Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10.11.2017 № 27-П

 



                    Именем Российской Федерации

                           ПОСТАНОВЛЕНИЕ

            КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


    по делу о проверке конституционности положений Федерального
   закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты
 Российской Федерации в части совершенствования законодательства о
    публичных мероприятиях" в связи с запросом группы депутатов
                       Государственной Думы

     город Санкт-Петербург                      10 ноября 2017 года

     Конституционный   Суд   Российской   Федерации    в    составе
Председателя  В.Д.Зорькина,  судей  К.В.Арановского,   А.И.Бойцова,
Н.С.Бондаря,     Г.А.Гаджиева,     Ю.М.Данилова,      Л.М.Жарковой,
С.М.Казанцева,   С.Д.Князева,   А.Н.Кокотова,    Л.О.Красавчиковой,
С.П.Маврина,    Н.В.Мельникова,    Ю.Д.Рудкина,     О.С.Хохряковой,
В.Г.Ярославцева,
     с участием  представителей  группы  депутатов  Государственной
Думы,  направивших  запрос   в   Конституционный   Суд   Российской
Федерации, - депутатов  Государственной  Думы  Ю.П.Синельщикова   и
О.В.Шеина,  полномочного  представителя  Государственной   Думы   в
Конституционном    Суде    Российской    Федерации    Т.В.Касаевой,
полномочного представителя Совета Федерации в Конституционном  Суде
Российской  Федерации   А.А.Клишаса,   полномочного   представителя
Президента Российской Федерации в Конституционном  Суде  Российской
Федерации М.В.Кротова,
     руководствуясь статьей 125 (пункт  "а"  части  2)  Конституции
Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 1 части первой, частями
третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36,
74,   84,   85   и   86   Федерального   конституционного    закона
"О Конституционном Суде Российской Федерации",
     рассмотрел   в   открытом   заседании    дело    о    проверке
конституционности   положений   Федерального   закона   "О внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской  Федерации  в
части совершенствования законодательства о публичных мероприятиях".
     Поводом к рассмотрению дела  явился  запрос  группы  депутатов
Государственной  Думы.  Основанием  к  рассмотрению  дела   явилась
обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том,  соответствуют  ли
Конституции   Российской   Федерации   оспариваемые    в    запросе
законоположения.
     Заслушав сообщение  судьи-докладчика  Н.С.Бондаря,  объяснения
представителей  сторон,  выступления   приглашенных   в   заседание
представителей:  от  Министерства  юстиции  Российской  Федерации -
М.А.Мельниковой, от Генерального  прокурора  Российской Федерации -
Т.А.Васильевой,  исследовав   представленные   документы   и   иные
материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

                        у с т а н о в и л:

     1. Группа депутатов Государственной Думы в порядке статьи  125
(пункт "а" части 2)  Конституции  Российской  Федерации  оспаривает
конституционность Федерального закона от 7 июня 2017 года  № 107-ФЗ
"О внесении изменений в отдельные законодательные  акты  Российской
Федерации в части совершенствования  законодательства  о  публичных
мероприятиях",  которым   определен   порядок   проведения   встреч
депутатов всех уровней с избирателями.
     Так,  статьей  1  названного  Федерального  закона  статья   8
Федерального закона от  8 мая  1994 года  № 3-ФЗ  "О статусе  члена
Совета  Федерации   и   статусе   депутата   Государственной   Думы
Федерального Собрания Российской Федерации" дополнена, в частности,
следующими положениями:
     частью   шестой,    согласно    которой    встречи    депутата
Государственной  Думы  с  избирателями  проводятся  в   помещениях,
специально отведенных местах, а также на внутридворовых территориях
при условии, что их  проведение  не  повлечет  за  собой  нарушение
функционирования  объектов   жизнеобеспечения,   транспортной   или
социальной    инфраструктуры,    связи;     уведомление     органов
исполнительной власти субъекта  Российской  Федерации  или  органов
местного самоуправления о  таких  встречах  не  требуется;  депутат
Государственной   Думы   вправе   предварительно   проинформировать
указанные органы о дате и времени их проведения;
     частью седьмой, согласно которой органы исполнительной  власти
субъекта  Российской  Федерации  (органы  местного  самоуправления)
определяют  специально  отведенные  места  для  проведения   встреч
депутатов Государственной Думы с избирателями, а  также  определяют
перечень помещений, предоставляемых органами исполнительной  власти
субъекта Российской Федерации  (органами  местного  самоуправления)
для   проведения   встреч   депутатов   Государственной   Думы    с
избирателями, и порядок их предоставления;
     частью   девятой,   согласно    которой    встречи    депутата
Государственной Думы с избирателями в форме публичного  мероприятия
проводятся в соответствии с законодательством Российской  Федерации
о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях.
     Аналогичные правила  введены  Федеральным  законом  от  7 июня
2017 года  № 107-ФЗ  и  применительно   к   проведению   встреч   с
избирателями депутатов законодательных  (представительных)  органов
государственной власти субъектов Российской Федерации  и  депутатов
представительных органов муниципальных образований: соответствующие
изменения внесены его статьей 2 в Федеральный  закон  от  6 октября
1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации  законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной  власти
субъектов Российской Федерации", статья 11 которого была  дополнена
пунктами 4 - 6, и статьей  3 - в  Федеральный  закон  от  6 октября
2003 года  № 131-ФЗ  "Об общих   принципах   организации   местного
самоуправления в Российской Федерации",  статья  40  которого  была
дополнена частями 5-2 - 5-4.
     Статьей 4 Федерального закона от 7 июня 2017 года № 107-ФЗ ряд
изменений внесен в Федеральный закон от 19 июня  2004 года  № 54-ФЗ
"О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и  пикетированиях",
в том числе пункт 1 его статьи 2 дополнен положением,  относящим  к
целям  проведения  публичного  мероприятия  (помимо   уже   в   нем
указанных) информирование  избирателей  о  своей  деятельности  при
встрече  депутата   законодательного   (представительного)   органа
государственной   власти,   депутата    представительного    органа
муниципального образования с избирателями, а  часть  1  статьи  7 -
положениями, предусматривающими подачу  депутатом  законодательного
(представительного)  органа   государственной   власти,   депутатом
представительного органа муниципального образования  уведомления  о
проведении   публичного   мероприятия   в   целях    информирования
избирателей о своей деятельности при  встрече  с  избирателями  (за
исключением собрания и пикетирования, проводимого одним  участником
без использования быстровозводимой сборно-разборной конструкции).
     По мнению заявителей, оспариваемое правовое  регулирование  не
согласуется с Конституцией Российской Федерации, ее статьями  2,  3
(часть 2), 4 (часть 2), 10 - 12, 15 (часть 1), 31, 33, 55, 94 - 109
и  130 - 133,  поскольку  создает  необоснованные  ограничения  для
исполнения депутатами всех уровней своих обязанностей по проведению
встреч с избирателями и нарушает принцип разделения властей,  ставя
реализацию  возложенной  законом  на   депутатов   обязанности   по
информированию избирателей о своей деятельности  в  зависимость  от
деятельности  органов   исполнительной   власти   по   согласованию
проведения соответствующих публичных мероприятий, что, как полагают
заявители, означает, по существу, разрешительный порядок проведения
публичных  мероприятий;  при  этом   не   учитывается   объективная
специфика депутатской деятельности,  подразумевающей  в  том  числе
проведение незапланированных,  спонтанных  встреч  с  избирателями,
допускается  возможность  произвольных  ограничений  в   реализации
свободы собраний  и  необоснованно  ограничивается  конституционное
право граждан на беспрепятственные  индивидуальные  и  коллективные
обращения к депутатам всех уровней.
     Формулируя свои требования в запросе, депутаты Государственной
Думы  настаивают  на   проверке   конституционности   оспариваемого
Федерального закона по содержанию норм в полном объеме. Однако, как
свидетельствуют  и   само   содержание   запроса,   и   выступления
представителей заявителей  в  ходе  слушания  по  настоящему  делу,
неконституционность введенного им правового регулирования заявители
усматривают в том, что оно распространяет на встречи депутатов всех
уровней  с  избирателями  требования  законодательства   Российской
Федерации  о  собраниях,  митингах,   демонстрациях,   шествиях   и
пикетированиях, а также служит основанием для  решения  вопросов  о
порядке и условиях проведения таких встреч вне связи с  применением
соответствующих   требований,   т.е.   в   помещениях,   специально
отведенных местах и на внутридворовых территориях.
     Таким   образом,   исходя    из    предписаний    Федерального
конституционного   закона   "О Конституционном   Суде    Российской
Федерации", в том числе  его  статей  3,  36,  37,  74,  84  и  85,
предметом рассмотрения Конституционного Суда  Российской  Федерации
по настоящему делу являются положения пункта 6 статьи 1,  пункта  3
статьи 2, пункта 3 статьи 3 и пунктов 1 и 3 статьи  4  Федерального
закона  "О внесении  изменений  в  отдельные  законодательные  акты
Российской Федерации в части совершенствования  законодательства  о
публичных мероприятиях", предусматривающие - в рамках  специального
правового  регулирования  порядка  проведения  встреч  депутатов  с
избирателями в  целях  их  информирования  о  своей  деятельности -
распространение на  проведение  таких  встреч  в  форме  публичного
мероприятия  (вне   помещений,   специально   отведенных   мест   и
внутридворовых территорий) требований  законодательства  Российской
Федерации  о  собраниях,  митингах,   демонстрациях,   шествиях   и
пикетированиях, а также определяющие порядок и  условия  проведения
встреч  депутатов  с   избирателями   вне   связи   с   применением
соответствующих требований.
     2. Утверждая суверенную государственность России, незыблемость
ее демократической основы как условие обеспечения гражданского мира
и   согласия   и   объявляя   Россию   правовым   государством    с
республиканской формой правления, в котором единственным источником
власти является ее  многонациональный  народ,  осуществляющий  свою
власть непосредственно, а также через органы государственной власти
и органы местного самоуправления, Конституция Российской  Федерации
закрепляет  право   граждан   участвовать   в   управлении   делами
государства как непосредственно, так и через  своих  представителей
(преамбула; статья 1, часть 1; статья 3, части 1 и  2;  статья  32,
часть 1).
     Приведенные конституционные положения  обязывают  федерального
законодателя  обеспечивать  при  определении  порядка   и   условий
осуществления депутатами своих полномочий соблюдение и защиту права
граждан на участие  в  управлении  делами  государства  и  местного
самоуправления  и  не  допускать  отступления  от   конституционных
принципов народовластия, с тем чтобы не было утрачено  ни  реальное
содержание данного конституционного права,  ни  существо  народного
представительства. В этих  целях  федеральными  законами,  законами
субъектов  Российской  Федерации  и   на   их   основе -   уставами
муниципальных   образований   закрепляются   гарантии   депутатской
деятельности. Эффективность же  депутатской  деятельности,  в  свою
очередь, во  многом  зависит  от  характера  взаимоотношений  между
депутатами и избирателями, поддержание которых в целях  адекватного
выражения  воли  народа  как  одного  из  общих   начал   народного
представительства     является     конституционно     обусловленной
необходимостью.
     К числу  организационно-правовых  основ,  предназначенных  для
налаживания  и  поддержания  устойчивой  взаимосвязи  депутатов   с
гражданами,  чьи  интересы  они  представляют,  относится  институт
проведения  встреч  депутатов   с   избирателями,   характеризующий
конституционно-правовую природу депутатского мандата с точки зрения
как возложенных на депутата полномочий, так и гарантий эффективного
осуществления   депутатской   деятельности,   в   рамках    которой
посредством проведения  таких  встреч  депутаты  имеют  возможность
информировать  избирателей   о   своей   работе,   а   избиратели -
возможность   довести   до   сведения   депутата   свои   пожелания
относительно  его  деятельности  и  деятельности  представительного
органа, в состав которого он входит.
     Принимая во внимание  комплексный  характер  этого  института,
сочетающего публичные начала, обусловленные его  принадлежностью  к
системе мер  обеспечения  представительной  демократии,  и  частные
начала, связанные с реализацией гражданами политической  свободы  в
индивидуальных (основанных на персонифицированных  взаимоотношениях
с  депутатами)  и  коллективных  (предопределенных  самой  природой
встреч депутатов с  избирателями,  которые  могут  носить  открытый
(общедоступный) и массовый  характер)  формах,  нормативно-правовой
порядок организации и проведения таких встреч требует соотнесения с
порядком  осуществления,  в  том  числе  другими  гражданами,  иных
конституционных прав и свобод  (статья  17,  часть  3,  Конституции
Российской Федерации). Это обязывает как федерального законодателя,
так и правоприменителей, включая  суды,  находить  разумный  баланс
интересов депутатов и избирателей, частных  и  публичных  интересов
иных  субъектов,  не  ставя  под  сомнение  ни   саму   возможность
беспрепятственного  осуществления  депутатами  возложенных  на  них
публичных функций и задач, ни существо права  граждан  на  народное
представительство.
     Учитывая,  что  Конституция   Российской   Федерации   встречи
депутатов  с  избирателями   прямо   не   регулирует,   федеральный
законодатель   обладает    достаточно    широкими    дискреционными
возможностями по определению порядка и условий их проведения,  имея
при этом в виду, что правовой статус депутата является  специальным
по отношению к  общему  правовому  статусу  личности,  а  обладание
депутатским  мандатом  подразумевает  необходимость  ответственного
отношения депутата к  возложенным  на  него  публичным  функциям  и
задачам. Поскольку же для избирателей такого рода встречи сопряжены
с осуществлением закрепленных Конституцией Российской Федерации,  в
том числе ее статьями 27, 29 и 31,  прав  и  свобод,  прежде  всего
права на свободу мирных собраний как одного  из  наиболее  значимых
проявлений  социально-политической  свободы  личности,  федеральный
законодатель не может не исходить из того, что это  право  в  целях
реализации гражданами  Российской  Федерации  права  на  участие  в
управлении делами государства  как  непосредственно,  так  и  через
своих представителей (статья 32, часть  1,  Конституции  Российской
Федерации)  и  одновременно -  в  целях   обеспечения   надлежащего
общественного порядка и безопасности на  основе  баланса  интересов
организаторов и участников публичных мероприятий, с одной  стороны,
и третьих лиц, с другой, в силу статьи  55  (часть  3)  Конституции
Российской Федерации может быть ограничено федеральным  законом  на
основе оговоренных в ней критериев (постановления  Конституционного
Суда  Российской  Федерации  от  20 февраля  1996 года  № 5-П,   от
12 апреля 2002 года  № 9-П,  от  27 декабря  2012 года  № 34-П,  от
13 мая 2014 года № 14-П и от 16 декабря 2014 года № 33-П).
     Вместе  с  тем  особый  публично-правовой  статус  депутата  и
нашедшие   в   нем   свое   выражение   характеристики    народного
представительства,   лежащее   в   основе   депутатского    мандата
электоральное  волеизъявление  избирателей  обязывают  федерального
законодателя использовать в целях урегулирования порядка проведения
встреч депутатов с избирателями такие правовые конструкции, которые
в должной мере учитывали бы специфику  депутатской  деятельности  и
создавали  бы  правовые  условия,  необходимые  для   того,   чтобы
проведение подобных встреч отвечало их  предназначению,  не  влекло
угрозу безопасности как для их организаторов и  участников,  так  и
для других лиц, не приводило к нарушению прав,  свобод  и  законных
интересов граждан, а также  не  порождало  коллизий  иных  публично
значимых конституционных ценностей.
     Именно  на  упорядочение  отношений   по   проведению   встреч
депутатов всех  уровней  с  избирателями -  имея  в  виду  встречи,
которые  носят  не  индивидуальный,  а  коллективный   характер   и
предполагают    возможность    участия    в    них    (присутствия)
неопределенного  круга  лиц, -  и   направлен   Федеральный   закон
"О внесении изменений в отдельные законодательные  акты  Российской
Федерации в части совершенствования  законодательства  о  публичных
мероприятиях"  (далее -  Федеральный  закон  от  7 июня   2017 года
№ 107-ФЗ).
     3. Конкретизировав в Федеральном законе  от  7 июня  2017 года
№ 107-ФЗ (пункт 2 статьи 1  и  пункт  1  статьи  4)  вытекающее  из
Конституции Российской  Федерации  назначение  встреч  депутатов  с
избирателями   как   заключающееся   в   информировании   депутатом
избирателей о своей деятельности  и,  соответственно,  в  доведении
избирателями до его сведения пожеланий (предложений,  рекомендаций,
оценок, иных правомерных  позиций)  относительно  осуществления  им
депутатской  деятельности  и  работы  представительного  органа,  в
состав которого он входит,  федеральный  законодатель  предусмотрел
вариативный   порядок   их   проведения -    в    зависимости    от
предполагаемого  формата  конкретного  мероприятия  и  особенностей
места  его  проведения,   включая   объективную   пригодность   для
реализации задач, которые ставятся  перед  подобными  встречами,  а
также  от  оценки  наличия  и  степени   существующих   (возможных)
опасностей и угроз в связи с их проведением.
     Такой подход отвечает сформулированной  Конституционным  Судом
Российской Федерации в Определении от 22 апреля  2014 года  № 976-О
правовой  позиции,  не  исключающей  как  правомочие   федерального
законодателя установить особенности проведения встреч  депутатов  с
избирателями, так и  необходимость  учитывать  в  рамках  правового
регулирования публичных мероприятий их специфику.
     3.1. Выделив   в   отдельную   группу   встречи   депутата   с
избирателями в помещениях, специально отведенных местах, а также на
внутридворовых  территориях  в   целях   информирования   депутатом
избирателей о своей деятельности, федеральный законодатель  исходил
из того, что такие встречи  являются  одной  из  основных  форм  их
взаимоотношений, а  предусматривая  возможность  безуведомительного
проведения таких встреч - из необходимости приблизить их проведение
непосредственно к гражданам,  чьи  интересы  депутат  представляет,
принимая при этом во внимание, что в ограниченных  пространственных
пределах (в том числе в населенных пунктах с небольшой численностью
жителей), в которых проводятся  такие  встречи,  принятия  органами
публичной власти дополнительных мер,  направленных  на  обеспечение
общественного порядка и  безопасности  как  их  участников,  так  и
других граждан, как правило, не требуется.
     Вместе с тем в силу присущих встречам депутатов с избирателями
открытости  (общедоступности)   и   массовости   применительно,   в
частности, к  внутридворовым  территориям  Федеральным  законом  от
7 июня 2017 года № 107-ФЗ введено условие о недопустимости  при  их
проведении нарушения  функционирования  объектов  жизнеобеспечения,
транспортной  или  социальной  инфраструктуры,  связи,  а   также -
применительно к  встречам,  проводимым  депутатами  законодательных
(представительных)   органов   государственной   власти   субъектов
Российской  Федерации   и   депутатами   представительных   органов
муниципальных  образований, -  о  недопустимости   создания   помех
движению  пешеходов  и  (или)  транспортных  средств  либо  доступу
граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной
инфраструктуры   (пункт  3  статьи 1,  пункт  1  статьи 2 и пункт 1
статьи 3).
     Предъявление  более  строгих  требований   к   проведению   на
внутридворовых  территориях   встреч   с   избирателями   депутатов
законодательных (представительных) органов  государственной  власти
субъектов Российской Федерации, депутатов представительных  органов
муниципальных образований обусловлено  тем,  что  по  мере  сужения
территориального масштаба деятельности депутата и его приближения к
избирателям  возможность  и  необходимость  проведения   встреч   с
избирателями в связи с реализацией с участием  депутатов  публичных
функций и  задач  по  обеспечению  жизнедеятельности  населения  на
соответствующих территориях могут  приобретать  более  существенное
значение с точки зрения частоты таких встреч. При этом  федеральный
законодатель принимал в расчет, что степень узнаваемости  депутатов
Государственной  Думы,  характер  вопросов,   которые   могут   ими
обсуждаться с избирателями, а также размер территории,  на  которой
осуществляется их работа с  избирателями,  являются  потенциальными
факторами формирования более значительного по численности скопления
людей, в связи с чем требование  о  недопустимости  создания  помех
движению  пешеходов  и  (или)  транспортных  средств  либо  доступу
граждан к жилым  помещениям  и  (или)  объектам  транспортной  либо
социальной инфраструктуры в случае его распространения  на  встречи
депутатов Государственной Думы с избирателями  могло  бы  оказаться
фактически  неисполнимым,   что   во   многом   обессмысливало   бы
установление  для  них  самой  возможности  проведения   встреч   с
избирателями на внутридворовых территориях.
     Что касается самого понятия  "внутридворовая  территория",  не
получившего легальной дефиниции в системе действующего федерального
законодательства, то  его  использование  для  целей  регулирования
проведения встреч депутатов с избирателями само по  себе  не  может
рассматриваться как создающее предпосылки  для  неопределенности  и
отступлений от принципа равенства в правоприменении:  будучи  одним
из  общеизвестных  и  широко  применяемых,  в  частности  в  сферах
градостроительства, благоустройства и иных смежных  областях,  этот
термин (обычно определяющий территорию со стороны  входов  в  жилую
часть многоквартирного дома, содержащую  элементы  благоустройства,
необходимые  для  функционирования  дома,  и  ограниченную   жилыми
зданиями,  строениями,  сооружениями  или   ограждениями,   включая
подходы  и  подъезды  к  дому,  автостоянки,   территории   зеленых
насаждений,  площадки  для   игр,   отдыха   и   занятий   спортом,
хозяйственные площадки) призван обозначить пространственные пределы
предоставленной  депутатам  целевой  гарантии  в  виде  возможности
безуведомительного проведения встреч с избирателями, имея  в  виду,
что вне границ указанных территорий  (проспекты,  улицы,  переулки,
скверы, бульвары, набережные, площади и т.п.) такие встречи  должны
проводиться в ином предусмотренном законодательством порядке.
     В качестве дополнительного условия, призванного способствовать
беспрепятственному проведению депутатами встреч с избирателями  для
их информирования о своей деятельности, Федеральный закон от 7 июня
2017 года  № 107-ФЗ  возлагает  на  органы  исполнительной   власти
субъектов Российской  Федерации  (органы  местного  самоуправления)
обязанность определить специально отведенные места  для  проведения
таких встреч,  а  также  перечень  помещений,  предоставляемых  для
проведения таких встреч,  и  порядок  их  предоставления  (пункт  4
статьи 1, пункт 2 статьи 2 и  пункт  2  статьи  3)  и  одновременно
предусматривает за воспрепятствование  организации  или  проведению
встреч  депутатов  с  избирателями   наступление   административной
ответственности  в  соответствии  с  законодательством   Российской
Федерации (пункты 5 и 7 статьи 1, пункт 4 статьи 2 и пункт 4 статьи
3). При этом федеральный законодатель -  принимая  во  внимание,  в
частности,  разнообразие  условий  и  возможностей,   связанных   с
определением мест и помещений для встреч депутатов с  избирателями,
а   также   учитывая,   что   установление   гарантий   депутатской
деятельности     в     отношении     депутатов      законодательных
(представительных)   органов   государственной   власти   субъектов
Российской   Федерации   и   депутатов   представительных   органов
муниципальных образований является  предметом  ответственности  как
Российской Федерации, так и каждого субъекта Российской Федерации и
муниципального  образования, -  не  закрепил   напрямую   критерии,
которым должны отвечать соответствующие специально отведенные места
и помещения, что, однако, не освобождает органы публичной власти от
необходимости обеспечить депутатам реальную возможность пользования
данной гарантией на началах  юридического  равенства,  исключающего
создание - вопреки относящимся  к  основам  конституционного  строя
Российской  Федерации  принципам   политического   многообразия   и
многопартийности -   произвольных   преференций   или,    напротив,
сложностей, преград в реализации  их  полномочий,  в  том  числе  с
ущербом   для   конституционно   обоснованных   прав   политической
оппозиции.
     Кроме того,  субъекты  Российской  Федерации  и  муниципальные
образования,  как   неоднократно   указывал   Конституционный   Суд
Российской Федерации, имеют возможность  установить  дополнительные
гарантии   закрепленных   федеральным   законом    прав    граждан,
направленные  на  конкретизацию  основных  гарантий  этих  прав   и
создание   специальных   механизмов   их   реализации,   с   учетом
региональных и  местных  особенностей  (условий)  и  с  соблюдением
конституционных  требований  о  непротиворечии  законов   субъектов
Российской  Федерации  федеральным  законам,  связанности   органов
местного самоуправления Конституцией Российской Федерации и законом
и о недопустимости ограничения прав и свобод человека и  гражданина
в форме иной, нежели федеральный закон  (постановления  от  21 июня
1996 года  № 15-П,  от  30 ноября  2000 года  № 15-П,  от  11 марта
2008 года  № 4-П,  от  18 июля  2012 года  № 19-П,   от   8 декабря
2015 года № 32-П и др.).
     Обращаясь   к   анализу   законоположений,   предусматривающих
необходимость определения органами исполнительной  власти  субъекта
Российской Федерации специально отведенных мест для целей правового
регулирования проведения публичных мероприятий, Конституционный Суд
Российской Федерации в Постановлении от 14 февраля 2013 года  № 4-П
пришел  к  выводу,   что   эти   законоположения,   имея   характер
дополнительной гарантии, предоставляют всем заинтересованным  лицам
альтернативные возможности при выборе места  проведения  публичного
мероприятия, позволяют  органам  публичной  власти  заблаговременно
принять необходимые меры для обеспечения  в  специально  отведенных
местах общественного порядка и безопасности граждан и вместе с  тем
не препятствуют организаторам публичного мероприятия  избрать  иное
место его  проведения.  При  этом  Конституционный  Суд  Российской
Федерации  констатировал,   что   отсутствие   в   законодательстве
уточнений относительно обеспечения  наличия  специально  отведенных
мест в каждом муниципальном  образовании  и  минимально  допустимой
нормы  их  предельной   заполняемости   создает   предпосылки   для
чрезмерного, несовместимого с требованиями  Конституции  Российской
Федерации  усмотрения  органов  исполнительной   власти   субъектов
Российской  Федерации,  в   связи   с   чем   обязал   федерального
законодателя внести в правовое регулирование надлежащие изменения и
указал, что впредь  до  этого  следует  исходить  из  необходимости
наличия  таких  мест  как  минимум  в  каждом  городском  округе  и
муниципальном районе.
     Несмотря на то что специально отведенные места, о которых идет
речь  в  Федеральном  законе  от  7 июня  2017 года  № 107-ФЗ,   не
обязательно должны совпадать со специально  отведенными  местами  в
смысле, придаваемом им Федеральным законом "О собраниях,  митингах,
демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (части 1-1 и  1-2  статьи
8), а определение перечня помещений, предоставляемых для проведения
встреч  депутатов  с  избирателями,  также  носит   самостоятельный
характер,  изложенные   в   Постановлении   Конституционного   Суда
Российской  Федерации  от  14 февраля  2013 года   № 4-П   правовые
позиции -  поскольку  в  них  получило  отражение   конституционное
понимание  общих  начал  соотношения  основных   и   дополнительных
гарантий  реализации  возможностей   по   проведению   общественных
(массовых) мероприятий, включая использование специально отведенных
мест  в   безуведомительном   порядке,   притом   что   федеральный
законодатель не исключает возможности проведения встречи депутата с
избирателями  в  форме  публичного  мероприятия, -  не   могут   не
учитываться  и  при  оценке   правового   регулирования   в   части
определения специально отведенных мест и помещений  для  проведения
встреч депутата с избирателями в целях их  информирования  о  своей
деятельности.
     Поскольку в системе действующего федерального законодательства
не  оговаривается   иное,   содержащиеся   в   Федеральном   законе
"О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях  и  пикетированиях"
требования, предъявляемые к созданию единых  специально  отведенных
мест, должны рассматриваться как имеющие ориентирующее значение при
определении  специально  отведенных  мест  для  проведения   встреч
депутатов   с    избирателями.    Соответственно,    предполагается
обязанность  органов  исполнительной  власти  субъектов  Российской
Федерации (органов местного самоуправления) обеспечить  определение
специально  отведенных  мест  для  проведения  встреч  депутатов  с
избирателями и перечня помещений,  предоставляемых  для  проведения
такого   рода   встреч,    исходя    из    необходимости    наличия
соответствующего специально отведенного  места  или  помещения  как
минимум в  каждом  поселении,  с  тем  чтобы  для  депутата  любого
территориального уровня во всяком случае обеспечивалась возможность
беспрепятственного проведения встреч с  избирателями  в  специально
отведенном  месте   или   помещении,   расположенном   в   пределах
территориальной  сферы  деятельности  представительного  органа,  в
состав которого он входит, притом что использование соответствующих
специально  отведенных  мест  и  помещений  должно  допускаться   в
отношении депутатов всех уровней.
     При этом возложение  полномочия  по  определению  помещений  и
специально отведенных мест для целей проведения депутатами встреч с
избирателями на органы исполнительной власти  субъектов  Российской
Федерации (органы местного самоуправления) не исключает возможность
установления на уровне закона  субъекта  Российской  Федерации -  с
учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации,
выраженных   в   настоящем   Постановлении, -    конкретизированных
критериев определения соответствующих помещений  и  мест,  а  также
требований, предъявляемых к порядку их использования, и  (поскольку
федеральным законодателем не установлен конкретный  орган  местного
самоуправления,   в    чьей    компетенции    находится    принятие
соответствующих    решений)     предполагает     предпочтительность
определения таких помещений и мест  нормативными  правовыми  актами
представительных органов муниципальных образований.
     В свою очередь,  правоприменительным  органам,  включая  суды,
следует принимать во внимание, что содержащееся в части 1-1  статьи
8  Федерального  закона  "О собраниях,   митингах,   демонстрациях,
шествиях и пикетированиях" требование, предписывающее устанавливать
предельную численность лиц,  принимающих  участие  в  мероприятиях,
которые проводятся в специально отведенных местах и  уведомления  о
проведении которых не требуется, на уровне не  менее  ста  человек,
направлено, как следует из правовых позиций  Конституционного  Суда
Российской Федерации, нашедших отражение в  Определении  от  7 июля
2016 года  № 1428-О,  на  обеспечение  минимальных   гарантий   для
проведения соответствующих публичных мероприятий любой формы (вида)
с относительно  широким  составом  участников.  Во  всяком  случае,
указанное требование не может  рассматриваться  как  препятствующее
созданию  специально  отведенных  для   целей   проведения   встреч
депутатов  с  избирателями  мест -  с  учетом  численности  жителей
населенного пункта и при отсутствии в нем места, вмещающего  сто  и
более человек, - с меньшей заполняемостью. Что касается  помещений,
предоставляемых органом исполнительной власти  субъекта  Российской
Федерации (органом местного самоуправления) для  проведения  встреч
депутатов  с  избирателями,  то  их  перечень  должен  определяться
принимая во внимание  пешеходную  и  транспортную  доступность  для
избирателей; при  этом  предполагается,  что  предоставление  таких
помещений производится без взимания  платы  в  порядке  очередности
обращения за ними, но с учетом возможности установления  приоритета
исходя из принадлежности депутата к более высокому уровню публичной
власти  и  не  может  быть  обусловлено   его   принадлежностью   к
политической партии или его политическими взглядами.
     При установлении  же  судом  уклонения  органа  исполнительной
власти   субъекта    Российской    Федерации    (органа    местного
самоуправления) от определения  в  течение  разумного  срока  после
вступления Федерального закона от 7 июня 2017 года № 107-ФЗ в  силу
соответствующих  помещений  и  мест  в   пределах   сельского   или
городского поселения - притом что в его застройке  отсутствуют  или
представлены  единично  внутридворовые  территории  в  указанном  в
настоящем Постановлении смысле,  т.е.  как  подходящие  для  встреч
депутатов  с  избирателями  пространства,  - проведение  встречи  с
избирателями  без   соблюдения   установленного   законодательством
Российской Федерации о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях
и пикетированиях требования о необходимости уведомить об этом орган
исполнительной власти субъекта Российской Федерации (орган местного
самоуправления)  само  по  себе  не  должно  влечь  неблагоприятных
правовых последствий для  депутата  и  других  участников  встречи,
поскольку иное -  с  учетом  существенно  меньших  по  сравнению  с
городскими  округами  и  городами  федерального  значения   рисков,
связанных с проведением публичного мероприятия, - противоречило  бы
конституционному принципу справедливости и соразмерности.
     3.2. Федеральным  законом   от   7 июня   2017 года   № 107-ФЗ
предусматривается также возможность проведения встреч  депутатов  с
избирателями в целях информирования депутатом избирателей  о  своей
деятельности в  рамках  публичного  мероприятия,  что  предполагает
соблюдение в таких случаях требований  и  условий,  предусмотренных
законодательством  Российской  Федерации  о  собраниях,   митингах,
демонстрациях, шествиях и пикетированиях.
     По буквальному смыслу пункта 6 статьи 1, пункта 3 статьи  2  и
пункта 3 статьи 3 данного Федерального закона, встречи депутатов  с
избирателями не отождествляются с публичными мероприятиями, которые
признаются лишь как возможная форма их  проведения.  Следовательно,
допуская такую возможность,  федеральный  законодатель  исходил  из
того,  что  именно  совпадение  внешних  признаков  и   последствия
проведения  соответствующих   мероприятий,   выходящие   за   рамки
правоотношений между  избирателями  и  депутатом  и  соотносимые  с
последствиями проведения  публичных  мероприятий  в  иных  случаях,
обусловливают обоснованность использования тех же  в  своей  основе
правил, какие предусмотрены законодательством Российской  Федерации
о собраниях, митингах, демонстрациях,  шествиях  и  пикетированиях,
поскольку - учитывая, что по своей природе депутатская деятельность
имеет  публично-политический   характер, -   проводимые   депутатом
встречи с избирателями за  пределами  внутридворовых  территорий  и
специально  отведенных  мест  и  помещений   могут   сопровождаться
неконтролируемым скоплением значительного  числа  граждан,  служить
источником затруднений  в  реализации  прав  и  законных  интересов
граждан и организаций, а также поводом  для  конфликтных  ситуаций,
преодоление которых может потребовать дополнительных сил и  средств
со стороны органов охраны правопорядка.
     Соответственно, принимая во внимание принцип равенства (статья
19, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации),  предполагающий
и равную для всех, в частности независимо от статусных, должностных
характеристик,  связанность  требованиями  соблюдения   Конституции
Российской Федерации и законов (статья 15, части 1 и 2, Конституции
Российской Федерации), федеральный законодатель был вправе исходить
из того, что  депутаты  всех  уровней  при  выборе  для  проведения
встречи  с  избирателями  формы  публичного  мероприятия  не  могут
пренебрегать    установленными    действующим     законодательством
требованиями, предъявляемыми к организации и проведению мероприятий
подобного рода,  поскольку  соблюдение  соответствующих  требований
является  общей  (универсальной)  предпосылкой   и   условием   для
гармонизации публичных и частных интересов.
     Следовательно, само по себе использование в Федеральном законе
от  7 июня  2017 года  № 107-ФЗ   норм   и   институтов,   присущих
законодательству  Российской  Федерации  о   собраниях,   митингах,
демонстрациях,  шествиях  и  пикетированиях,   для   урегулирования
порядка  проведения  депутатами  встреч  с  избирателями  в   целях
информирования о своей деятельности (что предполагает  и  выражение
избирателями  пожеланий  депутату  относительно  осуществления  его
деятельности и  деятельности  представительного  органа,  в  состав
которого  он  входит)  в  случае  избрания  самим  депутатом  формы
публичного   мероприятия   отвечает   дискреционным    возможностям
федерального  законодателя,  как   они   вытекают   из   требований
Конституции Российской Федерации.
     Вместе с тем федеральный законодатель  исходил  из  того,  что
само   признание   возможности   проведения   встреч   депутата   с
избирателями  в  форме  публичного  мероприятия   не   предполагает
распространения на такие мероприятия в полном объеме  всех  правил,
содержащихся в законодательстве Российской Федерации  о  собраниях,
митингах, шествиях и пикетированиях, а должно учитывать объективную
специфику депутатской деятельности и обусловленное ею  специальное,
целевое назначение встреч депутатов с избирателями.
     Отдельные  особенности  порядка  проведения   подобного   рода
мероприятий прямо оговорены Федеральным законом от 7 июня 2017 года
№ 107-ФЗ: уведомление о проведении публичного мероприятия депутатом
законодательного (представительного) органа государственной власти,
депутатом представительного  органа  муниципального  образования  в
целях информирования избирателей о своей деятельности при встрече с
избирателями подается в срок не ранее 10 и не позднее 5 дней до дня
проведения публичного  мероприятия  (пункт  3  статьи  4);  депутат
законодательного (представительного) органа государственной власти,
депутат представительного органа муниципального  образования  может
не иметь отличительного знака организатора  публичного  мероприятия
при наличии у него нагрудного знака депутата (пункт 2 статьи 4).
     Как следует из пункта 1 статьи 4 Федерального закона от 7 июня
2017 года № 107-ФЗ, информирование избирателей о своей деятельности
при встрече депутата с избирателями является самостоятельной  целью
публичного мероприятия в соотношении с целью свободного выражения и
формирования мнений, выдвижения требований  по  различным  вопросам
политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и
вопросам внешней политики (пункт 1  статьи  2  Федерального  закона
"О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях").
Поскольку эти цели содержательно разведены и не могут пересекаться,
инициатива избирателей в ходе встречи с депутатом - с  учетом  цели
ее проведения - предполагает  преимущественно  выражение  пожеланий
относительно   осуществления   депутатом   его    деятельности    и
деятельности представительного органа, в состав которого он входит.
Соответственно (хотя прямое ограничение по перечню  форм  публичных
мероприятий, которые могут  использоваться  для  проведения  встреч
депутатов с избирателями, и отсутствует),  проведение  такого  рода
встреч  возможно  и  оправданно  лишь   в   форме   тех   публичных
мероприятий,  которые  по  своему  характеру  пригодны  именно  для
информирования депутатом избирателей о своей деятельности, а  также
для выражения  избирателями  пожеланий  депутату  относительно  его
деятельности и  деятельности  представительного  органа,  в  состав
которого  он  входит;  использование  же  специальных   (по   сути,
упрощенных) условий проведения встреч депутатов с избирателями  для
реализации иных целей, включая  выражение  и  формирование  мнений,
выдвижение   требований   по   различным   вопросам   политической,
экономической, социальной и  культурной  жизни  страны  и  вопросам
внешней политики, недопустимо.
     Федеральный  закон  "О собраниях,   митингах,   демонстрациях,
шествиях  и   пикетированиях"   закрепляет   видовое   разнообразие
публичных   мероприятий,   каждое   из   которых    характеризуется
индивидуальными целевыми, содержательными, организационными и иными
особенностями:  собрание -   совместное   присутствие   граждан   в
специально отведенном  или  приспособленном  для  этого  месте  для
коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых  вопросов;
митинг - массовое присутствие  граждан  в  определенном  месте  для
публичного выражения  общественного  мнения  по  поводу  актуальных
проблем   преимущественно   общественно-политического    характера;
демонстрация -  организованное  публичное  выражение   общественных
настроений группой граждан с использованием во время  передвижения,
в том числе на транспортных средствах,  плакатов,  транспарантов  и
иных средств наглядной  агитации;  шествие -  массовое  прохождение
граждан по  заранее  определенному  маршруту  в  целях  привлечения
внимания к каким-либо проблемам; пикетирование -  форма  публичного
выражения мнений, осуществляемого без передвижения и  использования
звукоусиливающих   технических   средств   путем    размещения    у
пикетируемого  объекта  одного  или  более  граждан,   использующих
плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации,  а  также
быстровозводимые сборно-разборные конструкции (пункты 2 - 6  статьи
2).
     Из  приведенных   законоположений   следует,   что   адекватно
соотносимыми с целевым назначением проведения  встреч  депутатов  с
избирателями являются лишь такие формы публичных  мероприятий,  как
собрание и митинг, поскольку информирование депутатом избирателей о
своей   деятельности   подразумевает   разъяснительно-отчетные    и
диалоговые  формы  взаимодействия  депутата   и   избирателей,   не
связанные с наглядной агитацией, движением (перемещением) или  иным
воздействием на органы публичной  власти  в  целях  привлечения  их
внимания  к  каким-либо  проблемам  и  тем  более  не  сводимые   к
односторонним  визуальным  (текстовым,   изобразительным   и   иным
подобным) формам информационного воздействия.
     Федеральный закон от 7 июня  2017 года  № 107-ФЗ  не  содержит
применительно  к  проведению  встреч   депутатов   с   избирателями
каких-либо  исключений  из  предусмотренного  Федеральным   законом
"О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях  и  пикетированиях"
общего правила, в соответствии с  которым  уведомительный  правовой
режим проведения митингов, демонстраций, шествий и пикетирований не
распространяется,  в  частности,   на   собрания, -   более   того,
распространение этого правила в том числе на  встречи  депутатов  с
избирателями подчеркивается  прямым  указанием  части  1  статьи  7
названного Федерального закона в новой редакции. Вводя же процедуру
предварительного уведомления органов публичной власти о  проведении
встреч депутатов с избирателями  в  форме  публичного  мероприятия,
которое требует согласования, т.е., по  существу,  только  митинга,
федеральный законодатель руководствовался тем, что в данном  случае
приобретает  существенное   значение   соблюдение   относящихся   к
реализации конституционного права граждан Российской  Федерации  на
свободу   собраний   общих   условий,    которые,    как    отмечал
Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от  18 мая
2012 года  № 12-П,  должны  обеспечивать  поддержание   надлежащего
общественного порядка и безопасности, достижение баланса  интересов
организаторов и участников публичных мероприятий, с одной  стороны,
и третьих лиц - с другой, гарантии государственной  защиты  прав  и
свобод всех граждан  (как  участвующих,  так  и  не  участвующих  в
публичном мероприятии), в том числе путем введения  адекватных  мер
предупреждения и предотвращения нарушений общественного  порядка  и
безопасности,  прав  и  свобод  граждан,   а   также   установления
публично-правовой ответственности за действия,  их  нарушающие  или
создающие угрозу их нарушения.
     В    контексте     конституционного     принципа     равенства
распространение на встречи депутатов с избирателями,  проводимые  в
форме   публичного   мероприятия,    требований    законодательства
Российской Федерации о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях
и пикетированиях предполагает не только необоснованность проведения
таких встреч в форме  публичного  мероприятия,  не  релевантной  ее
специально-целевому назначению, но и  недопустимость  игнорирования
требований указанного законодательства, если по своему характеру  и
содержанию  встречи,  проводимые  на  внутридворовых   территориях,
выходят за  рамки  информирования  депутатом  избирателей  о  своей
деятельности,  а  выражение  пожеланий  депутату  в  отношении  его
деятельности и  деятельности  представительного  органа,  в  состав
которого он входит, сводится к выражению  общественного  мнения  по
поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического
характера. Соответственно, депутат обязан прекратить проводимую  на
внутридворовой территории  встречу  с  избирателями,  если,  будучи
запланированной именно  как  встреча  с  избирателями  в  целях  их
информирования    о    своей    деятельности,    она     фактически
трансформируется в такое публичное мероприятие, проведение которого
даже на внутридворовой территории требует уведомления.
     4. Обращаясь к вопросу о конституционных параметрах  процедуры
согласования публичного  мероприятия,  предусмотренной  Федеральным
законом   "О собраниях,   митингах,   демонстрациях,   шествиях   и
пикетированиях", Конституционный Суд Российской  Федерации  в  ряде
своих  решений  (Постановление  от  14 февраля   2013 года   № 4-П,
определения от 2 апреля 2009 года № 484-О-П,  от  1 июня  2010 года
№ 705-О-О, от 29 января 2015 года  № 201-О,  от  23 июня  2015 года
№ 1296-О,  от  18 июля  2017 года  № 1730-О  и  № 1731-О   и   др.)
констатировал,  что  установленный  действующим   законодательством
правовой  режим   проведения   публичных   мероприятий   не   может
рассматриваться как разрешительный  порядок  реализации  гражданами
Российской  Федерации  права,  гарантированного   им   статьей   31
Конституции Российской Федерации.
     Выявляя конституционно-правовой  смысл  понятия  "согласование
проведения публичного  мероприятия  с  органом  публичной  власти",
Конституционный  Суд  Российской  Федерации   выработал   следующие
правовые позиции:
     данное понятие не предполагает,  что  орган  публичной  власти
может  по  своему  усмотрению   запретить   проведение   публичного
мероприятия или изменить его цели, место,  время  или  форму, -  он
вправе лишь предложить изменить место и (или) время его проведения,
причем такое предложение должно быть  мотивированным  и  вызываться
либо  необходимостью  сохранения   нормального   и   бесперебойного
функционирования  жизненно   важных   объектов   коммунальной   или
транспортной  инфраструктуры,   либо   необходимостью   поддержания
общественного  порядка,  обеспечения  безопасности   граждан   (как
участников  публичного  мероприятия,  так  и  лиц,  которые   могут
находиться  в  месте  его  проведения  в  заявленное  организатором
время),   либо    иными    подобными    причинами,    исчерпывающее
законодательное   закрепление   перечня    которых    необоснованно
ограничивало бы дискрецию органов публичной  власти  по  реализации
своих конституционных обязанностей;
     отказ в согласовании публичного мероприятия допускается только
в случаях, если уведомление о его проведении подано лицом,  которое
в  соответствии  с  Федеральным  законом  "О собраниях,   митингах,
демонстрациях,  шествиях   и   пикетированиях"   не   вправе   быть
организатором публичного мероприятия, либо  если  в  уведомлении  в
качестве места проведения публичного мероприятия указано  место,  в
котором в соответствии с данным  Федеральным  законом  или  законом
субъекта Российской  Федерации  проведение  публичного  мероприятия
запрещается;
     при   согласовании   публичного   мероприятия   уполномоченные
представители публичной власти  должны  привести  веские  доводы  в
обоснование того, что его проведение в заявленном месте и  (или)  в
заявленное время не просто нежелательно, а  невозможно  в  связи  с
необходимостью  защиты  конституционно  признаваемых  ценностей,  и
предложить  организаторам  публичного  мероприятия  такой  вариант,
который  позволял  бы  реализовать  его  цели,  включая   свободное
формирование и выдвижение участниками публичного мероприятия  своих
требований,  в  том  числе  политических,   и   их   доведение   до
соответствующих адресатов; организаторы публичного  мероприятия,  в
свою очередь, должны предпринимать разумные и достаточные усилия по
достижению возможного компромисса на основе  баланса  интересов,  с
тем чтобы реализовать свое конституционное право на свободу  мирных
собраний.
     Выраженные в приведенных  правовых  позициях  Конституционного
Суда  Российской  Федерации  требования  к  процедуре  согласования
публичного   мероприятия   подлежат   неукоснительному   соблюдению
правоприменительными  органами,  включая  суды,  в  том  числе  при
применении положений Федерального  закона  "О собраниях,  митингах,
демонстрациях, шествиях и пикетированиях" для  целей  регулирования
порядка  проведения  встреч  депутатов  с   избирателями   для   их
информирования    о     своей     деятельности.     Соответственно,
предполагается, что орган публичной  власти  не  вправе  по  своему
усмотрению отказать в согласовании проведения  встречи  депутата  с
избирателями в форме такого публичного  мероприятия,  о  проведении
которого требуется уведомление, а может  лишь  предложить  изменить
место и (или)  время  ее  проведения,  притом  что  соответствующее
предложение  должно   быть   мотивированным   и   вызываться   либо
необходимостью    сохранения    нормального    и     бесперебойного
функционирования  жизненно   важных   объектов   коммунальной   или
транспортной  инфраструктуры,   либо   необходимостью   поддержания
общественного порядка, обеспечения безопасности граждан, либо иными
подобными  причинами.  Иное -  не  учитывающее   правовые   позиции
Конституционного Суда Российской Федерации - истолкование положений
названного   Федерального   закона   не   соответствовало   бы   их
действительному  смыслу   и   недопустимо   в   правоприменительной
практике, поскольку нарушало бы  конституционные  права  граждан  и
гарантии депутатской деятельности.
     Что касается возможности и, соответственно, правил  проведения
незапланированных (так называемых спонтанных)  встреч  депутатов  с
избирателями, то Федеральный закон от 7 июня 2017 года  № 107-ФЗ  о
них  не  упоминает,  имея  в   виду,   что   встреча   депутата   с
избирателями - в  силу  самого  предназначения  данного  института,
обусловленного возложенной на депутатов  обязанностью  поддерживать
устойчивые взаимоотношения с  избирателями  и  информировать  их  о
своей  деятельности, -  предполагает  определенную  предварительную
подготовку, принятие организационных, информационно-аналитических и
иных мер, с тем чтобы встречи с избирателями были содержательными и
результативными.
     В основном плановый, организованный характер встреч  депутатов
с   избирателями   подтверждается,   в    частности,    положениями
Федерального закона "О статусе члена  Совета  Федерации  и  статусе
депутата  Государственной  Думы  Федерального  Собрания  Российской
Федерации",  который,  обязывая   депутата   Государственной   Думы
проводить  встречи  с  избирателями  (часть   вторая   статьи   8),
предусматривает предоставление ему ежемесячно соответствующих  дней
для работы  с  избирателями  в  порядке,  определяемом  Регламентом
Государственной  Думы  (часть  четвертая  статьи  8),  притом   что
согласно  Регламенту  Государственной  Думы  в   период   заседаний
Государственной Думы формой работы депутатов Государственной Думы с
избирателями  является  прежде   всего   рассмотрение   поступивших
предложений, заявлений и жалоб избирателей (статья 76).
     Следовательно, неупоминание в  Федеральном  законе  от  7 июня
2017 года  № 107-ФЗ  о  незапланированных  встречах   депутатов   с
избирателями является квалифицированным - соответствующим  правовой
природе института  встреч  депутатов  с  избирателями -  умолчанием
федерального  законодателя.  Вопреки  мнению  заявителей,  это   не
означает, что тем самым блокируются фактические контакты депутата с
избирателями за пределами специально отведенных мест, помещений или
внутридворовых территорий, объективно  сопутствующие  осуществлению
возложенных на него публичных функций, в  частности  при  посещении
предприятий, учреждений, организаций, или  являющиеся  закономерным
следствием повышенного  к  нему  внимания  в  общественных  местах,
обусловленного как его возможной популярностью (узнаваемостью), так
и естественной потребностью граждан довести до  его  сведения  свои
соображения  по  тем  или  иным  вопросам,   получить   необходимую
информацию и т.п.
     По логике Федерального закона от  7 июня  2017 года  № 107-ФЗ,
любые организованные по инициативе депутата коллективные встречи  с
избирателями  проводятся  либо  в  специально  отведенных   местах,
помещениях  или  на   внутридворовых   территориях,   либо -   если
предполагается  использование  формы  публичного  мероприятия -   в
соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о
собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях, что,
вопреки мнению заявителей,  не  может  отождествляться  с  запретом
депутату, тем более подкрепляемым мерами публичной ответственности,
на общение с избирателями в случае незапланированной встречи с ними
вне  помещений,  специально  отведенных  мест  или   внутридворовых
территорий, если эта встреча  была  спонтанно  инициирована  самими
избирателями.    Введение    такого    запрета    несовместимо    с
конституционными  началами  публично-правового  статуса   депутата,
являлось   бы   фактором    дискредитации    ценностей    народного
представительства,    создавало    бы    предпосылки    чрезмерного
правоприменительного   усмотрения,   не   исключая   действий,   не
согласующихся с конституционными началами уважения к оппозиции.
     Вместе с тем  депутат  обязан  незамедлительно  прекратить  не
планировавшуюся заранее встречу с  избирателями,  если  она  начала
создавать препятствия для сохранения нормального  и  бесперебойного
функционирования   жизненно   важных   объектов   коммунальной    и
транспортной инфраструктуры, обеспечения безопасности граждан  либо
иные подобные угрозы, как они определены в части  шестой  статьи  8
Федерального закона "О статусе члена  Совета  Федерации  и  статусе
депутата  Государственной  Думы  Федерального  Собрания  Российской
Федерации",  пункте  4  статьи  11  Федерального  закона  "Об общих
принципах   организации   законодательных   (представительных)    и
исполнительных органов государственной власти субъектов  Российской
Федерации" и части 5-2  статьи  40  Федерального  закона  "Об общих
принципах  организации   местного   самоуправления   в   Российской
Федерации".
     В силу лежащих  в  основе  конституционного  строя  Российской
Федерации принципов  представительной  демократии,  опирающейся  на
верховенство права, политическое многообразие и многопартийность, а
также   конституционно   обусловленной    необходимости    создания
государством условий, обеспечивающих  эффективную  и  ответственную
реализацию  возложенных  на  депутатов  как  представителей  народа
публичных   функций   и   полномочий,   федеральный    законодатель
правомочен -    в    свете    оценки    тенденций    складывающейся
правоприменительной  практики - вносить  в  правовое  регулирование
изменения, направленные  на  совершенствование  порядка  проведения
встреч  депутатов  с  избирателями,  включая  решение  вопросов   о
пределах    распространения    на    эти    отношения    требований
законодательства  Российской  Федерации  о   собраниях,   митингах,
демонстрациях,  шествиях  и  пикетированиях,  уточнении   критериев
определения пространственных границ  применения  безуведомительного
порядка проведения встреч  депутатов  с  избирателями,  детализации
конкретных     мер     административной     ответственности      за
воспрепятствование  органами  публичной  власти  проведению   таких
встреч, основываясь при этом на требованиях Конституции  Российской
Федерации  и  с  учетом  правовых  позиций  Конституционного   Суда
Российской Федерации, выраженных в настоящем Постановлении.
     Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 6, 71, 72, 74,
75,  78,  79,  86  и  87   Федерального   конституционного   закона
"О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный  Суд
Российской Федерации

                       п о с т а н о в и л:

     1. Признать положения пункта 6 статьи 1, пункта  3  статьи  2,
пункта 3 статьи 3 и пунктов 1 и  3  статьи  4  Федерального  закона
"О внесении изменений в отдельные законодательные  акты  Российской
Федерации в части совершенствования  законодательства  о  публичных
мероприятиях" не противоречащими Конституции Российской  Федерации,
поскольку  по  своему  конституционно-правовому  смыслу  в  системе
действующего   правового    регулирования    эти    законоположения
предполагают:
     обязанность органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации   (органов   местного   самоуправления)    способствовать
проведению встреч депутата с избирателями в целях их информирования
о своей деятельности и выражения  избирателями  пожеланий  депутату
относительно  осуществления   его   деятельности   и   деятельности
представительного органа, в состав которого он входит, в том  числе
обеспечивать определение специально отведенных мест для  проведения
встреч   депутатов   с   избирателями    и    перечня    помещений,
предоставляемых для проведения  встреч  депутатов  с  избирателями,
исходя  из  необходимости   наличия   соответствующего   специально
отведенного места или помещения как минимум в каждом поселении;
     возможность проведения встреч депутата с избирателями в  форме
публичного мероприятия (собрания,  митинга)  на  основе  соблюдения
требований, предъявляемых к  проведению  таких  встреч  Федеральным
законом   "О собраниях,   митингах,   демонстрациях,   шествиях   и
пикетированиях", при условии соответствия избранной формы  целевому
назначению встречи депутата с  избирателями;  отсутствие  при  этом
неблагоприятных для  депутата  и  иных  участников  его  встречи  с
избирателями правовых последствий самого по себе  проведения  такой
встречи  в  пределах  сельского  или   городского   поселения   без
соблюдения   предусмотренного   названным    Федеральным    законом
уведомительного порядка, если судом  установлено  уклонение  органа
исполнительной  власти  субъекта   Российской   Федерации   (органа
местного  самоуправления)  от  определения  в  этом  сельском   или
городском  поселении  специально  отведенных  мест  для  проведения
встреч   депутатов   с   избирателями    и    перечня    помещений,
предоставляемых для проведения встреч депутатов с  избирателями,  в
течение разумного срока после  вступления  Федерального  закона  от
7 июня  2017 года  № 107-ФЗ  в  силу,  притом   что   в   застройке
соответствующего поселения отсутствуют внутридворовые территории;
     распространение   требований    законодательства    Российской
Федерации  о  собраниях,  митингах,   демонстрациях,   шествиях   и
пикетированиях  на  проведение  депутатами  коллективных  встреч  с
избирателями  на  внутридворовых  территориях,   если   по   своему
характеру и содержанию эти встречи выходят за рамки  информирования
депутатом избирателей о своей деятельности  и  выражения  пожеланий
депутату   в   отношении   его    деятельности    и    деятельности
представительного  органа,  в  состав   которого   он   входит,   и
предполагают выражение общественного мнения  по  поводу  актуальных
проблем преимущественно общественно-политической направленности;
     недопустимость отказа в согласовании органом публичной  власти
по своему усмотрению проведения встречи депутата с  избирателями  в
форме  публичного  мероприятия,  о  проведении  которого  требуется
уведомление,  и  необходимость -  как   обязательная   альтернатива
несогласованию - предложить изменить место и (или) время проведения
соответствующей встречи, притом что такое предложение  должно  быть
мотивированным и вызываться необходимостью сохранения нормального и
бесперебойного   функционирования    жизненно    важных    объектов
коммунальной или транспортной  инфраструктуры  либо  необходимостью
поддержания   общественного   порядка,   обеспечения   безопасности
граждан, иными подобными причинами;
     отсутствие  неблагоприятных  правовых  последствий  проведения
незапланированной встречи депутата с  избирателями  вне  помещений,
специально отведенных  мест  или  внутридворовых  территорий,  если
такая встреча  обусловлена  инициативой  (фактическими  действиями)
самих избирателей, притом  что  депутат  во  всяком  случае  обязан
незамедлительно прекратить соответствующую встречу в  случае,  если
она  создает  угрозу  сохранения   нормального   и   бесперебойного
функционирования   жизненно   важных   объектов   коммунальной    и
транспортной инфраструктуры, обеспечения безопасности граждан  либо
иные подобные угрозы.
     2. Настоящее   Постановление   окончательно,    не    подлежит
обжалованию,  вступает  в  силу  немедленно  после  провозглашения,
действует  непосредственно  и  не  требует  подтверждения   другими
органами и должностными лицами.
     3. Настоящее    Постановление    подлежит    незамедлительному
опубликованию в  "Российской  газете",  "Собрании  законодательства
Российской Федерации" и на "Официальном  интернет-портале  правовой
информации"   (www.pravo.gov.ru).   Постановление    должно    быть
опубликовано также в  "Вестнике  Конституционного  Суда  Российской
Федерации".


     Конституционный Суд
     Российской Федерации

     № 27-П