Постановление Законодательного Собрания Кировской области от 27.04.2017 № 9/45

3. Некоторые нормативные вопросы при передаче полномочий.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами. Эти полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации обусловлены конституционным положением о том, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление (статья 12 Конституции Российской Федерации), и требованием Федерального закона № 131-ФЗ об обеспечении федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации государственных гарантий прав населения на осуществление местного самоуправления.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В данном случае речь идет об участии органов государственной власти субъектов Российской Федерации в правовом регулировании компетенции органов местного самоуправления в различных сферах жизни, подведомственных субъектам.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Федеральным законом № 131-ФЗ.

Однако в законодательстве субъекта Российской Федерации отсутствуют конкретные нормы, которые бы регламентировали перечисленные права, обязанности и ответственность должностных лиц, особенно при передаче полномочий. Практически во всех случаях при осуществлении отдельных государственных полномочий, а также в рамках предметов ведения субъекта Российской Федерации отсутствуют нормы, определяющие качество, оценку исполнения таких полномочий и устанавливающие ответственность должностных лиц.

Также возникают вопросы по целесообразности передачи отдельных государственных полномочий. Можно привести следующие примеры.

В соответствии с Законом Кировской области от 17.09.2005 № 361-ЗО «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Кировской области отдельными государственными полномочиями области по поддержке сельскохозяйственного производства» органы местного самоуправления были на неограниченный срок наделены полномочиями по поддержке сельскохозяйственного производства.

Во всех районах для реализации переданных полномочий были созданы юридические лица с определенной штатной численностью. В 2015 году органами государственной власти Кировской области было принято решение о сокращении численности работников, осуществляющих переданные полномочия по поддержке сельскохозяйственного производства, обоснованное тем, что часть работы будет передана на уровень министерства сельского хозяйства Кировской области. В действительности на уровне министерства сельского хозяйства в соответствии со статьей 4 Закона Кировской области от 17.09.2005 № 361-ЗО «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Кировской области отдельными государственными полномочиями области по поддержке сельскохозяйственного производства» так и осталось полномочие по изданию в пределах своей компетенции нормативных актов и координации деятельности органов местного самоуправления. На уровне районов объем работы не изменился, но сотрудникам бухгалтерий районных администраций добавилась работа по начислению заработной платы работникам и перечислению субсидий сельхозпроизводителям.

Так же в соответствии с Законом Кировской области от 04.12.2012 № 222-ЗО «О социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, попавших в сложную жизненную ситуацию» органам местного самоуправления были переданы полномочия приобретать и (или) осуществлять строительство жилых помещений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд, осуществлять контроль за ходом строительства жилых помещений, обеспечить приемку законченных строительством жилых помещений. Исходя из количества детей-сирот в районы были добавлены по 0,5-1 ставке специалистов по опеке. На органы же местного самоуправления легла нагрузка по подготовке документации на размещение такого вида закупок, по подбору и осмотру помещений, то есть дополнительная работа, на которую штатная численность не предусматривалась.

По результатам научного и практического анализа решения Кировского областного суда от 28.10.2016 по делу № 3а-46/2016, проведенного кафедрой конституционного, административного права и правового обеспечения государственной службы ФГБОУ ВО «Вятский государственный университет» в составе доктора юридических наук, профессора А.И. Стахова, доктора юридических наук, профессора К.В. Черкасова, кандидата юридических наук, доцента Д.Г. Домрачева, были сделаны следующие выводы.

В целом решение Кировского областного суда принято обоснованно и законно, соответствует нормам материального и процессуального права действующего законодательства Российской Федерации. Решение основано на глубоком всестороннем и системном анализе конституционных норм, норм административного права и норм иных отраслей права. Изложенные в решении выводы подтверждаются также правоприменительной практикой контрольно-надзорных органов в различных субъектах Российской Федерации.

Вместе с тем не вполне убедительными являются выводы Кировского областного суда в отношении признания недействительными статей 4.4 и 4.5 Закона Кировской области от 04.12.2007 № 200-ЗО «Об административной ответственности в Кировской области» (далее – Закон Кировской области № 200-ЗО) в силу того, что действующие в Российской Федерации санитарно-эпидемиологические ветеринарные и иные нормы, направленные на устранение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, не предусматривают административную ответственность за выгул собак на территориях населенных пунктов без поводков и намордников, оставление их без присмотра владельцев, как и за нарушение правил содержания, в том числе выпаса и выгула, скота и птицы.

Это обстоятельство подтверждается самим Кировским областным судом, в решении которого обращается внимание на то, что в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации внесен проект федерального закона № 1049196, предусматривающий дополнение Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации статьей 6.34 «Об установлении ответственности за выгул собак на отдельных территориях без поводка и намордника».

Также сомнителен вывод о том, что содержание домашнего скота и птицы, выгул собак не являются объектом благоустройства, не влияют на проведение мероприятий по содержанию территории муниципального образования и не подпадают под сферу регулирования правил благоустройства территорий муниципальных образований. Данный вывод Кировского областного суда, очевидно, обоснован на буквальном толковании термина «благоустройство территории города», под которым понимается совокупность работ и мероприятий, направленных на создание благоприятных, здоровых и культурных условий жизни и досуга населения на территории города, что изложено в статье 2 Правил внешнего благоустройства в муниципальном образовании «Город Киров», утвержденных решением Кировской городской Думы от 27.08.2008 № 19/41.

Вместе с тем благоприятные условия жизни включают в себя состояние защищенности человека от реальных и потенциальных угроз причинения ему физического, психического и морального вреда со стороны диких и домашних животных. В этой связи понятие «благоустройство территории города» в вышеуказанных Правилах внешнего благоустройства должно быть скорректировано таким образом, чтобы в качестве одной из целей и задач благоустройства значилось обеспечение безопасности и комфортности проживания граждан. Например, эти категории содержатся в понятии «благоустройство», изложенном в Законе г. Москвы от 30.04.2014 № 18 «О благоустройстве в городе Москве» (пункт 1 статьи 1).

Законодательство Кировской области в сфере социального обеспечения было предметом научного анализа, проведенного заведующим кафедрой трудового и предпринимательского права Волго-Вятского института (филиала) Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), доктора юридических наук, доцента А.Л. Благодир. По ее мнению, законы субъектов Российской Федерации регулируют в основном наиболее важные для того или иного региона и устоявшиеся социально значимые отношения в сфере экономики, образования, здравоохранения, культуры и в социальной сфере. Целью региональных актов применительно к сфере социального обеспечения по сравнению с федеральными является улучшение положения граждан, проживающих на территории конкретного субъекта Российской Федерации и нуждающихся в дополнительной социальной поддержке.

Гарантированное Конституцией Российской Федерации право субъектов Российской Федерации принимать свои законы из-за излишней централизации компетенции на федеральном уровне, по сути, стало фиктивным. В результате это привело к закреплению в большинстве законов субъектов Российской Федерации не только добровольно-обязательных полномочий, основанных на нормах федеральных законов, но и зачастую на уровне субъектов Российской Федерации происходит полное дублирование норм, закрепленных в федеральных  законах.

В соответствии с принятыми на уровне Российской Федерации нормативными правовыми актами субъекты Российской Федерации вне полномочий органов государственной и исполнительной власти, предусмотренных в этих актах, могут осуществлять собственное правовое регулирование отношений по социальному обеспечению.

До 2004 года в Кировской области было принято три закона, регулирующих отношения в сфере социального обеспечения, которые не представляли собой завершенной и целостной системы, так как принимались для регулирования определенных видов общественных отношений (социальное обслуживание, квотирование рабочих мест для отдельных категорий граждан).

В связи с принятием Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в Кировской области, так же как и в других субъектах Российской Федерации, произошел пересмотр системы социальных гарантий, установленных для различных категорий граждан, изменены формы предоставления мер социальной защиты и др.

К 2017 году в Кировской области приняты и действуют более 30 законов, которые регулируют различные области социального обеспечения. В целом все законы можно классифицировать по следующим разделам:

1) общие положения;

2) социальные выплаты, в числе которых выплаты семье, государственным и муниципальным гражданским служащим и иным категориям граждан;

3) меры социальной поддержки, оказываемые семье, ветеранам и другим категориям граждан;

4) социальное обслуживание;

5) медицинская помощь и лечение.

Признавая факт существования и развития системы законодательства Кировской области в сфере социального обеспечения, тем не менее нельзя не отметить ряд серьезных объективных и субъективных причин, влияющих на дальнейшее его совершенствование.

К числу объективных причин следует отнести отсутствие единообразной трактовки категорий, определяющих статус субъектов –получателей социального обеспечения, последовательного научно обоснованного подхода к формированию законодательства и, как следствие, неравномерность его развития.

В качестве субъективных причин следует признать низкий уровень владения юридической техникой при создании региональных законов (зачастую эти акты повторяют содержание и структуру аналогичных федеральных законов и не учитывают специфики региона); использование особой изобретательности при формулировании текстов законодательных актов субъектов Российской Федерации; явно выраженное нежелание следовать отработанным в федеральном законодательстве технологиям текстуального воспроизведения юридических конструкций и определений.

На основании вышеизложенного предлагается провести ревизию большинства социально-обеспечительных законов Кировской области с целью их упорядочивания с учетом правил законодательной техники и рассмотрения вопроса о кодификации на уровне Кировской области (например, Кодексы о социальном обеспечении имеются в ряде субъектов Российской Федерации: Ярославская область, г. Санкт-Петербург и др.).

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Законотворческая деятельность Законодательного Собрания Кировской области в 2016 году была направлена на защиту конституционных прав и свобод человека и гражданина. Проведенный анализ показал последовательное совершенствование и развитие законодательства области, что является одним из важнейших условий ее социально-экономического развития и решения задач по повышению качества жизни граждан.

Как и в прошлые годы, основную долю принятых законов Кировской области составили законы о внесении изменений в действующие законы, что позволяет констатировать «поправочный» характер законотворчества в нашем регионе.

Дальнейшее развитие регионального законодательства по-прежнему планируется осуществлять как путем совершенствования существующего законодательства, так и путем разработки и принятия новых законов (как базовых, так и о внесении изменений) для урегулирования новых общественных отношений, возникающих в ходе развития социально-экономических процессов в стране в целом и в Кировской области в частности.

Приоритетным направлением деятельности Законодательного Собрания Кировской области в 2017 году является реализация положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2016 года, майских указов Президента Российской Федерации и бюджетного послания Губернатора Кировской области Законодательному Собранию Кировской области. При этом в законотворческой работе Законодательного Собрания Кировской области будут приниматься во внимание цели и приоритеты политики Правительства Российской Федерации в области социального и экономического развития, которые определены в Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года.

В связи с этим необходимость эффективной реализации данных программных документов фактически должна стать объединяющим фактором власти и гражданского общества и стратегией деятельности органов публичной власти всех ветвей и уровней. Реализация поставленных задач возможна только при осознании необходимости совместного их решения законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления с участием самых широких слоев общественности.

Работа по совершенствованию законодательства невозможна без взаимодействия с общественными организациями, консультативными общественными органами и другими институтами гражданского общества.

Следует продолжить работу комитетов (комиссии) Законодательного Собрания Кировской области в части осуществления мониторинга законодательства и правоприменительной практики, чтобы те вопросы и проблемы, которые обсуждаются на заседаниях комитетов (комиссии), с которыми обращаются граждане и органы местного самоуправления, получали должное и оперативное разрешение путем регулирования их законодательными актами. Это означает, что комитеты (комиссия) Законодательного Собрания Кировской области должны анализировать поступающие идеи, в том числе предложения представителей научного сообщества и общественности, отраженные в настоящем Докладе, дорабатывать их и при необходимости вносить соответствующие проекты на обсуждение депутатов.

Результаты работы в 2017 году будут изложены в очередном докладе Законодательного Собрания Кировской области о состоянии регионального законодательства, который, возможно, претерпит структурные изменения с учетом предложений участвующих в его подготовке лиц.

_____________