Постановление Правительства Ярославской области от 25.03.2011 № 179-п

                   ПРАВИТЕЛЬСТВО ЯРОСЛАВСКОЙ ОБЛАСТИ

                            ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 25.03.2011 N 179-п
г. Ярославль

               О Концепции областной целевой программы
                  "Повышение эффективности бюджетных
                    расходов Ярославской области"
                          на 2011-2013 годы

     Во исполнение постановления  Губернатора  области  от  13.10.2010
N 590 "О межфункциональной  рабочей  группе  по  подготовке  областной
целевой  программы   "Повышение   эффективности   бюджетных   расходов
Ярославской области" на 2011-2013 годы",  а  также  в  соответствии  с
постановлением Правительства области от 27.08.2008 N 449-п  "О Порядке
разработки, принятия и реализации областных целевых программ"
     ПРАВИТЕЛЬСТВО ОБЛАСТИ ПОСТАНОВЛЯЕТ:
     1. Утвердить прилагаемую Концепцию  областной  целевой  программы
"Повышение эффективности бюджетных расходов  Ярославской  области"  на
2011-2013 годы.
     2.  Межфункциональной  рабочей  группе  по  подготовке  областной
целевой  программы   "Повышение   эффективности   бюджетных   расходов
Ярославской области" на 2011-2013 годы обеспечить  разработку  проекта
областной  целевой  программы   "Повышение   эффективности   бюджетных
расходов Ярославской области"  на  2011-2013  годы  в  соответствии  с
Концепцией, указанной в пункте 1.
     3. Контроль за исполнением постановления возложить на заместителя
Губернатора области  -  директора  департамента  финансов  Ярославской
области Федорова А.П.
     4. Постановление вступает в силу с момента подписания.


Губернатор области          С.А. Вахруков

                                                            УТВЕРЖДЕНА
                                                        постановлением
                                                 Правительства области
                                                 от 25.03.2011 N 179-р

                КОНЦЕПЦИЯ ОБЛАСТНОЙ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЫ
 "Повышение эффективности бюджетных расходов Ярославской области" на
                            2011-2013 годы

                         1. ОПИСАНИЕ ПРОБЛЕМЫ

     1.1.  Обоснование  необходимости  разработки  областной   целевой
программы  "Повышение  эффективности  бюджетных  расходов  Ярославской
области" на 2011-2013 годы

     На  протяжении  последних  десяти  лет   в   России   проводились
масштабные реформы во всех областях социально-экономического развития,
в том числе и в  бюджетной  сфере.  Результатом  данных  реформ  стало
формирование в Российской  Федерации  современной  системы  управления
общественными государственными и муниципальными финансами.
     В Ярославской области серьезные преобразования в бюджетной  сфере
стали проводиться благодаря  реализации  областной  целевой  программы
"Реформирование  региональных   финансов   Ярославской   области"   на
2008-2011 годы (далее - программа  реформирования  финансов).  С  2008
года эта программа успешно  реализуется,  в  2009  году  она  получила
высокую оценку Министерства финансов Российской Федерации и  поддержку
за счет средств федерального  бюджета  в  размере  55,9  млн.  рублей.
Результатами  реализации  программы  реформирования   финансов   стали
широкомасштабные    институциональные    преобразования    в     сфере
регулирования  общественных  финансов,  принятие  принципиально  новой
нормативно-правовой базы, внедрение  в  практику  новых  механизмов  и
инструментов управления финансами, формирование основы  для  повышения
эффективности  бюджетных  расходов.  Оценка  управления  региональными
финансами  благодаря  реализации  программы  реформирования   финансов
выросла в Ярославской области более чем в 5 раз (с 17,6 балла  в  2008
году до 98 баллов из 100 возможных по  методике  оценки,  утвержденной
приказом Министерства финансов Российской  Федерации  от  19  сентября
2008 года N 453 "О проведении в 2008 году отбора субъектов  Российской
Федерации для распределения субсидий на реформирование финансов").
     В 2010 году с принятием Федерального закона от 8  мая  2010  года
N 83-ФЗ  "О внесении  изменений  в  отдельные   законодательные   акты
Российской Федерации в связи с совершенствованием правового  положения
государственных    (муниципальных)    учреждений"    и    распоряжения
Правительства  Российской  Федерации  от  30  июня  2010 г.   N 1101-р
"Об утверждении  Программы  Правительства  Российской   Федерации   по
повышению эффективности бюджетных расходов на период до  2012  года  и
Плана мероприятий по реализации в 2010  году  Программы  Правительства
Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов  на
период до 2012 года" в России начался очередной этап бюджетных реформ,
направленных   на   реформирование   бюджетной   сети   и    повышение
эффективности бюджетных расходов.  Указанным  распоряжением  субъектам
Российской  Федерации  рекомендовано  разработать  и  утвердить   свои
программы повышения эффективности бюджетных  расходов,  которые  могут
получить на конкурсной основе финансовую поддержку в виде субсидий  из
федерального бюджета.
     В связи с этим, а также  учитывая  сложность  и  многоаспектность
задач, которые необходимо  решить  в  рамках  нового  этапа  бюджетной
реформы, возникает необходимость разработки и  реализации  комплексной
областной  целевой  программы   "Повышение   эффективности   бюджетных
расходов Ярославской области" на 2011-2013 годы.

                   1.2. Анализ проблемной ситуации.

     Проводимые в  течение  последних  двух  лет  активные  реформы  в
бюджетной сфере привели  к  тому,  что  Ярославская  область  достигла
положительных   результатов   в   области   управления   общественными
финансами. По  методике  оценки,  утвержденной  приказом  Министерства
финансов Российской Федерации от 3 декабря 2010 года N 552  "О порядке
осуществления мониторинга и оценки качества  управления  региональными
финансами", Ярославская область  вошла  в  число  регионов  с  высоким
качеством управления региональными финансами.  Реализация  мероприятий
программы  реформирования  финансов  привела  к  достижению  следующих
результатов:
     - сформирован Реестр государственных услуг  Ярославской  области,
предоставляемых юридическим и физическим лицам органами исполнительной
власти области, бюджетными учреждениями области и  иными  юридическими
лицами, ежегодно проводится оценка потребности в услугах;
     - ежегодно формируются  государственные  задания  для  всей  сети
бюджетных учреждений;
     - создана нормативная база для оценки эффективности  деятельности
бюджетных  учреждений,  активизирована  работа  по   переводу   их   в
автономные;
     - осуществлен переход к  среднесрочному  бюджетному  планированию
(трехлетний бюджет);
     - проект бюджета формируется на основе данных  реестра  расходных
обязательств с разделением  на  действующие  и  принимаемые  расходные
обязательства;
     - формируются развернутые обоснования  бюджетных  ассигнований  с
показателями  непосредственных  результатов  использования   бюджетных
средств;
     - доля программно-целевых расходов бюджета достигла 52 процентов;
     -  усовершенствованы  методики  распределения  финансовой  помощи
местным бюджетам с учетом принципов  бюджетирования,  ориентированного
на результат;
     - создана система оценки качества финансового менеджмента главных
распорядителей бюджетных средств и муниципальных образований;
     -   более   половины    муниципальных    образований    реализуют
муниципальные программы реформирования финансов;
     - сокращена доля налоговых льгот в доходах бюджета;
     - упорядочены процедуры управления государственным долгом.
     В то же время достигнутые результаты не являются  окончательными,
в сфере  управления  общественными  финансами  остается  ряд  проблем.
Основными из них являются следующие:
     - отсутствуют действенная система и методики оценки эффективности
бюджетных расходов;
     - действующие  процедуры  разработки,  утверждения  и  реализации
целевых программ не обеспечивают четкую увязку расходов на развитие  с
целями стратегического развития, а также  увязку  текущих  расходов  с
задачами государственной политики;
     -  действующие  процедуры  и  механизмы  бюджетного  планирования
сохраняют условия для неоправданного увеличения бюджетных расходов;
     - почти половина расходов бюджета не являются  программными,  что
затрудняет переход на программную классификацию расходов бюджета;
     -  сметное   финансирование   государственных   и   муниципальных
учреждений не содержит стимулов для повышения эффективности их работы,
ежегодный   рост   расходов   на   содержание   сети   учреждений   не
сопровождается    адекватным    ростом    качества    и    доступности
государственных и муниципальных услуг, предоставляемых населению;
     -  отсутствуют  условия  для  мотивации  органов  государственной
власти и органов местного  самоуправления  в  повышении  эффективности
бюджетных расходов и своей деятельности в целом;
     - отсутствуют действенные инструменты  контроля  эффективности  и
результативности  бюджетных  расходов  в  системе  государственного  и
муниципального финансового контроля;
     -   низка   адаптированность   существующих    автоматизированных
информационных   систем    к    постоянно    меняющимся    требованиям
законодательства  и  новым   задачам   реформы   бюджетного   сектора,
отсутствует  система  мониторинга  результатов  и  обратной  связи   в
реализации задач бюджетной реформы;
     - недостаточна квалификация специалистов органов  государственной
власти и  местного  самоуправления,  государственных  и  муниципальных
учреждений для реализации дальнейших задач бюджетной реформы.
     SWOT-анализ  проблемной  ситуации  представлен  в  приложении   к
Концепции.
     Необходимость   достижения   стратегических   целей    социально-
экономического развития Ярославской области в условиях  ограниченности
бюджетных ресурсов увеличивает актуальность системных мер по повышению
эффективности бюджетных расходов  и  дальнейшей  модернизации  системы
управления финансами путем  разработки  и  реализации  соответствующей
комплексной  целевой  программы  "Повышение  эффективности   бюджетных
расходов Ярославской области" на 2011-2013 годы (далее - Программа).

                      2. ЦЕЛЬ И ЗАДАЧИ ПРОГРАММЫ

     Цель Программы - повышение эффективности бюджетных расходов путем
создания соответствующих условий и механизмов.
     Базовым  условием  реализации  Программы   является   обеспечение
сбалансированности и устойчивости бюджетной системы области.
     Для  достижения  цели  Программы  необходимо  решение   следующих
основных задач:
     - разработка методологии и создание  системы  комплексной  оценки
эффективности бюджетных расходов;
     - совершенствование системы управления программами и проектами;
     - совершенствование механизмов бюджетного планирования и процедур
распределения бюджетных средств с учетом требований их  обоснованности
и эффективности;
     - увеличение доли программно-целевых расходов бюджета, переход  к
программному бюджету и программной классификации бюджетных расходов;
     -  развитие   новых   форм   финансового   обеспечения   оказания
государственных и муниципальных услуг, реализация Федерального  закона
от  8  мая  2010  года  N 83-ФЗ  "О внесении  изменений  в   отдельные
законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием
правового  положения  государственных  (муниципальных)  учреждений"  и
реструктуризация бюджетного сектора;
     - создание условий для мотивации органов исполнительной власти  и
муниципальных  образований  в   постоянном   повышении   эффективности
бюджетных расходов и своей деятельности;
     -  внедрение  в   систему   государственного   и   муниципального
финансового   контроля   инструментов   контроля    эффективности    и
результативности использования бюджетных средств;
     - развитие  информационной  системы  управления  государственными
финансами  (электронный  бюджет),  разработка   и   внедрение   систем
мониторинга результатов и обратной связи в реализации задач  бюджетной
реформы;
     - обучение и повышение квалификации руководителей и  специалистов
органов   государственной   власти    и    местного    самоуправления,
государственных  и  муниципальных  учреждений  по  вопросам  бюджетной
реформы.
     Повышение эффективности бюджетных расходов в рамках решения задач
Программы основывается на следующих принципах:
     - концентрация финансовых ресурсов на решении ключевых задач;
     - обоснованность объемов финансирования каждой задачи;
     -  непрерывность  повышения  эффективности  процессов  бюджетного
управления.
     Соблюдение  данных  принципов  позволит  не  только   существенно
повысить, но и обеспечить постоянство процесса повышения эффективности
бюджетных расходов.
     Куратор Программы - заместитель Губернатора  области  -  директор
департамента финансов Ярославской области Федоров А.П.
     Ответственный  исполнитель  Программы  -   департамент   финансов
Ярославской области.
     Исполнители Программы - органы исполнительной власти  Ярославской
области и структурные подразделения аппарата Правительства области.
     Участники  Программы  -  государственные  учреждения  Ярославской
области, а также органы местного самоуправления  Ярославской  области,
муниципальные учреждения и иные юридические лица.
     Сроки и этапы реализации Программы:
     1 этап - до 31 декабря 2011 года;
     2 этап - до 31 декабря 2012 года;
     3 этап - до 31 декабря 2013 года.

                   3. МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОГРАММЫ

     Реализация Программы будет проходить в  соответствии  с  перечнем
программных мероприятий, указанным в Программе. По  каждой  из  задач,
указанных в разделе 2 настоящей Концепции, будут сформулированы  от  3
до 7 направлений  реализации  Программы,  а  в  каждом  направлении  -
конкретные мероприятия с указанием сроков реализации  и  ответственных
исполнителей.
     В мероприятия Программы будут включены:
     - разработка новых и  совершенствование  действующих  нормативных
правовых актов;
     - разработка новых и  совершенствование  действующих  порядков  и
методик, инструментов и механизмов, применяемых в бюджетном процессе;
     - внедрение в  практику  новых  инструментов  и  методик,  анализ
результатов внедрения;
     - разработка и внедрение программного обеспечения по формированию
электронного бюджета и мониторингу хода бюджетной реформы;
     - организация обучения и повышение квалификации специалистов.
     Практически каждое из таких  мероприятий  будет  носить  характер
самостоятельного проекта, для реализации которого  в  рабочем  порядке
будут  сформированы  рабочая  и  проектная  группы  из  сотрудников  и
руководителей органов  исполнительной  власти  области  и  структурных
подразделений  аппарата  Правительства  области.  К  участию  в  таких
группах  могут  привлекаться  независимые  консультанты  и   эксперты,
общественные и научные организации.
     Учитывая,  что  количество  самостоятельных  проектов  в  составе
мероприятий Программы будет достаточно  велико  (несколько  десятков),
как  и  число   задействованных   в   реализации   Программы   органов
исполнительной власти области, то Программа в целом является серьезным
многоуровневым проектом. Для обеспечения  необходимой  координации,  а
также  контроля   хода   реализации   Программы   будет   сформирована
межведомственная рабочая группа (далее - МРГ).

      4. ПРЕДЕЛЬНЫЕ ОБЪЕМЫ И ИСТОЧНИКИ ФИНАНСИРОВАНИЯ ПРОГРАММЫ

     Объем финансирования Программы за период 2011-2013 годов составит
294 млн. рублей, в том числе:
------------------------------------------
|     Источники     |2011|2012|2013|ИТОГО|
|  финансирования   |год |год |год |     |
|     Программы     |    |    |    |     |
|-------------------+----+----+----+-----|
|         1         | 2  | 3  | 4  |  5  |
|-------------------+----+----+----+-----|
|Областной бюджет   | 40 | 40 | 30 | 110 |
|-------------------+----+----+----+-----|
|Федеральный бюджет*| 60 | 60 | 50 | 170 |
|-------------------+----+----+----+-----|
|Местные бюджеты    | 5  | 5  | 4  | 14  |
|-------------------+----+----+----+-----|
|ВСЕГО              |105 |105 | 84 | 294 |
------------------------------------------
     * В случае успешного отбора заявки Ярославской области в конкурсе
Министерства финансов Российской Федерации на право получения субсидий
в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации  от
31 декабря 2010 г.  N 1203  "Об утверждении  Правил  предоставления  и
распределения субсидий  из  федерального  бюджета  бюджетам  субъектов
Российской Федерации на реализацию  программ  повышения  эффективности
бюджетных расходов" возможно софинансирование расходов за счет средств
федерального бюджета в размере до 65 процентов расходов по Программе.
     Основные направления расходования бюджетных средств:
     -   обучение   и   повышение   квалификации   государственных   и
муниципальных служащих, специалистов государственных  и  муниципальных
учреждений,    проведение    семинаров    и    конференций,     оплата
консультационных услуг;
     - разработка и сопровождение  программного  обеспечения,  ведение
баз данных, приобретение компьютерной техники и оборудования;
     - субсидии  муниципальным  образованиям  в  целях  стимулирования
мероприятий  по  повышению  эффективности   бюджетных   расходов   (на
конкурсной основе).

  5. ОЖИДАЕМЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ПРОГРАММЫ, ВКЛАД В РЕШЕНИЕ СТРАТЕГИЧЕСКИХ
                            ЗАДАЧ ОБЛАСТИ

     Непосредственным  результатом  реализации  мероприятий  Программы
станет создание целого  ряда  необходимых  условий  и  механизмов  для
повышения эффективности бюджетных расходов  как  в  отношении  текущих
расходов, так и в отношении расходов на развитие. Конкретные  действия
по созданию этих условий и механизмов войдут  в  план  мероприятий  по
реализации Программы. Наличие  и/или  степень  достижения  каждого  из
таких  условий  и   механизмов   будет   измеряться   соответствующими
показателями, перечень  которых  устанавливает  Министерство  финансов
Российской Федерации.  По  совокупности  достижения  всех  показателей
рассчитывается интегральный  сводный  показатель,  отражающий  степень
приближения к идеальной ситуации,  когда  все  необходимые  условия  и
механизмы созданы на 100 процентов.
--------------------------------------------------------
|  Наименование  |   Ед.    |Исходный|Плановый уровень |
|   показателя   |   изм.   |уровень |                 |
|                |          |--------+-----------------|
|                |          |  2010  |2011 |2012 |2013 |
|                |          |  год   | год | год | год |
|----------------+----------+--------+-----+-----+-----|
|Создание условий|    %     |   10   |30-35|60-70|90-95|
|для роста       |(max 100%)|        |     |     |     |
|эффективности   |          |        |     |     |     |
|бюджетных       |          |        |     |     |     |
|расходов*       |          |        |     |     |     |
--------------------------------------------------------
     * Сводный интегральный показатель, включающий  в  себя  около  70
отдельных показателей, характеризующих создание  различных  условий  и
механизмов повышения эффективности бюджетных расходов,  рассчитываемый
по методике, утверждаемой приказом  Министерства  финансов  Российской
Федерации.
     Конечный эффект от реализации Программы:
     разовый  эффект  по  итогам  реализации  Программы,  состоящий  в
повышении эффективности  бюджетных  расходов  в  2013  году  на  15-20
процентов по сравнению с 2010 годом;
     обеспечение  роста  эффективности  бюджетных  расходов   на   5-7
процентов ежегодно на период 2014-2016 годов;
     ежегодное увеличение объемов  финансирования  задач  развития  не
менее, чем на 10 процентов, начиная с 2012 года.
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
|   Наименование   | Ед. | Исходный уровень  |                           Плановый уровень                            |
|    показателя    |изм. |-------------------+-----------------------------------------------------------------------|
|                  |     |     2010 год      |     2011 год     |     2012 год      |            2013 год            |
|------------------+-----+-------------------+------------------+-------------------+--------------------------------|
|        1         |  2  |         3         |        4         |         5         |               6                |
|------------------+-----+-------------------+------------------+-------------------+--------------------------------|
|Объем расходов    |млрд.|       2,77        |       3,1        |       3,42        |              3,77              |
|на развитие в     |руб. |                   |                  |                   |                                |
|областном бюджете*|     |                   |                  |                   |                                |
|------------------+-----+-------------------+------------------+-------------------+--------------------------------|
|Повышение         |     |отсутствует система|    разработка    |     внедрение     | на 15-20% по итогам реализации |
|эффективности     |  %  |комплексной оценки |   методологии    |автоматизированной |Программы (по итогам 2013 года к|
|бюджетных расходов|     |   эффективности   |комплексной оценки|системы комплексной|       уровню 2010 года);       |
|                  |     |бюджетных расходов |  эффективности   |      оценки       |   на 5-7% ежегодно (согласно   |
|                  |     |                   |бюджетных расходов|   эффективности   |   проекту закона Ярославской   |
|                  |     |                   |                  |бюджетных расходов |области об областном бюджете на |
|                  |     |                   |                  |                   |             период             |
|                  |     |                   |                  |                   |        2014-2016 годов)        |
|                  |     |                   |                  |                   |                                |
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
     * Без учета федеральных средств и расходов областного бюджета  на
мероприятия, связанные с тысячелетием города Ярославля.
     Реализация мероприятий  Программы  позволит  создать  необходимую
финансово-экономическую базу для решения ключевых стратегических задач
социально-экономического  развития  Ярославской  области  в   условиях
ограниченности финансовых ресурсов.

                                                            Приложение
                                                           к Концепции

                  SWOT - анализ проблемной ситуации
-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
|               Внутренние факторы успеха               |                    Внутренние недостатки                    |
|                   (сильные стороны)                   |                      (слабые стороны)                       |
|- наличие политической воли к продолжению системных    |- отсутствие системы оценки эффективности бюджетных расходов,|
|преобразований в бюджетной сфере;                      |механизмов увязки расходов с целями и задачами развития      |
|- реализация мероприятий программы "Реформирование     |региона                                                      |
|региональных финансов Ярославской области" на 2008-2011|- отсутствие четкого представления о сути и направлениях     |
|годы;                                                  |бюджетной реформы среди государственных служащих,            |
|- высокий достигнутый уровень качества управления      |- недостаточно высокая квалификация рядовых специалистов     |
|региональными финансами как база для реализации        |органов исполнительной власти;                               |
|намеченных преобразований;                             |- недостаточно высокий уровень автоматизации бюджетного      |
|- рычаги нормативно-правового регулирования;           |процесса;                                                    |
|- наличие отдельных "продвинутых"                      |- возрастание объемов работ и затрат времени при реализации  |
|высококвалифицированных кадров в органах               |мероприятий участниками программы;                           |
|исполнительной власти;                                 |- несогласованность действий органов исполнительной власти,  |
|- возможности обучения и повышения квалификации        |длительность бюрократических процедур, затягивание сроков    |
|госслужащих, восприимчивость к обучению, наличие       |согласования нормативных правовых актов и реализации         |
|успешного опыта организации массового обучения         |мероприятий;                                                 |
|специалистов                                           |- сложность процедур контроля и получения обратной связи при |
|                                                       |внедрении новых инструментов и механизмов в бюджетный        |
|                                                       |процесс                                                      |
|-------------------------------------------------------+-------------------------------------------------------------|
|                  Внешние возможности                  |                   Внешние угрозы (риски)                    |
|- возможность обмена опытом и использования достижений |- несовершенство нормативной правовой базы, бюджетно-        |
|лучшей практики других регионов России;                |налогового законодательства, правового положения             |
|- правовая и методическая поддержка со стороны         |государственных и муниципальных учреждений, пробелы          |
|Министерства финансов Российской Федерации;            |федерального законодательства;                               |
|- возможность получения софинансирования из            |- риск не получить финансовую поддержку из федерального      |
|федерального бюджета на реализацию мероприятий         |бюджета на реализацию мероприятий программы;                 |
|программы;                                             |- слабая кадровая база в государственных учреждениях и       |
|- постоянно развивающиеся IT-технологии, применяемые в |муниципальных образованиях Ярославской области               |
|финансовом и стратегическом менеджменте                |                                                             |
-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------