельных объемов ассигнований  ГРБС
исходя   из   поставленных   перед   ними  целей  и  задач,  с  учетом
необходимости достижения целевых показателей  результативности  должны
самостоятельно спланировать направления расходования бюджетных средств
на среднесрочный период:  содержание  учреждений,  целевые  программы,
субвенции муниципальным образованиям по своей отрасли, другие расходы.
И только в  рамках  предельных  объемов  бюджетных  ассигнований  ГРБС
должны  будут  сформировать  свои  реестры  расходных  обязательств  с
внесением необходимых изменений в нормативные правовые акты,  договоры
и  соглашения, отменяющие все расходные обязательства, не обеспеченные
финансированием.  Тем  самым  обеспечивается  реализация   одного   из
ключевых  принципов  БОР,  а  именно  расширения  самостоятельности  и
ответственности ГРБС.
     Муниципальным    образованиям    Ярославской    области     также
рекомендуется     применять     аналогичные     механизмы    повышения
самостоятельности и ответственности ГРБС.
     5.  Внедрение  принципов  БОР  необходимо  не  только  на   этапе
бюджетного планирования, т.е. формирования бюджета, но и на этапах его
исполнения и проведения финансового контроля.  При  этом  очень  важно
наладить  постоянный  мониторинг  достигаемых в ходе реализации реформ
результатов в целях недопущения дестабилизации  финансовой  системы  и
обеспечения  эволюционного  подхода  с постепенным переходом от одного
этапа реформ к другому.
     6. Бюджетная политика в социальной сфере должна обеспечить:
     6.1. Оптимизацию сети социальных учреждений,  повышение  качества
услуг бюджетных учреждений, эффективность бюджетных расходов.
     6.2. Оптимизацию системы социальной помощи  за  счет  дальнейшего
развития принципа адресности.
     В ближайшей перспективе уместно пересмотреть  расходы  областного
бюджета   с  учетом  среднероссийского  уровня  затрат  на  реализацию
следующих законов: Закона Российской  Федерации  от  18  октября  1991
N1761-  I  «О  реабилитации жертв политических репрессий», федеральных
законов от 12 января 1995 N5-ФЗ «О ветеранах» и от 19 мая 1995  N81-ФЗ
«О государственных пособиях гражданам, имеющим детей».
     6.3. Кардинальное улучшение использования  внебюджетных  средств.
Перевод   части   учреждений,   имеющих   значительные   средства   от
предпринимательской   и   иной   приносящей   доход   деятельности   и
располагающих  возможностью  оказания  востребованных услуг на платной
основе,  в  другие  организационно-правовые  формы,  в  том  числе   в
автономные учреждения.
     6.4. Внедрение  отраслевых  систем  оплаты  труда  в  учреждениях
социальной  сферы  и  увеличение заработной платы бюджетников с учетом
реализации предполагаемых изменений федерального законодательства.
     7. Продолжение реализации приоритетных национальных проектов.
     8. При сохранении социальной направленности бюджета необходимо  в
ближайшее  время  выделить  часть  средств бюджета на создание условий
экономического роста:
     - подготовку инвестиционных площадок;
     - развитие коммунальных и инженерных сетей;
     - совершенствование и развитие дорог.
     Эффективному использованию  бюджетных  средств,  направляемых  на
дорожное   хозяйство,   и  решению  вопроса  ликвидации  «недоремонта»
послужат перевод на нормативное финансирование работ по  содержанию  и
ремонту  автодорог  Ярославской области регионального и муниципального
значения и решение вопроса регистрации бесхозных автомобильных дорог.
     9. Формирование адресной  инвестиционной  программы  должно  быть
осуществлено  с  учетом новых требований бюджетного законодательства в
отношении  бюджетных   инвестиций   и   объектов   государственной   и
муниципальной   собственности.   Решения   о   выделении   средств  на
финансирование строительства и реконструкцию объектов социальной сферы
должны  быть приняты на основании инвентаризации существующих объектов
незавершенного строительства, установленной  очередности,  а  также  с
учетом перспектив развития области.
     В условиях дефицита бюджета области особо актуально встает вопрос
по   привлечению   дополнительных   средств   федерального  бюджета  и
внебюджетных источников  для  финансирования  строительства  объектов,
имеющих большую экономическую и социальную значимость для региона.
     10.   Повышение    эффективности    государственной    поддержки,
ориентированной:
     - на увеличение налогового потенциала - в приоритетных отраслях;
     -  на  увеличение  эффективности   производства   и   обеспечение
продовольственной безопасности - в сельском хозяйстве;
     - на эффективное использование топливно-энергетических  ресурсов,
обеспечение  финансового  оздоровления поэтапного перевода комплекса в
режим рыночного функционирования - в жилищно-коммунальном комплексе.
     11. За счет  среднесрочного  бюджетного  планирования  необходимо
достичь   равномерного   освоения   бюджетных  средств  с  соблюдением
требований, установленных законодательством о размещении  заказов  при
закупках для государственных и муниципальных нужд.
     12. Принципы БОР диктуют  необходимость  перехода  от  содержания
бюджетной  сети  к  финансированию  государственных  услуг  на  основе
государственных заданий. В этой связи необходимо:
     -  проведение  инвентаризации  услуг,  предоставляемых  за   счет
средств областного бюджета;
     - создание системы учета потребности  в  предоставлении  услуг  и
оценка  возможности  передачи  данных  услуг  на  выполнение сторонним
организациям (аутсорсинг);
     - переход на формирование бюджетным учреждениям  государственного
задания  на  оказание услуг, в т.ч. платных, в процессе преобразования
государственных учреждений в автономные учреждения;
     -  установление  стандартов  качества  предоставления   бюджетных
услуг;
     - утверждение нормативов финансовых затрат (стоимости)  бюджетных
услуг;
     - проведение  реструктуризации  бюджетной  сети  (государственных
учреждений).
     Реализация   данных   мер   потребует   длительного   времени   и
значительных  усилий,  поэтому  необходимо  начинать  эту работу уже в
текущем году,  чтобы  обеспечить  определенную  базу  по  переходу  на
финансирование  услуг  к  моменту  подготовки  следующего  трехлетнего
бюджета на период 2010-2012 годов.
     13. Две тысячи десятый год является годом празднования 1000-летия
основания   г.   Ярославля.  В  рамках  подготовки  праздника  ГРБС  в
расходной части бюджета должны быть предусмотрены затраты, необходимые
для    выполнения   всего   комплекса   запланированных   мероприятий.
Необходимо активизировать работу по привлечению  внебюджетных  средств
для этих целей.
     14. Управление  государственным  долгом  будет  осуществляться  в
целях  оптимизации  его  уровня,  минимизации  стоимости  обслуживания
долга, повышения доли  рыночных  заимствований,  равномерной  долговой
нагрузки  по годам, т.е. обеспечения как своевременного финансирования
расходов, так и безопасности областного бюджета. Необходимо обеспечить
ограничение   заимствований,  оптимизацию  структуры  государственного
долга, повышение эффективности государственной долговой политики.
                                                                      
                IV. Политика в сфере межбюджетных отношений           

     Межбюджетные  отношения  -  один   из   инструментов   управления
социально-экономическим развитием региона.
     С  2008  года,  в  связи  с  кардинальным   изменением   методики
распределения  федеральных  дотаций, область стала получателем дотаций
из Федерального фонда финансовой поддержки регионов и  вошла  в  число
дотационных субъектов.
     Успешное  внедрение  принципов  управления  по   результатам   на
территории   Ярославской   области   невозможно   без  поддержки  всех
мероприятий на местном уровне.
     Необходимо  смещение  акцентов  в  бюджетном   процессе   органов
местного  самоуправления  путем повышения ответственности и расширения
самостоятельности участников  бюджетного  процесса  и  администраторов
бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.
     Внедрение на местном уровне принципов БОР потребует  изменений  в
части   организационно-правовых   форм   организаций  бюджетной  сферы
(создания  автономных  некоммерческих  организаций),  планирования   и
управления   финансами,   определения  полномочий  ответственных  лиц,
изменения систем отчетности, создания систем управленческого  учета  и
управления   качеством  предоставляемых  муниципальных  услуг,  систем
текущего  мониторинга  и  контроля  за  результатами.  Задача  органов
исполнительной  власти  Ярославской области - стимулировать проведение
реформы на местном уровне и оказывать всестороннюю помощь и поддержку.
     Укрепление финансовых основ местного  самоуправления  и  снижение
уровня их дотационности - одна из задач совершенствования межбюджетных
отношений в 2009 -  2011  годах.  С  этой  целью  политика  в  области
формирования  межбюджетных  отношений,  как и в предыдущие годы, будет
направлена   на   выравнивание   уровня    бюджетной    обеспеченности
муниципальных районов и городских округов Ярославской области.
     Выравнивание   доступа   граждан   к    муниципальным    услугам,
предоставляемым  за  счет бюджетов муниципальных образований, является
одной  из  основных  задач  государственной   политики.   Ее   решение
обеспечивается путем формирования в областном бюджете фонда финансовой
поддержки муниципальных образований. Вместе с тем,  в  соответствии  с
нормами    Бюджетного    кодекса   Российской   Федерации   необходимо
обязательное привлечение средств  бюджетов  муниципальных  районов  на
выравнивание бюджетной обеспеченности поселений.
     Кроме того, для обеспечения прозрачности и обоснованности расчета
дотаций  необходимо  утвердить  нормативы  бюджетных  расходов местных
бюджетов по основным статьям: общегосударственное управление  (штатной
численности  работников  органов местного самоуправления, нормативу по
оплате труда муниципальных служащих); жилищно-коммунальное  хозяйство;
благоустройство;  дорожное  строительство  и  содержание  дорог  и др.
Особое внимание следует уделить оптимизации расходов местных  бюджетов
на содержание органов местного самоуправления, с целью чего необходимо
усилить  работу  в  части  обеспечения   рационального   разграничения
полномочий по вопросам местного значения между муниципальными районами
и  поселениями,  а  также   в   части   организации   межмуниципальной
кооперации.
     С   2009   года   при   выравнивании   бюджетной   обеспеченности
муниципальных    образований    предполагается    применять   механизм
«отрицательных трансфертов»,  т.е.  перечислений  в  областной  бюджет
субсидий из местных бюджетов.
     В процессе формирования областного фонда финансовой поддержки при
расчете    дотаций    на    выравнивание    бюджетной   обеспеченности
муниципальных  районов  (городских   округов)   необходимо   учитывать
достигнутые  муниципальными  образованиями  в отчетном году результаты
управления муниципальными финансами. Для  этого  при  расчете  дотаций
предполагается      использовать      корректирующие     коэффициенты,
обеспечивающие  стимулирование  органов  местного   самоуправления   к
налаживанию    бюджетной   дисциплины,   увеличению   доходной   базы,
обеспечению стабильного финансирования бюджетной сферы.
     В части  субсидий  на  реализацию  отдельных  полномочий  органов
местного   самоуправления  необходимо  дифференцированно  подходить  к
определению уровня софинансирования из  областного  бюджета  с  учетом
показателей качества управления финансами.
     В целях повышения эффективности  механизма  выделения  финансовой
помощи  в форме субсидий органам местного самоуправления на реализацию
их полномочий по решению вопросов местного значения, а также  в  целях
стимулирования  проведения  органами  местного  самоуправления  мер по
оптимизации расходов бюджета одним из обязательных  условий  выделения
субсидий   с  2009  года  должно  стать  наличие  у  органов  местного
самоуправления программ (планов) реформирования отраслей социальной  и
коммунальной  сферы,  утвержденных главой муниципального образования и
согласованных в соответствующем  отраслевом  департаменте  Ярославской
области.
     С целью оптимизации межбюджетных  отношений,  экономии  бюджетных
средств и повышения ответственности ГРБС необходимо провести работу по
передаче  с  01  января  2009  года   функций   по   распределению   и
финансированию  целевых  видов финансовой помощи соответствующим ГРБС.
Переход  к  финансированию  субсидий  и  субвенций  через   отраслевые
департаменты  позволит  более  оперативно  и  эффективно  использовать
бюджетные  средства  исходя  из  реальной  необходимости   в   них   в
определенный период.
     В   целях   повышения   самостоятельности    и    ответственности
муниципальных   образований   при  реализации  собственных  полномочий
необходимо   оптимизировать   пропорции   между   различными   формами
финансовой помощи местным бюджетам путем частичного сокращения целевых
субсидий   и   увеличения   размера   дотаций.   Целесообразно   также
рассмотреть  вопрос  о  создании  в областном бюджете фонда средств на
обеспечение сбалансированности местных бюджетов, что позволит частично
компенсировать   потери   местных   бюджетов   и  смягчить  негативные
последствия,   возникающие    при    проведении    реформы    местного
самоуправления.
     В   условиях    расширения    бюджетной    самостоятельности    и
ответственности  местных органов власти возрастает значение механизмов
поддержки  проводимых  на  местном  уровне  реформ,  направленных   на
повышение эффективности функционирования бюджетного сектора и качества
управления    общественными    финансами.    Решение    этой    задачи
обеспечивается  путем  формирования в составе областного бюджета фонда
стимулирования   муниципальных   образований,   а   также   проведения
мониторинга муниципальных финансов.