Постановление Областного Совета депутатов Липецкой области от 30.11.2016 № 94-пс

Ответственный комитет, уполномоченный орган проводят анализ данных наблюдения за реализацией нормативного правового акта области.

В ходе анализа могут исследоваться следующие показатели реализации нормативного правового акта области:

1) социально-психологические:

информированность субъектов регулируемых общественных отношений о действии и содержании нормативного правового акта области;

оценка объективной необходимости и социальной значимости правового регулирования общественных отношений;

влияние мотивации субъектов правоотношений на эффективность реализации нормативного правового акта области;

2) правовые:

соответствие нормативного правового акта области Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти, Уставу Липецкой области Российской Федерации, законам области и иным нормативным правовым актам;

изменения, вносимые в нормативный правовой акт области, и их причины;

наличие правовых актов, необходимых для реализации исследуемого нормативного правового акта области; согласованность принятых в его исполнение нормативных правовых актов области и муниципальных нормативных правовых актов;

уровень освоения компетенции уполномоченными органами государственной власти и органами местного самоуправления, соответствие правоприменительной практики требованиям нормативного правового акта области, соблюдение установленных юридических процедур;

наличие недостатков правового регулирования: юридические коллизии, дублирование правового регулирования общественных отношений, отсутствие в нормативном правовом акте области необходимых юридических норм, наличие недействующих норм;

3) организационно-управленческие показатели:

наличие научно-практических комментариев и методических рекомендаций и разъяснений по вопросам применения нормативного правового акта области;

наличие материальной основы для реализации положений нормативного правового акта области (объем финансовых ресурсов, направляемых на его реализацию);

уровень квалификации правоприменителей, кадровая обеспеченность;

степень исполнения правоприменителями нормативного правового акта области.

Перечень показателей, подлежащих исследованию, определяется ответственным комитетом, уполномоченным органом.

По результатам анализа ответственный комитет, уполномоченный орган готовят информацию о ходе реализации нормативного правового акта области.

В информации о ходе реализации нормативного правового акта области раскрываются предмет и основа наблюдения за реализацией нормативного правового акта области; показатели реализации нормативного правового акта области; обобщающие выводы.

Ответственный комитет, уполномоченный орган устанавливают эффективность реализации нормативного правового акта области.

Основными критериями оценки эффективности выступают:

соответствие нормативного правового акта области действующему законодательству;

актуальность нормативного правового акта области;

реальность исполнения норм, в том числе их финансовая обеспеченность;

результативность принятия нормативного правового акта области (социально-экономический эффект, изменения в регулируемых общественных отношениях, достижение нормативно установленных целей).

По результатам оценки эффективности реализации нормативного правового акта области ответственный комитет, уполномоченный орган принимают решение о выработке мер по повышению эффективности его реализации или необходимости признания нормативного правового акта области утратившим силу.

Механизм реализации результатов мониторинга определяется правовым актом областного Совета, администрации области.

Информации о ходе реализации нормативного правового акта области и решение ответственного комитета, уполномоченного органа направляются главе администрации области, председателю областного Совета, инициатору проведения мониторинга, а также иным заинтересованным лицам.

На основании Закона области N 213-ОЗ высшим законодательным органом власти Липецкой области дважды проведен мониторинг Кодекса Липецкой области об административных правонарушениях в 2009 году и в 2012 году, Закона Липецкой области от 22 августа 2007 года N 87-ОЗ «О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Липецкой области», Закона Липецкой области от 7 октября 2008 года N 193-ОЗ «О предупреждении коррупции в Липецкой области», Закона Липецкой области от 18 августа 2011 года               N 523-ОЗ «Об Уполномоченном по правам ребенка в Липецкой области», Закона Липецкой области от 9 июня 2012 года N 43-ОЗ «О порядке перемещения задержанных транспортных средств на специализированную стоянку, их хранения, оплаты расходов на перемещение и хранение, возврата транспортных средств»,  Закона Липецкой области от 1 марта 2013 N 132-ОЗ «О бесплатной юридической помощи на территории Липецкой области».

Следует отметить, что проведение мониторинга осуществляется региональным парламентом в тесном взаимодействии с судами, органами прокуратуры, юстиции, а также научного сообщества региона.

Мониторинг вышеуказанных нормативных правовых актов позволил сформировать реальную картину исполнения данных законов, выявить актуальные вопросы и найти оптимальные пути их решения путем внесения в законы необходимых корректировок.

Помимо вопросов о мониторинге региональных нормативных правовых актов в Законе области N 213-ОЗ нашел отражение вопрос о ежегодном мониторинге нормотворческой деятельности областного Совета, которая осуществляется в форме доклада областного Совета «О состоянии законодательства Липецкой области».

На данный момент подготовлено девять докладов о состоянии законодательства Липецкой области. Доклад является ежегодным итогом законотворческой деятельности Липецкого областного Совета депутатов.

Структура доклада включает в себя вопросы развития законодательства области по сферам правового регулирования (административное устройство области, государственные институты, институты гражданского общества, экономическая и социальная сферы, сельское хозяйство, земельные отношения, охрана окружающей среды, безопасность и охрана правопорядка) и предложения по его совершенствованию. Неотъемлемой частью доклада являются разделы, посвященные предложениям по реализации Послания Президента Российской Федерации, по совершенствованию федерального и регионального законодательства.   Следует отметить, что этот вид деятельности регионального парламента неоднократно отмечался дипломами-признаниями Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Законом области N 213-ОЗ оговаривается, что подготовка доклада областного Совета «О состоянии законодательства Липецкой области» осуществляется до 15 марта года, следующего за отчетным. До 1 июня года, следующего за отчетным, областной Совет утверждает и направляет доклад областного Совета «О состоянии законодательства Липецкой области» в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, Главному федеральному инспектору по Липецкой области, главе администрации области, в администрацию области, Липецкий областной суд, Арбитражный суд области, прокуратуру области, в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Липецкой области, Уполномоченному по правам человека в Липецкой области, в органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов области.

Мониторинг нормотворческой деятельности главы администрации области, администрации области и исполнительных органов государственной власти области осуществляется в порядке, установленном правовым актом администрации области.

В настоящее время действует Постановление администрации Липецкой области от 3 мая 2012 года N 157 «Об организации работы по мониторингу правоприменения и инкорпорации нормативных правовых актов Липецкой области», принятое в целях реализации Указа Президента Российской Федерации N 657. В соответствии с данным постановлением структуры администрации области, исполнительные органы государственной власти области осуществляют в пределах своих полномочий постоянный мониторинг правоприменения нормативных правовых актов: Российской Федерации - согласно утверждаемым Правительством РФ планам мониторинга правоприменения в Российской Федерации; Липецкой области - согласно утверждаемым администрацией области планам мониторинга правоприменения правовых актов области

Также вышеуказанные структуры и органы ежегодно представляют в правовое управление администрации области:

информацию в виде доклада о результатах мониторинга правоприменения, проведенного в предыдущем году в соответствии с утвержденным Правительством Российской Федерации планом мониторинга правоприменения нормативных правовых актов, - не позднее 1 марта;

предложения к проекту плана проведения мониторинга правоприменения в Российской Федерации на предстоящий год с их обоснованием - не позднее 30 апреля;

предложения в план мониторинга правоприменения нормативных правовых актов Липецкой области на предстоящий год - не позднее 1 октября.

По результатам мониторинга правоприменения администрацией области и главой администрации области в порядке законодательной инициативы внесены и приняты региональным парламентом в 2013 году 94 законопроекта, в 2014 году 85 законопроектов, в 2015 году 94 законопроекта.

Вышеизложенная информация свидетельствует об успешной реализации в регионе Закона области N 213-ОЗ.

Вместе с тем, учитывая, что областной закон был принят в опережение правового регулирования на федеральном уровне и течение восьми лет с момента своего вступления в силу ни разу не претерпевал изменений, представляется, что назрела необходимость в пересмотре его отдельных положений и приведении их в соответствие с имеющейся на данный момент федеральной нормативной правовой базой. Для обеспечения единообразия правового регулирования мониторинга правоприменения требует пересмотра «понятийный аппарат» областного закона, цели и задачи мониторинга правоприменения нормативных правовых актов области, вопросы, связанные с принятием решения о проведении мониторинга правоприменения, методикой проведения мониторинга, а также оформлением результатов мониторинга правоприменения.

По результатам проведенного анализа федеральной и региональной нормативных правовых баз в сфере мониторинга правоприменения разработан проект закона Липецкой области «О внесении изменений в Закон Липецкой области «О мониторинге нормативных правовых актов Липецкой области».

3. Вопросы совершенствования законодательства

о мониторинге правоприменения

Как уже отмечалось выше, в настоящее время основу правового регулирования мониторинга на федеральном уровне составляют Указ Президента Российской Федерации N 657 и Постановление Правительства Российской Федерации N 694.

Однако, в целях повышения статусности данного института, имеющего огромное значение для эффективного развития правовой системы Российской Федерации, на наш взгляд, необходимо принятие федерального закона, устанавливающего основы организации и проведения мониторинга правоприменения.

Принятие федерального закона, прежде всего, позволит устранить терминологическую неточность в данной сфере. Сегодня в юридический оборот помимо термина «мониторинг правоприменения» введены термины «мониторинг законодательства», «мониторинг правоприменительной практики», «мониторинг закона», «мониторинг нормативных правовых актов», несущие различную смысловую нагрузку.

Кроме того, при разработке проекта федерального закона о мониторинге правоприменения необходимо акцентировать внимание на следующих вопросах.

Целью осуществления мониторинга является совершенствование правовой системы Российской Федерации. В указанную комплексную и плановую деятельность включены и судебные органы. Указом Президента Российской Федерации N 657 Конституционному Суду Российской Федерации и Верховному Суду Российской Федерации рекомендовано ежегодно направлять в Министерство юстиции Российской Федерации предложения к проектам плана мониторинга и доклада Президенту Российской Федерации о результатах мониторинга. Кроме того, Верховному Суду Российской Федерации необходимо учитывать результаты мониторинга при даче разъяснений по вопросам судебной практики. Бесспорно, что решения судов признаются одним из важнейших источников экспертной информации о состоянии российского законодательства и правоприменительной практики. В связи с этим, важно введение не рекомендательной, а императивной нормы по предоставлению судами предложений к проектам плана мониторинга и Докладу Президенту Российской Федерации о результатах мониторинга в определенные сроки.

Еще одним моментом, требующим внимательного рассмотрения при разработке проекта федерального закона о мониторинге правоприменения, является вопрос о результатах мониторинга.

Результатом мониторинга правоприменения является доклад о результатах мониторинга правоприменения.

При этом согласно Указу Президента Российской Федерации N 657 Доклад рассматривается Президентом Российской Федерации, а не «утверждается», что с юридической точки зрения делает неясным статус этого документа.  Представляется излишне диспозитивной норма пункта 16 Положения о мониторинге правоприменения в Российской Федерации, в соответствии с которой Президентом Российской Федерации по итогам рассмотрения доклада «могут быть даны» поручения государственным органам и организациям, а также должностным лицам о разработке законодательных и иных нормативных правовых актов и принятии иных мер по реализации предложений, содержащихся в докладе. В связи с этим, в целях повышения эффективности влияния результатов мониторинга на законодательство и правоприменительную практику возможно предусмотреть на основе ежегодного доклада издание Президентом Российской Федерации указа, в котором будут содержаться поручения конкретным органам власти по разработке и принятию новых и изменению, отмене действующих нормативных правовых актов. Такой вариант позволит создать простой и логичный механизм учета результатов мониторинга в деятельности органов власти. В этом случае появляется нормативно обеспеченная обязанность внедрения этих результатов и возможность применения ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение предписаний, сформулированных по результатам мониторинга, которая на данный момент на федеральном уровне не предусмотрена.

Также следует подчеркнуть, что при всем богатстве возможностей, которые дает мониторинг правоприменения для улучшения законодательства и правоприменительной практики, в настоящее время используется в основном лишь такая форма обобщения результатов проведенного мониторинга как доклад для представления органу государственной власти (Президенту Российской Федерации, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации, законодательному органу субъекта Российской Федерации). Использование материалов доклада нормативно не закреплено в качестве обязательного компонента, учитываемого при корректировке законодательства и правоприменительной практики. Также не установлен порядок, критерии учета, способы реагирования на результаты мониторинга правоприменения. Указ Президента Российской Федерации N 657 данные вопросы не регламентирует, а доклад выбран в качестве единственного способа отражения результата проведенной мониторинговой деятельности органов государственной власти, судебной и правоохранительной системой, другими органами и организациями.

Помимо этого, срок представления доклада на рассмотрение Президенту Российской Федерации - 1 сентября, в связи с чем в текущем году остается недостаточно времени для рассмотрения доклада и принятия мер по совершенствованию правовой системы В случае, если результаты мониторинга будут воплощаться в конкретные поручения Президента Российской Федерации органам государственной власти в виде указа, целесообразно представлять Президенту Российской Федерации совместно с докладом и проект указа, основанный на результатах проведенного мониторинга.

Представляется целесообразным такой вариант формирования законодательной базы о мониторинге правоприменения на федеральном уровне:

федеральным законом определяются основы, цели, задачи, принципы, субъекты, объекты, статус результатов мониторинга правоприменения;

указом Президента Российской Федерации утверждается положение, устанавливающее порядок проведения мониторинга правоприменения в системе федеральных органов исполнительной власти;

постановлением Правительства Российской Федерации конкретизируются процедурные вопросы, утверждается методика проведения мониторинга правоприменения;

административным регламентом исполнения государственной функции по мониторингу правоприменения устанавливаются требования к порядку исполнения такой функции, подробно определяются административные процедуры, права и обязанности должностных лиц, формы и порядок контроля совершения действий и принятия решений, а также результат действия и порядок его передачи.

В случае принятия федерального закона на региональном уровне приемлемо использование аналогичной схемы правового регулирования вопросов мониторинга правоприменения.

Заключение

Проведенный анализ информации о ходе реализации Закона области N 213-ОЗ позволяет констатировать, что в регионе успешно реализуется данный нормативный правовой акт.

Об этом факте свидетельствует продуктивная работа в сфере мониторинга правоприменения областного Совета, структур администрации области, исполнительных органов государственной власти области.

Законом области N 213-ОЗ регламентируются понятие мониторинга, субъекты осуществления мониторинга, цели и задачи проведения мониторинга нормативных правовых актов Липецкой области, вопросы принятия решения о проведении мониторинга реализации регионального нормативного правового акта, стадии мониторинга реализации нормативного правового акта области, а также вопросы мониторинга нормотворческой деятельности органов государственной власти области.

Вместе с тем, сегодня назрела необходимость совершенствования как федерального, так и регионального законодательства в данной сфере.

Современные реалии требуют принятия федерального закона, определяющего единые правовые основы функционирования данного института.

Кроме того, произошедшие за последние годы изменения федеральной нормативной правовой базы в сфере мониторинга правоприменения указывают на необходимость совершенствования областного Закона области N 213-ОЗ.