Распоряжение Правительства Астраханской области от 27.02.2017 № 68-Пр

ПРАВИТЕЛЬСТВО АСТРАХАНСКОЙ ОБЛАСТИ

РАСПОРЯЖЕНИЕ

27.02.2017 № 68-Пр

О бюджетном прогнозе Астраханской области на долгосрочный период по 2028 год

В соответствии со статьей 170.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьей 9 Закона Астраханской области от 01.03.2016 № 5/2016-ОЗ «О стратегическом планировании в Астраханской области», постановлением Правительства Астраханской области от 31.07.2015 № 393-П «О Порядке разработки бюджетного прогноза Астраханской области на долгосрочный период»:

1. Утвердить прилагаемый бюджетный прогноз Астраханской области на долгосрочный период по 2028 год.

2. Агентству связи и массовых коммуникаций Астраханской области (Зайцева М.А.) опубликовать настоящее распоряжение в средствах массовой информации.

Вице-губернатор - председатель

Правительства Астраханской области                                               К.А. Маркелов

УТВЕРЖДЕН

распоряжением

Правительства

Астраханской области

от 27.02.2017 № 68-Пр

Бюджетный прогноз

Астраханской области на долгосрочный период по 2028 год

Бюджетный прогноз Астраханской области на долгосрочный период по 2028 год (далее – бюджетный прогноз) разработан в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, Законом Астраханской области от 01.03.2016 № 5/2016-ОЗ «О стратегическом планировании в Астраханской области», постановлением Правительства Астраханской области от 31.07.2015 № 393-П «О Порядке разработки бюджетного прогноза Астраханской области на долгосрочный период».

Долгосрочное бюджетное прогнозирование является естественным продолжением работы по повышению качества государственного управления в Астраханской области в целом и внедрению программно-целевого метода управления общественными финансами в частности. Реализованный в предшествующие годы переход на формирование бюджета Астраханской области, бюджетов муниципальных образований Астраханской области (далее – местных бюджетов) на трехлетний период, разработка системы государственных программ Астраханской области и муниципальных программ предполагали дальнейшее расширение процедур планирования. Выстраивается взаимоувязанная система документов бюджетного планирования, обеспечивающая сбалансированность мер, реализуемых в текущем и долгосрочном периодах.

Условия формирования бюджетного прогноза

Бюджетный прогноз сформирован на основании прогноза социально-экономического развития Астраханской области на среднесрочный период до 2019 года, утвержденного распоряжением Правительства Астраханской области от 19.10.2016 № 424-Пр, и с учётом тенденций экономического развития Астраханской области, сложившихся за последние 2 года.

Основные подходы к формированию бюджетной политики Астраханской области и налоговой политики Астраханской области

Основной целью бюджетного прогноза является обеспечение сбалансированности бюджета Астраханской области и консолидированного бюджета Астраханской области.

В Астраханской области продолжается реализация мероприятий по мобилизации доходов бюджетов всех уровней и оптимизации расходов бюджетов, в ходе которых осуществляются совместные мероприятия исполнительными органами   государственной власти Астраханской области, органами местного самоуправления муниципальных образований Астраханской области, налоговыми, контролирующими, правоохранительными органами и государственными (муниципальными) учреждениями Астраханской области.

Налоговая политика Астраханской области формируется с учетом приоритетов основных направлений социально-экономического развития Астраханской области.

Формирование налоговой политики Астраханской области производится с учётом целей и задач, направленных на:

- повышение реалистичности прогнозирования и минимизацию рисков несбалансированности при бюджетном планировании;

- повышение эффективности налогового администрирования с целью достижения объема налоговых поступлений в консолидированный бюджет Астраханской области, соответствующего уровню экономического развития Астраханской области;

- активизацию работы по повышению поступлений от всех мер принудительного взыскания задолженности, обеспечению роста эффективности взыскания;

- поддержку инвестиционной активности субъектов предпринимательской деятельности.

Основными направлениями, по которым предполагается реализовывать налоговую политику, являются:

- продолжение работы по государственной поддержке экономических агентов, осуществляющих инвестиционную деятельность на территории Астраханской области, посредством предоставления налоговых льгот (применения пониженных налоговых ставок);

- содействие дальнейшему развитию субъектов малого предпринимательства в Астраханской области с целью повышения их участия в наполнении бюджетной системы, увеличения налоговых поступлений;

- организация эффективного взаимодействия с предприятиями Астраханской области по улучшению финансово-экономического состояния, увеличению темпов производства, обеспечению роста налогооблагаемой базы;

- оптимизация состава региональных налоговых льгот с учетом оценки их социальной и бюджетной эффективности;

- повышение эффективности управления муниципальной и государственной собственностью Астраханской области;

- сокращение недоимки в бюджетную систему Российской Федерации, в том числе по региональным и местным налогам, а также по неналоговым доходам бюджета;

- продолжение практики согласованных действий исполнительных органов государственной власти Астраханской области и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти по мобилизации доходов.

В целом доходы бюджета Астраханской области в бюджетном прогнозе рассчитаны с темпом роста к предыдущему году 101-102%.

В разрезе налоговых доходов темп роста также стабилен – от 101 до 103%. Снижения по налоговым и неналоговым доходам не планируется.

Безвозмездные поступления в бюджет Астраханской области на 2017-2019 годы сформированы на основании объемов средств, предусмотренных для перечисления Астраханской области Федеральным законом от 19.12.2016 № 415-ФЗ «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов». На долгосрочную перспективу безвозмездные поступления в бюджет Астраханской области в бюджетном прогнозе сформированы по прогнозным значениям последнего года планового периода.

Прогнозирование расходной части бюджета Астраханской области осуществляется в соответствии с задачами, определенными основными направлениями бюджетной политики Астраханской области.

Планирование бюджетных расходов на каждый финансовый год будет осуществляться с применением процедур контроля в сфере закупок, в том числе за соблюдением требований к обоснованию закупок и правил нормирования.

В долгосрочном периоде будет продолжена работа по повышению эффективности оказания государственных услуг, в рамках которой необходимо обеспечить создание стимулов для более рационального и экономного использования бюджетных средств (в том числе при размещении заказов и исполнении обязательств), сокращение доли неэффективных бюджетных расходов.

Будет продолжен мониторинг деятельности государственных учреждений Астраханской области с целью оценки эффективности использования ими финансовых ресурсов, а также государственного имущества, выполнения устанавливаемых государственных заданий.

Общий объем расходов бюджета Астраханской области и местных бюджетов определен исходя из прогнозируемого объема доходных источников соответствующих бюджетов, уровня дефицита и долговых обязательств.

Государственные программы Астраханской области, являющиеся документами стратегического планирования, позволили обеспечить выбор приоритетных направлений использования бюджетных средств.

Исполнение публичных нормативных обязательств Астраханской области будет обеспечиваться в полном объеме. В целях формирования эффективной системы социальной защиты граждан был принят Закон Астраханской области от 22.12.2016 № 85/2016-ОЗ «О мерах социальной поддержки и социальной помощи отдельным категориям граждан в Астраханской области», обеспечивающий адресный характер социальной помощи. В дальнейшем будет продолжена работа по инвентаризации социальных выплат на предмет их универсализации и оптимизации.

Долгосрочное планирование бюджета Астраханской области позволит не допускать образования просроченной кредиторской задолженности по социальным расходам, в том числе по заработной плате. 

Объем межбюджетных трансфертов, передаваемых муниципальным образованиям Астраханской области, определен в размере, соответствующем уровню 2017-2019 годов, исходя из принципа недопущения роста расходов, необеспеченных постоянными доходными источниками. В 2020 году объем межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета Астраханской области местным бюджетам, запланирован в объеме, пропорциональном объему расходов.

Главная задача, которая стоит перед органами исполнительной власти Астраханской области, - обеспечить принятие реалистичных обязательств в условиях крайней недостаточности средств на их финансирование.

В условиях бюджетного прогноза ожидается снижение доходов и расходов бюджетов бюджетной системы Астраханской области по отношению к уровню 2015 и 2016 годов.

Прогноз основных характеристик консолидированного бюджета Астраханской области и бюджета Астраханской области  на 2017-2028 годы, предельные расходы на финансовое обеспечение реализации государственных программ Астраханской области, прогноз расходов бюджета Астраханской области на реализацию ведомственных целевых программ, не включенных в состав государственных программ Астраханской области, и расходов, не предусмотренных государственными программами Астраханской области и ведомственными целевыми программами, отражены в приложениях № 1 - 3 к настоящему бюджетному прогнозу.

Основные условия развития долговой политики Астраханской области

Управление государственным внутренним долгом Астраханской области (далее – государственный долг), наряду с социальными обязательствами Астраханской области, является одним из важных компонентов управления финансовой системой Астраханской области. Эффективное управление государственным долгом означает не только отсутствие просроченных долговых обязательств, но и прежде всего создание прозрачной системы управления государственным долгом с использованием четких процедур и механизмов публичного раскрытия информации о долговой политике, проводимой исполнительными органами государственной власти Астраханской области.

Основной целью управления государственным долгом является обеспечение исполнения расходных обязательств Астраханской области в полном объеме по более низкой стоимости заимствований на среднесрочную и долгосрочную перспективу.

Основными условиями развития долговой политики Астраханской области являются:

- повышение эффективности государственных заимствований Астраханской области;

- оптимизация структуры государственного долга с целью минимизации его обслуживания;

- сокращение рисков, связанных с осуществлением заимствований;

- развитие рыночных инструментов заимствований и инструментов управления государственным долгом;

- равномерное распределение долговой нагрузки на бюджет Астраханской области во времени;

- мобилизация средств с целью сокращения объема государственного долга и его погашения;

- обеспечение сокращения доли рыночных долговых обязательств Астраханской области;

- совершенствование учета и отчетности по обслуживанию государственного долга и обеспечение раскрытия информации о государственном долге.

В целях осуществления взвешенной долговой политики Правительством Астраханской области с 2011 года реализуются меры, направленные на снижение долговой нагрузки на бюджет Астраханской области.

В рамках общеэкономических стабилизационных мер распоряжением Правительства Астраханской области от 26.08.2016 № 347-Пр «О программе финансового оздоровления и социально-экономического развития Астраханской области на 2016-2019 годы» утверждена программа финансового оздоровления и социально-экономического развития Астраханской области на 2016-2019 годы (далее – Программа).

Основными направлениями Программы являются мероприятия, направленные на увеличение доходной части бюджета Астраханской области, оптимизацию расходов бюджета Астраханской области и сокращение объема долговых обязательств Астраханской области.

Положительная кредитная история Астраханской области обеспечивает улучшенные условия привлечения заемных средств на финансовом рынке в части процентной ставки, а также сроков заимствования бюджета Астраханской области, что позволяет осуществлять привлечение кредитов кредитных организаций по ставкам, равным ключевой ставке Центрального банка Российской Федерации. Кредитные ресурсы привлекаются Астраханской областью на срок от одного года до пяти лет.

Одним из приоритетов Правительства Астраханской области является снижение объема государственного долга. Несмотря на усилия, прилагаемые Правительством Астраханской области, реализация на территории Астраханской области крупных инфраструктурных проектов, необходимость исполнения майских указов Президента Российской Федерации, не подкрепленных доходными источниками, а также изменение законодательства Российской Федерации, повлекшего снижение доходной части бюджета Астраханской области, не позволили остановить рост государственного долга.

По состоянию на 01.01.2015 государственный долг составил 24,6 млрд. рублей или 100,8% от собственных доходов, в 2015 году – 26,1 млрд. рублей или 111,4% от собственных доходов, в 2016 году – 29,5 млрд. рублей или 135,4% от собственных доходов. В 2017-2019 годах ожидается незначительное снижение объема государственного долга за счет прочих источников финансирования дефицита бюджета Астраханской области.

 Доходная часть бюджета Астраханской области в долгосрочной перспективе демонстрирует хоть и незначительную, но положительную динамику поступления доходов, которая не позволит в ближайшие два-три года резко снизить объем государственного долга в относительном выражении. В среднесрочной перспективе государственный долг (в абсолютном выражении) останется статичным.

Сокращение объема государственного долга планируется осуществить в 2020 году, приняв бюджет с профицитом, с постепенным, в течение восьми лет, снижением государственного долга до уровня 90% к 2028 году, а в более долгосрочной перспективе (горизонт планирования ограничен 2028 годом) до экономически безопасного уровня – 50% от доходов бюджета Астраханской области без учета безвозмездных поступлений.

Предельные объемы государственных заимствований Астраханской области на период 2017-2028 годов отражены в приложении № 2 к настоящему бюджетному прогнозу.

Цели, задачи и меры реализации бюджетной политики Астраханской области, налоговой политики Астраханской области и долговой политики Астраханской области на долгосрочный период по 2028 год

Основной целью разработки бюджетного прогноза является оценка основных тенденций развития бюджетов бюджетной системы в Астраханской области, позволяющая путем выработки и реализации соответствующих решений в сфере налоговой, бюджетной и долговой политики обеспечить необходимый уровень сбалансированности бюджетов бюджетной системы в Астраханской области и достижение стратегических целей социально-экономического развития Астраханской области.

Долгосрочное бюджетное прогнозирование подразумевает выработку ориентиров для дальнейшего планирования параметров краткосрочных бюджетов. В свою очередь бюджетный прогноз будет актуализироваться с учетом фактически складывающихся условий развития экономики Астраханской области и изменений внешних условий.

Основными целями долгосрочного бюджетного прогнозирования на областном и муниципальном уровнях являются обеспечение сбалансированности бюджета Астраханской области и консолидированного бюджета Астраханской области в долгосрочной перспективе, снижение рисков увеличения долговой нагрузки на бюджет Астраханской области.

Разработка бюджетного прогноза должна стать шагом на пути к повышению эффективности расходов бюджета Астраханской области, выступая в то же время сдерживающим фактором для необоснованного роста расходов бюджета Астраханской области.

Исходя из целей бюджетного прогноза задачами, способствующими достижению результатов, являются:

- консервативность оценок при планировании объемов доходов и источников финансирования дефицита бюджета Астраханской области;

- формирование бюджетных параметров исходя из необходимости исполнения действующих расходных обязательств, в том числе с учетом возможности их оптимизации и повышения эффективности их исполнения;

- выработка решений и мер совершенствования налоговой, бюджетной, долговой политики Астраханской области для обеспечения необходимого уровня сбалансированности бюджета Астраханской области;

- определение объемов финансовых ресурсов, необходимых для реализации государственных программ Астраханской области, при обеспечении сбалансированности бюджета Астраханской области в долгосрочном периоде;

- обеспечение соответствия бюджетного прогноза иным документам стратегического планирования Астраханской области и закону о бюджете Астраханской области (с учетом вносимых изменений).

Решение указанных задач планируется обеспечивать в рамках комплексного подхода, включающего в себя следующие основные мероприятия:

- обеспечение взаимного соответствия и координации бюджетного прогноза с другими документами стратегического планирования Астраханской области, в первую очередь с прогнозом социально-экономического развития Астраханской области и государственными программами Астраханской области;

- систематизация и регулярный анализ основных бюджетных и макроэкономических рисков;

- использование в целях долгосрочного бюджетного прогнозирования и планирования инициативных мер и решений, позволяющих достичь требуемых результатов и уровня сбалансированности бюджета Астраханской области и местных бюджетов;

- развитие системы организации закупок товаров, работ, услуг для государственных (муниципальных) нужд путем планирования закупок на этапе составления проекта бюджета Астраханской области с применением механизма нормирования в сфере закупок;

- оказание методологической и консультационной поддержки муниципальным образованиям Астраханкой области по вопросам долгосрочного бюджетного прогнозирования и планирования;

- полноценное включение разработки и обеспечение учета бюджетного прогноза в рамках бюджетного процесса.

Основные направления межбюджетных отношений с муниципальными образованиями Астраханской области по 2028 год

Формирование межбюджетных отношений будет осуществляться с учетом необходимости создания условий для повышения эффективности расходов местных бюджетов. В рамках этой работы необходимо продолжить реализацию комплекса мер, направленных на укрепление финансовой дисциплины органов местного самоуправления, соблюдение органами местного самоуправления требований бюджетного законодательства, недопущение образования просроченной кредиторской задолженности, ограничение необоснованного роста расходных обязательств, включая расходы на содержание органов местного самоуправления.

Недостаточность собственных доходных источников на решение вопросов, относящихся к полномочиям субъектов Российской Федерации при существующей финансово-экономической ситуации, а также неопределенность в конкретных объемах межбюджетных трансфертов, особенно на долгосрочную перспективу, дают основания для скорейшей организации главными распорядителями  бюджетных средств Астраханской области (далее – ГРБС) системы оценки бюджетных рисков при планировании межбюджетных трансфертов в Астраханской области.

Доходы большинства муниципальных образований Астраханской области в значительной степени определяются объемами получаемых целевых и нецелевых межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Финансовая помощь определяет их дальнейшее развитие, влияет на долгосрочную устойчивость и сбалансированность местных бюджетов. В то же время формирование и исполнение местных бюджетов отдельных муниципальных образований Астраханской области осуществляется с учетом ограничений, установленных бюджетным законодательством, а также соглашениями и договорами, заключенными с ними как с получателями финансовой помощи.

Все основные методологические подходы, ключевые показатели и индикаторы, условия формирования, распределения и предоставления межбюджетных трансфертов, в том числе на длительный период с исчерпывающей степенью детализации, должны содержаться в соответствующих государственных программах Астраханской области.

ГРБС необходимо своевременно учитывать в государственных программах Астраханской области изменения условий социально-экономического развития, финансово-экономического положения соответствующих муниципальных образований Астраханской области.

Субвенции из бюджета Астраханской области предоставляются местным бюджетам на финансовое обеспечение переданных им отдельных государственных полномочий Астраханской области и Российской Федерации в полном объеме. Высокодотационные муниципальные образования Астраханской области не вправе дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства на указанные цели.

Предоставление из бюджета Астраханской области финансовой помощи в форме субсидии осуществляется при выполнении условий о наличии в местных бюджетах бюджетных ассигнований на софинансирование соответствующих расходов.  Бюджетные ассигнования муниципальным образованиям Астраханской области предусматриваются в пределах доведенных до ГРБС предельных объемов финансирования на соответствующий финансовый год. Учитывая, что в соответствии с бюджетным законодательством субсидии предоставляются на исполнение вопросов местного значения, при долгосрочном планировании бюджета Астраханской области будет осуществляться постепенное сокращение данного вида доходов местных бюджетов.

Объем дотаций в рамках долгосрочного периода должен быть скоординирован с документами долгосрочного стратегического планирования. Объем данного вида финансовой помощи должен находиться в обратной пропорциональной зависимости от темпов социально-экономического развития соответствующего муниципального образования Астраханской области.

Описание основных рисков, влияющих на сбалансированность бюджетов бюджетной системы Астраханской области, механизмы их профилактики

Бюджетная система Астраханской области крайне восприимчива к изменениям экономической ситуации. Основными рисками реализации бюджетного прогноза являются развитие кризисных явлений в экономике и снижение темпов социально-экономического развития Российской Федерации и Астраханской области, приводящие к сокращению поступлений доходов в консолидированный бюджет Астраханской области, повышению прогнозируемого уровня инфляции, ухудшению условий для заимствований, росту государственного и муниципального долга.

Изменения федерального законодательства, влияющие на параметры консолидированного бюджета Астраханской области (новации в межбюджетном регулировании, снижение нормативов отчислений от налогов и сборов, установление новых расходных обязательств, сокращение межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, передача дополнительных полномочий на уровень субъектов Российской Федерации), также приводят к возникновению рисков неисполнения бюджетного прогноза.

Минимизировать последствия рисков, влияющих на бюджетную сбалансированность, предлагается за счет:

- принятия эффективных мер, направленных на развитие экономического потенциала Астраханской области;

- максимального наполнения (повышения собираемости) доходной части бюджета Астраханской области и местных бюджетов Астраханской области;

- ограничения роста расходных обязательств на основе оценки эффективности бюджетных расходов;

- поддержания экономически безопасного уровня долговых обязательств и минимально возможной стоимости их обслуживания;

- проведения контроля за исполнением бюджета Астраханской области и местных бюджетов Астраханской области.

Приложение № 1

к бюджетному прогнозу

Прогноз основных характеристик консолидированного бюджета Астраханской области на 2017-2028 годы

Млн. рублей

Показатель	Бюджет 2017 года	Прогноз 2018 года	Прогноз 2019 года	Прогноз 2020 года	Прогноз 2021 года	Прогноз 2022 года	Прогноз 2023 года	Прогноз 2024 года	Прогноз 2025 года	Прогноз 2026 года	Прогноз 2027 года	Прогноз 2028 года
Доходы	37368,3	32832,0	32441,3	32706,8	32984,6	33275,3	33569,0	33865,5	34165,0	34467,5	34773,1	35081,7
Расходы	39388,4	33337,8	32940,1	25467,0	33895,8	33955,5	34242,4	34528,3	34815,4	35083,3	34413,3	35931,9
Дефицит (-)/ профицит (+)	-2020,1	-505,8	-498,8	7239,8	-911,2	-680,2	-673,4	-662,8	-650,4	-615,8	359,8	-850,2

Приложение № 2

к бюджетному прогнозу

Прогноз основных характеристик бюджета Астраханской области на 2017-2028 годы

Млн. рублей

Показатель	Бюджет 2017 года	Прогноз 2018 года	Прогноз 2019 года	Прогноз 2020 года	Прогноз 2021 года	Прогноз 2022 года	Прогноз 2023 года	Прогноз 2024 года	Прогноз 2025 года	Прогноз 2026 года	Прогноз 2027 года	Прогноз 2028 года
Доходы	29838,2	25557,6	25145,7	25559,2	25981,3	26412,2	26851,9	27300,8	27758,9	28198,6	28675,6	29162,5
Налоговые и неналоговые доходы	21963,5	20790,9	21202,9	21616,4	22038,5	22469,4	22909,1	23358,0	23816,1	24255,8	24732,8	25219,7
Безвозмездные поступления	7874,7	4766,7	3942,8	3942,8	3942,8	3942,8	3942,8	3942,8	3942,8	3942,8	3942,8	3942,8
Расходы	31338,2	25557,6	25145,7	17819,1	26403,4	26618,3	27058,2	27507,1	27965,2	28378,1	27892,1	29600,7
из них:
Расходы на обслуживание государственного долга	2802,9	2033,0	2033,0	1405,1	1432,5	1460,5	1489,1	1518,3	1548,0	1576,6	1607,6	1639,3
Межбюджетные трансферты	8682,4	6241,8	5047,9	3406,8	5047,9	5047,9	5047,9	5047,9	5047,9	5047,9	5047,9	5047,9
Дефицит (-)/ профицит (+)	-1500,0	0,0	0,0	7740,1	-422,1	-206,1	-206,3	-206,3	-206,3	-179,5	783,5	-438,2
Предельные объемы государственных заимствований	23350,9	8932,3	12868,8	5259,9	8422,1	8206,1	8206,3	8206,3	8206,3	8179,5	7216,5	8438,2
Государственный долг на конец года	29472,8	29420,9	29356,6	21616,4	22038,5	22244,6	22450,9	22657,2	22863,5	23043,0	22259,5	22697,7
Соотношение государственного долга к доходам за минусом безвозмездных перечислений из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации	134%	142%	138%	100%	100%	99%	98%	97%	96%	95%	90%	90%
Соотношение расходов на обслуживание государственного долга к расходам за минусом расходов, которые осуществляются за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации	9,4%	8,6%	8,7%	8,8%	5,8%	5,9%	5,9%	5,9%	5,9%	5,9%	6,2%	5,9%