Постановление Думы Московской области от 18.12.2014 № 58/110-П

МОСКОВСКАЯ ОБЛАСТЬ

ДУМА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 18 декабря 2014 г. № 58/110-П

Об итогах мониторинга правоприменения Закона Московской области № 53/2008-ОЗ «О квотировании рабочих мест»

Рассмотрев Отчет о проведенном мониторинге правоприменения Закона Московской области № 53/2008-ОЗ «О квотировании рабочих мест», в соответствии с пунктом 15 Положения о порядке проведения правового мониторинга в Московской областной Думе, утвержденного постановлением Московской областной Думы от 13.12.2012 № 25/37-П, Московская областная Дума

постановила:

1. Принять к сведению Отчет о проведенном мониторинге правоприменения Закона Московской области № 53/2008-ОЗ «О квотировании рабочих мест». (Приложение.)

2. Поручить Комитету по вопросам охраны здоровья, труда и социальной политики разработать проект закона Московской области «О внесении изменения в Закон Московской области «О квотировании рабочих мест» и внести его на рассмотрение в Московскую областную Думу.

3. Предложить Правительству Московской области рассмотреть вопрос об организации разработки:

1) инструктивно-методических рекомендаций для работодателей по выполнению квоты для трудоустройства инвалидов;

2) правового акта о взаимодействии между Министерством социальной защиты населения Московской области, Комитетом по труду и занятости населения Московской области, Федеральным казенным учреждением «Главное бюро медико-социальной экспертизы по Московской области» Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации по социальному сопровождению инвалидов в целях их трудоустройства.

4. Опубликовать настоящее постановление в средствах массовой информации и разместить на официальном сайте Московской областной Думы в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

5. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на заместителя Председателя Московской областной Думы Куликова В.П.

Председатель

Московской областной Думы                                           И.Ю. Брынцалов

Приложение к постановлению

Московской областной Думы

от 18 декабря 2014 г. № 58/110-П

Отчет

о проведенном мониторинге правоприменения Закона Московской области № 53/2008-ОЗ «О квотировании рабочих мест»

I. Общие положения

Основания проведения мониторинга правоприменения (далее – мониторинг):

1) Указ Президента Российской Федерации от 20.05.2011 № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации»;

2) Закон Московской области № 46/2012-ОЗ «О правовом мониторинге в Московской области»;

3) постановление Московской областной Думы от 13.12.2012 № 25/37-П «О Положении о порядке проведения правового мониторинга в Московской областной Думе»;

4) постановление Московской областной Думы от 27.03.2014 № 23/84-П «О плане работы Московской областной Думы на 2 квартал 2014 года»;

5) постановление Московской областной Думы от 19.06.2014 № 19/93-П «О проведении мониторинга правоприменения Закона Московской области № 53/2008-ОЗ «О квотировании рабочих мест».

Объект мониторинга: Закон Московской области № 53/2008-ОЗ «О квотировании рабочих мест».

Субъект мониторинга: Московская областная Дума.

Период проведения мониторинга: с 1 января 2011 года по 1 января 2014 года.

Время проведения мониторинга: 2-4 кварталы 2014 года.

Предмет изучения мониторинга – правовое регулирование общественных отношений в сфере выделения рабочих мест для трудоустройства инвалидов, имеющих в соответствии с индивидуальными программами реабилитации рекомендации к труду.

Проведение мониторинга было направлено на решение следующих задач:

1) анализ ситуации в сфере выделения рабочих мест для трудоустройства инвалидов, имеющих в соответствии с индивидуальными программами реабилитации рекомендации к труду, с учетом изменений, внесенных в Закон Московской области № 53/2008-ОЗ «О квотировании рабочих мест» в 2013–2014 годах;

2) анализ реализации соответствующих норм Закона Московской области № 53/2008-ОЗ «О квотировании рабочих мест»;

3) подготовка предложений по совершенствованию законодательства Московской области в части вопросов данного мониторинга.

II. Cведения о деятельности Комиссии по проведению мониторинга

Мониторинг осуществлялся Комиссией по проведению мониторинга (далее – Комиссия), созданной постановлением Московской областной Думы от 19.06.2014 № 19/93-П «О проведении мониторинга правоприменения Закона Московской области № 53/2008-ОЗ «О квотировании рабочих мест», в следующем составе:

1) Куликов В.П. – депутат Московской областной Думы, заместитель Председателя Московской областной Думы, член фракции КПРФ;

2) Уткина Г.С. – депутат Московской областной Думы, председатель Комитета по вопросам охраны здоровья, труда и социальной политики Московской областной Думы, член фракции «ЕДИНАЯ РОССИЯ»;

3) Аксаков Е.В. – депутат Московской областной Думы, член фракции «ЕДИНАЯ РОССИЯ»;

4) Живцов Э.Н. – депутат Московской областной Думы, член фракции «ЕДИНАЯ РОССИЯ»;

5) Дудакова Н.Ф. – руководитель аппарата Комитета по вопросам охраны здоровья, труда и социальной политики Московской областной Думы;

6) Бондаренко О.М. – консультант Комитета по вопросам охраны здоровья, труда и социальной политики Московской областной Думы;

7) Степанова Н.Н. – консультант Государственно-правового управления Московской областной Думы.

По согласованию с Губернатором Московской области в состав Комиссии включены:

1) Руднева Ж.В. – заместитель Председателя Комитета по труду и занятости населения Московской области;

2) Цыганкова М.Г. – заместитель заведующего отделом содействия в трудоустройстве и социальных выплат Комитета по труду и занятости населения Московской области.

По согласованию с Уполномоченным по правам человека в Московской области в состав Комиссии включен Андрианов С.А. – заместитель руководителя аппарата Уполномоченного по правам человека в Московской области.

Председателем Комиссии избран депутат Московской областной Думы, заместитель Председателя Московской областной Думы, член фракции КПРФ Куликов В.П.

По приглашению Комиссии в заседаниях участвовали представители: Федерального казенного учреждения «Главное бюро медико-социальной экспертизы по Московской области» Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации, Министерства социальной защиты населения Московской области, Московской областной организации общероссийской общественной организации «Всероссийское общество инвалидов», Московского областного объединения профсоюзов.

Комиссией проведены заседания, на которых:

определен порядок проведения мониторинга в соответствии с Положением «О порядке проведения правового мониторинга в Московской областной Думе», утвержденным постановлением Московской областной Думы от 13.12.2012 № 25/37-П;

утвержден план проведения мониторинга;

сформирован список респондентов;

сформулированы вопросы для включения в анкету;

рассмотрены иные вопросы, решение которых обеспечило проведение данного мониторинга;

подготовлен отчет о проведении мониторинга.

Для подготовки отчета о проведении мониторинга использовались сведения из анкет респондентов, сведения, предоставленные Комитетом по труду и занятости населения Московской области, официальные сведения Министерства труда и социального развития Российской Федерации, сведения Федерального казенного учреждения «Главное бюро медико-социальной экспертизы по Московской области» Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации.

III. Проведение мониторинга

Федеральным законом от 03 мая 2012 года № 46-ФЗ «О ратификации Конвенции о правах инвалидов» ратифицирована Конвенция о правах инвалидов, согласно которой «государства-участники признают право инвалидов на труд наравне с другими, включая право на получение возможности зарабатывать себе на жизнь трудом, который инвалид свободно выбрал или на который он свободно согласился, в условиях, когда рынок труда и производственная среда являются открытыми, инклюзивными и доступными для инвалидов».

По данным Министерства труда и социального развития Российской Федерации в настоящее время в Российской Федерации из 2,57 млн. инвалидов, которые находятся в трудоспособном возрасте, работает 817,2 тыс. человек, т.е. 31,9 %. 

Проблема трудоустройства инвалидов одна из самых актуальных, поскольку является важнейшим этапом их реабилитации, интеграции в общество.

В соответствии с законодательством Российской Федерации реализуются различные меры поддержки занятости инвалидов, включая:

содействие трудоустройству инвалидов в рамках государственной программы «Доступная среда» на 2011–2015 годы;

содействие поиску подходящей работы в рамках предоставления государственных услуг органами службы занятости населения;

содействие трудоустройству незанятых инвалидов в рамках региональных программ по снижению напряженности на рынке труда на оборудованные (оснащенные) для них рабочие места;

государственная поддержка общероссийских общественных организаций инвалидов;

квотирование рабочих мест.

В настоящее время одним из механизмов, обязывающих работодателя принимать на работу инвалидов, является система квотирования для них рабочих мест, установленная Федеральным законом от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации».

Установление квоты для приема на работу инвалидов имеет целью обеспечение им дополнительных гарантий права на труд и социальную защиту от безработицы.

Согласно Определению Верховного Суда Российской Федерации от 11.05.2011 № 92-Г11-1 квота – это минимальное количество рабочих мест для граждан, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы, которых работодатель обязан трудоустроить на данном предприятии, в учреждении, организации. Причем в квоту включается количество рабочих мест, на которых уже работают граждане указанной категории.

Работодатели в соответствии с квотой, установленной для приема на работу инвалидов, обязаны:

создавать или выделять рабочие места для трудоустройства инвалидов и принимать локальные нормативные акты, содержащие сведения о таких рабочих местах;

создавать для инвалидов условия труда с учетом индивидуальной программы реабилитации (ст. 224 Трудового кодекса РФ);

представлять в установленном порядке информацию, необходимую для организации занятости инвалидов.

В соответствии с Федеральным законом от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» субъекты Российской Федерации наделены правом устанавливать своими законодательными актами квоты работодателям для приема на работу инвалидов в процентах к среднесписочной численности работников, определять механизм ее установления.

Изучение законодательного регулирования квотирования рабочих мест для трудоустройства инвалидов показало, что во всех субъектах Российской Федерации приняты законы, устанавливающие механизм квотирования для данной категории.

Квотирование рабочих мест для трудоустройства инвалидов в Московской области осуществляется в соответствии с Законом Московской области № 53/2008-ОЗ «О квотировании рабочих мест».

В 2013–2014 годах в Закон Московской области № 53/2008-ОЗ «О квотировании рабочих мест» внесены важные изменения.

Так, в целях активизации работы по социальной поддержке инвалидов и в соответствии с Федеральным законом от 02 июля 2013 года № 183-ФЗ «О внесении изменения в статью 21 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» принят Закон Московской области № 8/2014-ОЗ «О внесении изменений в Закон Московской области «О квотировании рабочих мест», который расширил категорию работодателей, представляющих квоту для трудоустройства инвалидов.

В соответствии со статьей 4 Закона Московской области № 53/2008-ОЗ «О квотировании рабочих мест» квота для приема на работу инвалидов составляет:

в организации с численностью работников больше 100 человек – 2 % от среднесписочной численности;

в организации с численностью работников от 35 до 100 человек – 1% от среднесписочной численности.

При расчете указанной квоты в среднесписочную численность не включаются работники, условия труда которых отнесены к вредным и (или) опасным согласно результатам аттестации рабочих мест или специальной оценки условий труда.

Не квотируются рабочие места общественных объединений инвалидов и образованных ими организаций.

В соответствии с пунктом 5 статьи 4 Закона Московской области № 53/2008-ОЗ «О квотировании рабочих мест» для организаций в пределах установленной квоты для приема на работу инвалидов устанавливается минимальное количество специальных рабочих мест для трудоустройства инвалидов.

Специальные рабочие места для трудоустройства инвалидов – рабочие места, требующие дополнительных мер по организации труда, включая адаптацию основного и вспомогательного оборудования, технического и организационного оснащения, дополнительного оснащения и обеспечения техническими приспособлениями с учетом индивидуальных возможностей инвалидов.

С вступлением в силу Закона Московской области № 8/2014-ОЗ «О внесении изменений в Закон Московской области «О квотировании рабочих мест» количество работодателей, квотирующих рабочие места для инвалидов, возросло в два раза.

Так, в 2011 году количество работодателей, для которых устанавливалась квота для трудоустройства инвалидов, составляло 2482, в 2014 году – 4830 работодателей.

По состоянию на 01 октября 2014 года:

размер установленной квоты для работодателей составляет 16161 рабочее место, из них – около 20 % специальные рабочие места;

11374 инвалида (70% от количества квотируемых рабочих мест) работает на квотируемых местах.

Ежегодно в центры занятости за содействием в поиске подходящей работы обращаются около 4 тыс. инвалидов, имеющих рекомендации к труду согласно индивидуальным программам реабилитации, которые разрабатывает Федеральное казенное учреждение «Главное бюро медико-социальной экспертизы по Московской области» Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации.

За 10 месяцев 2014 года в центры занятости обратилось за содействием в поиске подходящей работы 3078 инвалидов, трудоустроено 1617 инвалидов, что составляет 53% от числа обратившихся. Данный показатель выше среднего показателя по Российской Федерации, который составляет 39,7%.

При этом количество инвалидов, имеющих рекомендации к труду согласно индивидуальным программам реабилитации, значительно больше, чем обратившихся в центры занятости.

По сведениям Федерального казенного учреждения «Главное бюро медико-социальной экспертизы по Московской области» Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации  на 01 октября 2014 года в Московской области количество инвалидов трудоспособного возраста, освидетельствованных в учреждениях медико-социальной экспертизы, имеющих показания к труду, составляет более 30 тыс. человек, т.е. на квотируемых рабочих местах работает менее половины инвалидов указанной категории. 

Одним из вопросов, содержавшихся в анкете проводимого мониторинга, был вопрос о выявлении причин, по которым инвалиды испытывают трудности при трудоустройстве.

В результате обобщения анкетных данных были выявлены следующие основные проблемы при трудоустройстве инвалидов.

Несоответствие уровня квалификации инвалидов, зарегистрированных в органах службы занятости, заявленным вакансиям работодателей, что является следствием того, что работодатель не заинтересован при выделении квотируемых мест учитывать особенности ограничений жизнедеятельности инвалида.

Достаточно изучить перечень вакансий, предлагаемых для трудоустройства инвалидов в Банке вакансий для инвалидов:

«Сварщик. Режим работы: 5-дневная рабочая неделя. Образование: начальное профессиональное. Описание: Квота инвалиды. Опыт работы по электросварке от 3-х лет на магистральных трубопроводах с диаметром от 800 до 1400 см и крупногабаритных изделий, работа на открытом воздухе под динамическими и вибрационными нагрузками и под высоким давлением» или «Распильщик камня. Режим работы: 5-дневная рабочая неделя, с 8 до 17. Образование: среднее профессиональное. Описание: Квота инвалиды. Квалификация высшая, опыт работы от 3-х лет по распиловке камня природного, знание и основы обработки природного камня на станке» и тому подобное.

Это при том, что большая часть данной категории граждан ориентирована на частичную занятость.

Среди причин, по которым инвалиды испытывают трудности при трудоустройстве, выявлены также:

несоответствие рабочего места рекомендациям трудоустройства, указанным в индивидуальных программах реабилитации. Бюро медико-социальной экспертизы, руководствуясь ведомственными указаниями, стандартно прописывает в индивидуальных программах реабилитации медицинские противопоказания к труду и не дает перечень рекомендованных профессий (специальностей) для трудоустройства. Как правило, в индивидуальных программах реабилитации указано: «работа в специально созданных условиях»;

отсутствие мотивации к трудоустройству самого инвалида, что является следствием отсутствия работы по специальности, низкой заработной платы, неподходящего графика работы; отсутствия транспортной доступности предприятия, где он мог и хотел бы работать и др.

По данным Комитета по труду и занятости населения Московской области из 2000 направлений, выданных для трудоустройства на квотируемые места в 2014 году, по 797 были отказы со стороны инвалидов по указанным основаниям.

Вместе с тем в ходе мониторинга не установлены необоснованные случаи отказов работодателей в приеме на работу инвалидов.

Работа для трудоустройства инвалидов, как правило, ассоциируется с малоквалифицированным и низкооплачиваемым трудом, при этом по результатам мониторинга, который проводился в 28 субъектах Российской Федерации в 2013 году Министерством труда и социального развития Российской Федерации, уровень профессионального образования инвалидов достаточно высокий: более 60% имеют профессиональное образование, из них около 14% – высшее.

По результатам мониторинга выявлено, что ежегодно около 10% работающих инвалидов увольняется.

Основной причиной увольнения (94%) от общего числа уволенных инвалидов является собственное желание (в большинстве случаев в связи с ухудшением здоровья), достижение пенсионного возраста (1,5%), иные причины (4,5%).

В соответствии со статьей 6 Закона Московской области № 53/2008-ОЗ «О квотировании рабочих мест» Комитет по труду и занятости населения Московской области как уполномоченный исполнительный орган государственной власти Московской области наделен правом проводить проверки по выполнению квоты, составлять протоколы об административных правонарушениях.

В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена ответственность работодателя за нарушение прав инвалидов в области трудоустройства и занятости (статья 5.42), а также за непредставление либо несвоевременное представление необходимых сведений в органы службы занятости (статья 19.7).

По итогам проведенных Комитетом по труду и занятости населения Московской области за 9 месяцев 2014 года 19 плановых и 8 внеплановых проверок выявлено 12 нарушений законодательства о квотировании. Составлены протоколы об административных правонарушениях.

Всего за период с 2011 года по октябрь 2014 года Комитетом по труду и занятости населения Московской области выдано организациям 2469 предписаний об устранении нарушений законодательства о квотировании.

Наряду с реализацией Закона Московской области № 53/2008-ОЗ «О квотировании рабочих мест», в целях повышения эффективности мер, направленных на трудоустройство инвалидов, а также во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» в Московской области уделяется большое внимание вопросам организации профессионального обучения и дополнительного профессионального образования безработных инвалидов и содействию в их трудоустройстве.

В 2014 году 197 безработных инвалидов приступили к профессиональному обучению и получению дополнительного профессионального образования.

Завершили обучение 156 инвалидов, из них трудоустроен 71 инвалид (45,5%).

Профессиональное обучение проводится по востребованным на рынке труда Московской области профессиям и специальностям: бухгалтер, водитель погрузчика, делопроизводитель, дизайнер, кладовщик, лифтер, мастер маникюра-педикюра, мастер по ремонту персональных компьютеров, медицинская сестра, оператор заправочной станции, оператор ПЭВМ со знанием программ 1С, оператор котельной, продавец, секретарь, системный администратор, слесарь-сантехник, сметчик, специалист по кадрам, электромонтер по ремонту и обслуживанию электрооборудования и др.

Содействие самозанятости безработным инвалидам предоставляется на общих основаниях. Инвалидам, планирующим открыть собственное дело, оказываются информационно-консультационные услуги по вопросам организации предпринимательской деятельности с учетом рекомендаций к труду, указанных в индивидуальной программе реабилитации инвалида.

С начала 2014 года государственную услугу по содействию самозанятости безработных граждан получили 57 инвалидов, из них открыли собственное дело 4 человека (розничная торговля, предоставление услуг населению).

В целях исполнения Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики», которым установлен целевой показатель по ежегодному созданию в Российской Федерации рабочих мест для трудоустройства инвалидов в количестве 14,2 тыс. единиц, реализуются дополнительные мероприятия в сфере занятости населения, включающие в себя содействие в трудоустройстве незанятых инвалидов на оборудованные (оснащенные) для них рабочие места. С 2012 года дополнительно создано 1010 рабочих мест для трудоустройства инвалидов.

Начиная с 2014 года на территории Московской области реализуется Государственная программа Московской области «Предпринимательство Подмосковья». В подпрограмме «Содействие занятости населения и развитию рынка труда» предусмотрены мероприятия по содействию в трудоустройстве незанятых инвалидов на оборудованные (оснащенные) для них рабочие места. На 2014 год установлен целевой показатель по созданию 606 таких рабочих мест.

По состоянию на ноябрь 2014 года создано 625 рабочих мест для инвалидов, что составляет 103% от плановых значений.

Мониторинг созданных рабочих мест для инвалидов в рамках реализации дополнительных мероприятий в сфере занятости населения показывает, что на 1169 дополнительно созданных рабочих местах (по состоянию на 01 июня 2014 года) осуществляют свою деятельность 820 инвалидов, что составляет 70% от числа трудоустроенных (уволилось 428 инвалидов, в том числе 368 инвалидов уволились по собственному желанию в связи с ухудшением состояния здоровья).

На освободившиеся рабочие места центрами занятости трудоустроено 79 инвалидов в соответствии с рекомендованными индивидуальными программами реабилитации видами труда.

Проведение мероприятий по созданию рабочих мест для инвалидов является социально значимым направлением в сфере занятости населения, который позволяет повысить уровень трудоустройства инвалидов и реализации их права на труд.

IV. Результаты мониторинга

В результате проведенного мониторинга установлено, что в Московской области создана система трудоустройства инвалидов.

Закон Московской области № 53/2008-ОЗ «О квотировании рабочих мест» реализуется. В результате внесенных в 2013–2014 годах изменений в вышеуказанный Закон более чем в два раза увеличилось количество работодателей, представляющих квотируемые рабочие места, уровень трудоустройства инвалидов на квотируемые рабочие места в Московской области превышает средний по Российской Федерации, количество созданных квотируемых рабочих мест достаточно для трудоустройства нуждающихся инвалидов.

В то же время практика показывает, что реализация существующего механизма квотирования рабочих мест для приема на работу инвалидов не во всех случаях дает ожидаемый результат.

47 % инвалидов, которые обратились в центры занятости и имеют рекомендации к труду согласно индивидуальным программам реабилитации, не трудоустроены.

У работодателей возникают проблемы при выполнении квоты, связанные с недостаточным инструктивно-методическим сопровождением мероприятий по выполнению квоты.

Лица с ограниченными возможностями здоровья при наличии высокой нуждаемости в трудоустройстве отказываются от предлагаемых рабочих мест, увольняются по собственному желанию из-за транспортной недоступности предприятия, неподходящего графика работы, неприемлемых условий труда, отсутствия вакансий, соответствующих их образованию и профессиональной квалификации.

Установлено также, что в Законе Московской области № 53/2008-ОЗ «О квотировании рабочих мест» содержится ряд положений, требующих уточнения в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 года № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации».

Так, в соответствии с пунктом 3 статьи 25 вышеуказанного Закона работодатель обязан ежемесячно представлять в органы службы занятости сведения о наличии свободных рабочих мест и вакантных должностей и о выполнении квоты для приема на работу инвалидов. С 8 марта 2013 года в дополнение к указанным данным работодатель обязан также сообщать сведения о рабочих местах, которые были созданы или выделены для трудоустройства инвалидов в соответствии с квотой, включая информацию о локальных нормативных актах, содержащих данные о квотируемых рабочих местах. Информирование о локальных нормативных актах в Законе Московской области № 53/2008-ОЗ «О квотировании рабочих мест» не предусмотрено.

Внесение данной нормы в Закон Московской области № 53/2008-ОЗ «О квотировании рабочих мест» позволит осуществлять мониторинг действий работодателя, связанных с созданием квотируемых рабочих мест.

V. Выводы и предложения

По итогам проведения мониторинга практики применения Закона Московской области № 53/2008-ОЗ «О квотировании рабочих мест» и в целях повышения эффективности реализации данного Закона Комиссия по проведению мониторинга считает целесообразным:

1. Подготовить проект закона Московской области «О внесении изменения в Закон Московской области «О квотировании рабочих мест» в части дополнения обязанности работодателей информировать органы службы занятости о локальных нормативных актах, содержащих сведения о квотируемых рабочих местах.

2. Предложить Правительству Московской области рассмотреть вопрос об организации разработки:

1) инструктивно-методических рекомендаций для работодателей по выполнению квоты для трудоустройства инвалидов;

2) правового акта о взаимодействии между Министерством социальной защиты населения Московской области, Комитетом по труду и занятости населения Московской области, Федеральным казенным учреждением «Главное бюро медико-социальной экспертизы по Московской области» Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации по вопросу социального сопровождения инвалидов в целях их трудоустройства.