Распоряжение Правительства Астраханской области от 11.10.2017 № 448-Пр

ПРАВИТЕЛЬСТВО АСТРАХАНСКОЙ ОБЛАСТИ РАСПОРЯЖЕНИЕ

11.10.2017 № 448-Пр

Об основных направлениях бюджетной и налоговой политики Астраханской области на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, Законом Астраханской области от 07.07.2008 № 39/2008-ОЗ «О бюджетном процессе в Астраханской области» и в целях разработки проекта закона Астраханской области «О бюджете Астраханской области на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» утвердить прилагаемые основные направления бюджетной и налоговой политики Астраханской области на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов.

Губернатор Астраханской области                                                    А.А. Жилкин

УТВЕРЖДЕНЫ

распоряжением

Правительства

Астраханской области

от 11.10.2017 № 448-Пр

Основные направления бюджетной и налоговой политики Астраханской области на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов

1. Основные направления бюджетной политики Астраханской области

на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов

Общие положения

Целью основных направлений бюджетной политики является описание условий, принимаемых для составления проекта бюджета Астраханской области на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов (далее – проект бюджета на 2018 – 2020 годы), основных подходов к его формированию и общего порядка разработки основных характеристик и прогнозируемых параметров бюджета Астраханской области, а также обеспечение прозрачности и открытости бюджетного планирования.

Основной целью бюджетной политики является поддержание долгосрочной сбалансированности и финансовой устойчивости бюджета Астраханской области, а также проведение мероприятий, направленных на сокращение государственного долга Астраханской области.

Отличительной особенностью бюджетной политики является продолжение осуществления мероприятий, направленных на финансовое оздоровление бюджетной системы Астраханской области. Данные мероприятия представлены в Программе финансового оздоровления и социально-экономического развития Астраханской области на 2016-2019 годы, утвержденной распоряжением Правительства Астраханской области от 26.08.2016 № 347-Пр (далее – программа финоздоровления АО).

Кризисные явления в Российской Федерации негативно влияют на значения основных показателей экономики Астраханской области, в частности:

- сокращение государственных инвестиций в объекты инфраструктуры;

- сокращение количества рабочих мест;

- сокращение доходов населения;

- снижение спроса на потребительские товары.

Существенное негативное влияние на объем налоговых и неналоговых доходов бюджета Астраханской области оказывают изменения законодательства Российской Федерации по налогам и сборам, приводящие к значительным «выпадениям» доходов из бюджета Астраханской области, таким как «налоговый маневр» и зачисление налога на прибыль организаций при налогообложении новых морских месторождений, расположенных на территории российской части (российского сектора) дна Каспийского моря в федеральный бюджет.

Также негативно на сбалансированность бюджета Астраханской области влияет и значительный рост расходных обязательств. В связи с принятием на федеральном уровне ряда решений по внесению изменений в законодательные акты, а также указов Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике», от 07.05.2012 № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики», от 07.05.2012 № 598 «О совершенствовании государственной политики в сфере здравоохранения», от 07.05.2012 № 599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки», от 07.05.2012 № 600 «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг», от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», от 01.06.2012 № 761 «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы», от 28.12.2012 № 1688 «О некоторых мерах по реализации государственной политики в сфере защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» нагрузка на бюджет Астраханской  области значительно увеличилась. При этом реализация данных решений не подкреплена в полном объеме доходными источниками.

В целях обеспечения сбалансированности бюджета Астраханской области, а также исполнения расходных обязательств в полном объеме бюджет Астраханской области на протяжении нескольких лет принимался с максимально возможным уровнем дефицита.

Источниками финансирования дефицита бюджета являлись кредитные средства, в том числе кредиты кредитных организаций. В результате начиная с 2009 года общий объем долга Астраханской области превышает 50% от суммы доходов без учета безвозмездных поступлений.

По состоянию на 01.01.2017 объем государственного долга Астраханской области составил 29,5 млрд рублей или 135,4% к доходам бюджета Астраханской области без учета безвозмездных поступлений.

Одним из приоритетов работы Правительства Астраханской области остается реализация мероприятий, направленных на сокращение долговой нагрузки бюджета Астраханской области.

Основные подходы к формированию проекта бюджета на 2018 – 2020 годы

Бюджет Астраханской области на 2018 – 2020 годы будет формироваться на трехлетний период на основе государственных программ Астраханской области, утвержденных Правительством Астраханской области, ведомственных целевых программ Астраханской области, не вошедших в состав государственных программ Астраханской области, и непрограммных мероприятий.

При планировании бюджета на 2018-2020 годы в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, поручениями Президента Российской Федерации, а также с учетом планируемых изменений в нормативных правовых актах Астраханской области будут реализованы следующие новации:

1. Установление предельного уровня софинансирования отдельных расходных обязательств Астраханской области.

В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 12.07.2017 № 1476-р для Астраханской области определен предельный уровень софинансирования на 2018-2020 годы за счет средств федерального бюджета в размере 82%.

2. Изменение структуры государственных программ Астраханской области.

В рамках проведенной стратегической сессии с участием государственных заказчиков-координаторов государственных программ Астраханской области совместно с депутатами Думы Астраханской области, членами общественных советов, созданных при исполнительных органах государственной власти Астраханской области, представителями Общественной палаты Астраханской области принято решение об обозначении проблемных мест в  государственных программах Астраханской области, пересмотр их основных параметров (уточнение целей, задач, показателей эффективности, по которым в дальнейшем будет дана оценка их реализации).

Итогом сессии стало решение о доработке и переструктурировании государственных программ Астраханской области.

В настоящее время расходы ведомственных целевых программ, включенных в государственные программы Астраханской области, предусматривают бюджетные ассигнования на обеспечение деятельности исполнительного органа государственной власти Астраханской области и подведомственных государственных учреждений Астраханской области (далее - государственные учреждения). Кроме того, государственный заказчик-координатор государственных программ Астраханской области может включать в ведомственную целевую программу расходы, направленные на развитие отрасли.

В связи с этим было предложено оптимизировать структуру государственных программ Астраханской области путем исключения расходов, направленных на развитие отрасли из ведомственных целевых программ. Указанные расходы будут предусматриваться в подпрограмме или в основном мероприятии государственной программы Астраханской области.

Ведомственную целевую программу, предусматривающую бюджетные ассигнования, направленные на осуществление прямых полномочий отраслевого исполнительного органа государственной власти Астраханской области и государственных учреждений, предложено включать в государственную программу Астраханской области одной строкой, не раскрывая целей, задач, мероприятий и показателей эффективности и результативности, а лишь указывая наименование мероприятия «Обеспечение деятельности ведомства и структурных подразделений», а также общие объемы по годам реализации государственной программы Астраханской области.

3. Отражение в текстовой статье закона Астраханской области о бюджете Астраханской области субсидии некоммерческим организациям, не являющимся государственными учреждениями.

В соответствии с пунктом 2 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, постановлением Правительства Российской Федерации от 07.05.2017 № 541 «Об общих требованиях к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся государственными муниципальными учреждениями» субсидии некоммерческим организациям, не являющимся государственными учреждениями, предусматриваются  в случаях и порядке, которые предусмотрены законом о бюджете субъекта Российской Федерации.

4. Кодирование в бюджете Астраханской области (сводной бюджетной росписи бюджета Астраханской области) объектов капитального строительства, финансируемых за счет целевых федеральных средств.

В соответствии с требованиями Минфина России, изложенными в письме от 09.02.2017 № 09-10-07/7417, бюджетные ассигнования на реализацию отдельных мероприятий и (или) капитальных вложений в объекты капитального строительства и (или) объекты недвижимого имущества, в целях софинансирования которых предоставляется субсидия, в бюджете субъекта Российской Федерации (сводной бюджетной росписи бюджета субъекта Российской Федерации) предусматриваются по отдельному коду классификации расходов бюджетов, детализированному по каждому мероприятию, объекту капитального строительства, приобретаемому объекту недвижимости.

5. Доведение до муниципальных образований Астраханской области после внесения проекта закона Астраханской области о бюджете Астраханской области в Думу Астраханской области информации о планируемых объемах межбюджетных трансфертов из бюджета Астраханской области в местные бюджеты для формирования муниципальными образованиями Астраханской области в проектах местных бюджетов показателей безвозмездных поступлений от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В целях соблюдения ограничений, установленных статьей 107 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также реализуя концепцию по снижению долговой нагрузки для обеспечения экономической безопасности Астраханской области, утвержденную распоряжением Правительства Астраханской области от 27.10.2016 № 426-Пр «О долговой политике Астраханской области на  2017-2019 годы», в проекте бюджета на 2018 - 2020 годы предлагается предусмотреть средства на погашение государственного долга Астраханской области:

- в 2018 году в объеме 4 млрд рублей;

- в 2019 году в объеме 1,2 млрд рублей;

- в 2020 году в объеме 0,3 млрд рублей.

В связи с недостаточностью доходной базы бюджета Астраханской области формирование предельных объемов бюджетных ассигнований на 2018 – 2020 годы происходило следующим образом.

Формирование базовых объемов расходов.

В соответствии с постановлением министерства финансов Астраханской области от 18.05.2017 № 18-п «О реализации статьи 174.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации» произведен расчет базовых расходов на исполнение расходных обязательств на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов, что соответствует минимальным объемам расходов, необходимым для исполнения действующих расходных обязательств.

Расчет базовых расходов на исполнение расходных обязательств на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов производился следующим образом:

- объем фонда оплаты труда (с учетом субвенций, содержащих заработную плату) – на уровне фактического исполнения бюджета Астраханской области, с учетом увеличения, в целях исполнения Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики», индексации заработной платы прочим работникам бюджетной сферы, роста минимального размера оплаты труда;

- расходы на исполнение публичных нормативных обязательств - с учетом вступления в силу с 03.01.2017 Закона Астраханской области от 22.12.2016 № 85/2016-ОЗ «О мерах социальной поддержки и социальной помощи отдельным категориям граждан в Астраханской области»;

- расходы на приобретение продуктов питания, медикаментов, объем дотаций, предоставляемых бюджетам муниципальных образований Астраханской области, - на уровне ассигнований текущего года (индекс потребительских цен к декабрю предыдущего года, по данным министерства экономического развития Астраханской области, прогнозируется на уровне 100,04%);

- расходы на обязательное медицинское страхование неработающего населения Астраханской области, расходы на обслуживание государственного долга Астраханской области– на уровне представленных заявок;

- объем дорожного фонда Астраханской области - в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации и Астраханской области в объеме прогнозируемых доходных источников;

- иные расходы - на уровне бюджетных ассигнований, предусмотренных Законом Астраханской области от 26.12.2016 № 86/2016-ОЗ «О бюджете Астраханской области на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов».

2. Определение подходов к формированию предельных объемов бюджетных ассигнований на 2018 – 2020 годы.

В соответствии с распоряжением Правительства Астраханской области от 22.10.2015 № 460-Пр «О создании постоянно действующей рабочей группы по разработке проектов бюджета Астраханской области, бюджетного прогноза на долгосрочный период, проектов изменений закона Астраханской области о бюджете Астраханской области и бюджетного прогноза на долгосрочный период» проведены заседания постоянно действующей рабочей группы по разработке проектов бюджета Астраханской области, бюджетного прогноза на долгосрочный период, проектов изменений закона Астраханской области о бюджете Астраханской области и бюджетного прогноза на долгосрочный период (далее – рабочая группа) по вопросу подходов к формированию проекта бюджета Астраханской области на 2018 – 2020 годы.

В ходе заседания рабочей группы принято решение, что исходя из возможностей доходной базы бюджета Астраханской области на 2018-2020 годы формирование предельных объемов бюджетных ассигнований на 2018 год (без учета целевых федеральных средств) осуществлять в следующем порядке:

- в размере 100% от базовых объемов – расходы дорожного фонда Астраханской области, расходы на обязательное медицинское страхование неработающего населения Астраханской области, расходы на обслуживание государственного долга Астраханской области, расходы на приобретение продуктов питания, медикаментов и на уплату налогов, межбюджетные трансферты бюджетам муниципальных образований Астраханской области (за исключением отдельных видов межбюджетных трансфертов), расходы на капитальные вложения и т.д.;

- в объеме, ориентировочно равном потребности на 7-7,5 месяца, – расходы, связанные с содержанием органов государственной власти Астраханской области и государственных учреждений Астраханской области, расходы на исполнение публичных нормативных обязательств, первоочередные расходы, отдельные виды межбюджетных трансфертов.

При формировании предельных объемов бюджетных ассигнований на плановый период 2019 и 2020 годов придерживаться аналогичных подходов, что и при формировании предельных объемов бюджетных ассигнований на 2018 год, за исключением таких направлений расходов, как расходы, связанные с содержанием органов государственной власти Астраханской области и государственных учреждений Астраханской области, расходы на исполнение публичных нормативных обязательств, первоочередные расходы, отдельные виды межбюджетных трансфертов, ассигнования, по которым предусмотрены в объеме потребности ориентировочно на 8,4 и 9 месяцев соответственно

Кроме того, в бюджете Астраханской области на 2018 – 2020 годы предусмотреть министерству финансов Астраханской области на 2018-2020 годы ассигнования по целевой статье «Средства на реализацию отдельных полномочий Астраханской области в рамках прочих непрограммных расходов иных непрограммных мероприятий» в целях их дальнейшего перераспределения на увеличение ассигнований на фонд оплаты труда, включая субвенции, в порядке, установленном постановлением Правительства Астраханской области от 26.08.2016 № 308-П «О порядке использования (порядке принятия решений об использовании, о перераспределении) средств, зарезервированных в составе утвержденных бюджетных ассигнований бюджета Астраханской области» по итогам реализации отдельных мероприятий программы финоздоровления АО, направленных на оптимизацию сети государственных учреждений Астраханской области.

Мероприятия по обеспечению сбалансированности бюджета Астраханской области

На протяжении нескольких лет в Астраханской области проводятся мероприятия по мобилизации доходов бюджетов всех уровней, в ходе которых осуществляются совместные мероприятия исполнительными органами   государственной власти Астраханской области, органами местного самоуправления муниципальных образований Астраханской области, налоговыми, контролирующими и правоохранительными органами.

Принятая в 2016 году в соответствии с требованиями Минфина России программа финоздоровления АО направлена на сохранение устойчивости бюджетной системы Астраханской области и обеспечение сбалансированности бюджета Астраханской области и бюджетов муниципальных образований Астраханской области, сокращение долговой нагрузки на бюджет Астраханской области, погашение просроченной кредиторской задолженности консолидированного бюджета Астраханской области.

Также реализация программы финоздоровления АО позволит повысить качество управления государственными финансами, эффективность и результативность бюджетных расходов.

Основные задачи бюджетной политики на 2018 – 2020 годы:

- обеспечение контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд;

- улучшение качества оказания государственными учреждениями услуг (работ);

- дальнейшая оптимизация сети государственных учреждений;

- формирование эффективной системы управления бюджетными инвестициями Астраханской области;

- повышение эффективности предоставления целевых межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований Астраханской области.

В целях обеспечения сбалансированности бюджета Астраханской области на 2018 – 2020 годы продолжится работа с Правительством Российской Федерации в целом и Минфином России в частности по решению следующих вопросов:

- изменение нормативов зачисления налога на прибыль организаций, осуществляющих деятельность по добыче углеводородного сырья на морских месторождениях, введенных в промышленную эксплуатацию после 01.01.2016;

- передача в бюджет Астраханской области норматива отчисления от налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья в размере 5%, который в настоящее время зачисляется полностью в федеральный бюджет;

- компенсация бюджетам субъектов Российской Федерации доходов, зачисляемых в федеральный бюджет, в части, превышающей 50 процентов налоговых доходов, мобилизуемых на территории соответствующего субъекта Российской Федерации (с уровнем бюджетной обеспеченности ниже единицы);

- внесение изменений в нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, регулирующие Правила предоставления (использования, возврата) из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации бюджетных кредитов;

- оказание финансовой помощи бюджету Астраханской области в форме предоставления дополнительной дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджета Астраханской области.

Основные направления налоговой политики на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов

Основные направления налоговой политики Астраханской области на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов (далее – налоговая политика) подготовлены с целью составления проекта бюджета Астраханской области на очередной финансовый год и двухлетний плановый период.

Приоритетом Правительства Астраханской области в области налоговой политики является повышение эффективности налоговой системы. Одновременно Правительство Астраханской области в рамках предоставленных полномочий планирует дальнейшее применение мер налогового стимулирования инвестиций, а также дальнейшее повышение эффективности системы налогового администрирования.

Целями и задачами налоговой политики Астраханской области в рассматриваемом периоде являются:

- повышение реалистичности прогнозирования и минимизация рисков несбалансированности при бюджетном планировании;

- укрепление доходной базы консолидированного бюджета Астраханской области за счет наращивания стабильных источников доходов и мобилизации в бюджет имеющихся резервов;

- поддержка инвестиционной активности субъектов предпринимательской деятельности.

В 2018 - 2020 годах будут продолжены мероприятия, намеченные ранее на среднесрочную перспективу. Основными направлениями, по которым предполагается реализовывать налоговую политику, являются:

- государственная поддержка экономических агентов, осуществляющих инвестиционную деятельность на территории Астраханской области, посредством предоставления налоговых льгот (применения пониженных налоговых ставок);

- повышение эффективности налогового администрирования;

- оптимизация состава региональных налоговых льгот с учетом оценки их социальной и бюджетной эффективности;

- повышение эффективности управления муниципальной и государственной собственностью Астраханской области;

- сокращение недоимки в бюджетную систему Российской Федерации, в том числе по региональным и местным налогам, а также по неналоговым доходам бюджета Астраханской области;

- активизация работы по легализации неформальной занятости;

- расширение налоговой базы по имущественным налогам путем выявления и включения в налогооблагаемую базу недвижимого имущества и земельных участков, которые до настоящего времени не зарегистрированы;

- продолжение практики согласованных действий исполнительных органов государственной власти Астраханской области, органов местного самоуправления муниципальных образований Астраханской области и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти по мобилизации доходов.

Одним из основных источников формирования доходной части бюджета Астраханской области является налог на доходы физических лиц. В целях получения дополнительных доходов по этому налогу необходимо продолжать работу по снижению уровня неформальной занятости, осуществлению контроля выплаты официальной заработной платы в размере не ниже среднего уровня, установленного по виду экономической деятельности, а также проводить мероприятия по снижению задолженности по выплате заработной платы и недопущению задержек в перечислении налога на доходы физических лиц в консолидированный бюджет Астраханской области налоговыми агентами.

В целях исчисления авансовых платежей налога на доходы физических лиц некоторыми категориями иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность по найму в Российской Федерации, продолжится практика установления коэффициента, учитывающего особенности регионального рынка труда Астраханской области.

Также необходимо продолжить работу по анализу деятельности убыточных организаций, выяснению причин их нерентабельной работы, оказанию помощи таким предприятиям по их выводу на прибыльный уровень.

В случае выявления по результатам ежегодно проводимой оценки эффективности налоговых льгот, установленных законодательством Астраханской области, неэффективных льгот должна осуществляться подготовка предложений по их сокращению (отмене).

Установление новой налоговой льготы в соответствии с законодательством Астраханской области должно осуществляться с одновременной отменой одной или нескольких ранее установленных налоговых льгот с целью недопущения роста общего объема недополученных доходов консолидированного бюджета Астраханской области. Любая новая налоговая льгота должна устанавливаться на ограниченный период времени.

Обеспечить бюджет Астраханской области дополнительными доходами позволит оптимизация состава предоставляемых в соответствии с законодательством Астраханской области о налогах и сборах налоговых льгот путем отмены ряда налоговых льгот по налогу на имущество организаций. Поэтапная отмена льгот, предоставленных государственным учреждениям, в отношении имущества, собственником которого является Астраханская область или муниципальные образования Астраханской области, будет способствовать повышению эффективности бюджетных расходов и созданию равных конкурентных условий при оказании (выполнении) услуг (работ) государственными (муниципальными) учреждениями Астраханской области и негосударственными организациями.

С 2018 года планируется ввести на территории Астраханской области порядок определения налоговой базы по налогу на имущество организаций, как кадастровой стоимости имущества. Указанный порядок будет действовать в отношении объектов недвижимости, предназначенных для размещения торговых и офисных объектов, объектов общественного питания и бытового обслуживания. Поскольку кадастровая стоимость объектов недвижимости, как правило, выше среднегодовой стоимости, переход к применению в качестве налоговой базы кадастровой стоимости имущества обеспечит рост доходной базы бюджета Астраханской области.

Для повышения эффективности управления государственной и муниципальной собственностью следует провести оценку потенциала прибыльности государственных унитарных предприятий Астраханской области и рассмотреть вопрос о целесообразности разработки нормативного правового акта Правительства Астраханской области, предусматривающего увеличение размера части прибыли государственных унитарных предприятий Астраханской области, остающейся в распоряжении предприятий после уплаты налогов и иных обязательных платежей, уменьшенной на сумму расходов на реализацию мероприятий по развитию предприятий и подлежащей перечислению в бюджет Астраханской области до 100 %.

В целях эффективного использования бюджетных средств необходимо оказывать государственную поддержку субъектам хозяйственной деятельности только при условии соответствующей налоговой отдачи.

Резервом роста налоговых и неналоговых доходов также является сокращение задолженности по платежам в бюджетную систему Российской Федерации. Мероприятия, направленные на укрепление платежной дисциплины, должны осуществляться главными администраторами доходов бюджета Астраханской области на постоянной основе. Администраторам доходов необходимо установить жесткий контроль за динамикой недоимки по администрируемым платежам и принимать все меры, предусмотренные законодательством Российской Федерации, для ее снижения.

Снижение задолженности физических лиц по налогам и сборам в бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации поможет обеспечить реализация на территории Астраханской области механизма погашения указанной задолженности через многофункциональные центры предоставления услуг (работ) в Астраханской области, а также прием наличных денежных средств в счет уплаты налогов через кассу местной администрации в порядке, предусмотренном статьей 58 Налогового кодекса Российской Федерации.

В целях расширения налоговой базы и увеличения поступления налоговых и неналоговых доходов в консолидированный бюджет Астраханской области следует продолжить работу по координации действий исполнительных органов государственной власти Астраханской области, органов местного самоуправления муниципальных образований Астраханской области с налоговыми органами, а также с главными администраторами доходов бюджета Астраханской области.

Обеспечить использование налогового потенциала Астраханской области позволит реализация программы финоздоровления АО.

Также будет продолжено проведение мониторинга нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления муниципальных образований Астраханской области и при необходимости подготовка рекомендаций по их изменению.