|
Расширенный поиск
Постановление Правительства Кировской области от 25.10.2004 № 19/238ПРАВИТЕЛЬСТВО КИРОВСКОЙ ОБЛАСТИ ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 25.10.2004 N 19/238 г. Киров Об утверждении Программы реформирования системы управления общественными финансами в Кировской области (В редакции Постановлений Правительства Кировской области от 24.11.2005 г. N 48/284; от 28.08.2006 г. N 69/201; от 29.12.2006 г. N 79/314) В целях реформирования системы управления общественными финансами и участия области в четвертом конкурсе на получение субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов, проводимом Министерством финансов Российской Федерации, Правительство Кировской области ПОСТАНОВЛЯЕТ: 1. Утвердить Программу реформирования системы управления общественными финансами в Кировской области (далее - Программа). Прилагается. 2. Возложить координацию работ и общее руководство по работе с Программой на департамент финансов Кировской области. 3. Департаменту финансов Кировской области (Русских Н. Д.) при формировании областного бюджета на 2005-2006 годы предусмотреть средства на софинансирование расходов по реализации программных мероприятий. 4. Департаменту культуры, информации и общественных связей Кировской области (Микрюков В. А.) опубликовать постановление в официальных средствах массовой информации. 5. Контроль за выполнением постановления возложить на главу департамента финансов Кировской области Русских Н. Д. Губернатор Кировской области Н. И. Шаклеин УТВЕРЖДЕНА Постановлением Правительства Кировской области от 25.10.2004 N 19/238 Программа реформирования системы управления общественными финансами в Кировской области (2005-2006 годы) (В редакции Постановлений Правительства Кировской области от 24.11.2005 г. N 48/284; от 28.08.2006 г. N 69/201) Концепция Программы реформирования Обоснование необходимости реформы Социально-экономическое состояние и проблемы региона Кировская область - одна из крупнейших в Нечерноземной зоне Российской Федерации. Она расположена на северо-востоке Европейской части России. Площадь территории области 120,8 тысяч квадратных километров, протяженность с севера на юг 570 километров, с запада на восток - 440 километров. Численность населения региона по состоянию на 9 октября 2002 года - 1503,5 тысячи человек. В том числе городское население - 1079,0 тысячи человек (71,8 процента), сельское население - 424,5 тысячи человек (28,2 процента). Плотность населения - 13,4 человек на 1 квадратный километр. На территории региона проживают представители более 100 национальностей. Основные этнические группы по данным переписи 2002 года: русские (91,8 процента), татары (2,2 процента), марийцы (2,6 процента), удмурты (1,4 процента), украинцы (0,7 процента). Через область проходят железнодорожные магистрали, связывающие центр с Севером России, Уралом, Сибирью и Дальним Востоком. Общая протяженность железных дорог - 1600 километров. Основная водная магистраль области - река Вятка. Протяженность эксплуатируемых водных путей по реке Вятке и ее притокам свыше 1900 километров. В Кировской области действует 555 крупных и средних, а также 1050 малых предприятий различных отраслей промышленности. Ведущее положение в структуре промышленности занимают химическая и нефтехимическая промышленность, машиностроение и металлообработка, пищевая, лесная, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная промышленность. Интенсивно развивается черная и цветная металлургия. Регион занимает одно из ведущих мест в России по объему деревообработки, производству цветного проката, конденсаторной бумаги, неизолированных алюминиевых проводов, железнодорожных кранов, учебно- наглядных пособий, лыж, меховых изделий. Область является крупнейшим производителем в России и в странах СНГ бытовых электроплит, монополистом в странах СНГ по производству фторполимеров и цветного проката различных наименований. Продукция области известна более чем в 40 странах дальнего зарубежья, в том числе в США, Англии, Германии, Франции и Канаде. Ведущее место в промышленности по объему производства занимает машиностроение и металлообработка (20,7 процента), пищевая (14,7 процента), химическая и нефтехимическая промышленность (17,7 процента), лесная, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная отрасль (15,0 процента), электроэнергетика (15,9 процента). Строительный комплекс Кировской области представлен более 1600 подрядными строительно-монтажными организациями, в том числе 500 малыми предприятиями. В области 26 процентов инвестиций идут на промышленное производство. В области расположено 11 научно-исследовательских и проектных институтов. В регионе сосредоточен комплекс научных организаций и предприятий биотехнологической индустрии. Создан Волго-Вятский центр прикладной биотехнологии, который в ближайшее время будет крупным экспортером передовых технологий биотехнологического направления, в большинстве не имеющих аналогов в России и за рубежом, а также современных лекарственных и других препаратов, потребность России по многим из которых сегодня удовлетворяется исключительно за счет импорта из стран дальнего зарубежья. В области работают 975 образовательных школ, где учатся 190 тыс. человек и трудится свыше 19,1 тысяч педагогов; 700 дошкольных учреждений и учреждений интернатного типа, в которых воспитывается около 58 тысяч детей. Имеется 34 средне-специальных учебных заведений, 4 государственных высших учебных заведения, среди которых Вятский государственный университет, Вятская государственная сельскохозяйственная академия, Вятский государственный гуманитарный университет, Кировская государственная медицинская академия, филиалы Московских юридического и финансово-экономического институтов. Кроме того, открыто 11 филиалов государственных высших учебных заведений и 3 негосударственных. В области развита сеть учреждений здравоохранения. Охрану здоровья населения области осуществляют около 7 тысяч врачей и более 20 тысячи специалистов среднего медицинского персонала. В области свыше 191 больничных учреждений. Функционируют 11 санаториев, в том числе 8 детских. Кировская область обладает значительным историко-культурным наследием. На ее территории сохранилось 3546 памятников археологии, истории, градостроительства и архитектуры. Кировская область имеет высокий социально-экономический потенциал. На более полное его использование в интересах кировчан нацелена настоящая Программа. На момент принятия Программы для Кировской области, как и для многих других регионов России, характерны отдельные проблемы социально-экономического развития. На примере области четко проявляются все последствия межрегиональной дифференциации по темпам экономического и социального развития регионов России. Область по оценкам Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации по итогам 2003 года была 1 отнесена к группе из 23 регионов с низким уровнем развития. Кировская область входит в состав 9-ти регионов, которые в 2003 году не смогли сохранить достигнутый годом раньше уровень динамики 2 объема промышленного производства. В 2003 году по сравнению с 2002 годом в Кировской области из-за низкой эффективности производства сельскохозяйственной продукции сократился и объем продукции сельского хозяйства. Отсюда следует вывод о наличии проблем в экономике Кировской области. По уровню средней заработной платы Кировская область в 2003 году занимала 60-е место в России (из 89 субъектов РФ). По количеству официально зарегистрированных безработных - 61-е место, при этом уровень безработицы в области - самый высокий в Приволжском федеральном округе. Эти показатели свидетельствуют о низком уровне жизни населения. ----------- 1 См. Доклад Министерства экономического развития и торговли РФ "Об итогах социально-экономического развития Российской Федерации за 2003 год", подготовленный в феврале 2004 года. 2 С учетом оценки объемов производства малых предприятий, промышленных подразделений при непромышленных организациях Низкий уровень жизни населения в полной мере проявляется в демографической ситуации. В 2003 году демографическая обстановка в области продолжала оставаться неблагоприятной, и связано это, в первую очередь, с высокой естественной убылью населения, которая достигла 15566 человек. Естественная убыль характерна для всех районов области и городов областного значения. В целом по области превышение числа умерших над родившимися, как и в 2002 году, составило 2,1 раза, а в Даровском, Кикнурском, Котельничском, Нагорском, Подосиновском, Санчурском, Шабалинском районах и городе Котельниче смертность в 3 и более раза превысила рождаемость. Отрицательная демография в свою очередь подрывает источники доходов региона и снижает потенциал его развития. Демографические показатели также дают основания для вывода о резкой социально-экономической дифференциации муниципальных образований на территории области. Слабая деловая активность населения области, низкий уровень жизни и производственной культуры, недостаточное качество предоставляемых населению социальных услуг приводит к возникновению целого ряда проблем социально-экономического положения в области. Продолжает увеличиваться смертность жителей области в трудоспособном возрасте. Доля этого населения составила в истекшем году 29,5 процента от общего числа умерших против 26,8 процентов в 2002 году. В структуре причин смертности трудоспособного населения в 2003 году традиционно первое место заняли несчастные случаи, отравления и травмы (43,4%), за ними следуют болезни системы кровообращения (28,7%) и новообразования (10,2%). Мужская смертность в трудоспособном возрасте более чем в 4 раза превысила женскую. Ранее сложившиеся негативные тенденции в миграционной ситуации в области в 2003 году не изменились: продолжала расти миграционная убыль, по этой причине городское население уменьшилось на 1039 человек, сельское - на 3123. Миграционная убыль населения в 2003 году наблюдалась в 27 районах области, в Кирово-Чепецке, муниципальных образованиях "г. Киров" и "г. Слободской". В то же время в Кировской области присутствует достаточно развитый сектор оказания общественных услуг. Например, обеспеченность населения больничными койками, амбулаторно-поликлиническими учреждениями и медицинскими кадрами одна из самых высоких в России. Однако это еще не означает эффективность общественного сектора. Более того, в области складываются предпосылки для дальнейшего ослабления социальной сферы, а также снижения качества социальных услуг. В частности они заключаются в низкой заработной плате работников бюджетных учреждений. К примеру, среднемесячная номинальная начисленная заработная плата работников дошкольных образовательных учреждений в 2003 году составила 1781,9 рубля, или 49 процентов от среднеобластного показателя. В результате в Кировской области сложился ряд серьезнейших противоречий, которые заключаются: - В недостаточности финансовой базы для дальнейшей поддержки на должном уровне громоздкой социальной сферы и невозможности резкого сокращения социальной сферы, что усугубит общую ситуацию в регионе. - В несоответствии качества бюджетных услуг постоянно повышающимся требованиям населения. - Общая нестабильность социально-экономической ситуации противоречит основным требованиям, предъявляемым потенциальными инвесторами к территории, а без инвестиционной поддержки не может быть и речи о развитии территории. Следовательно, для разрешения проблемной ситуации необходима полная мобилизация ресурса системы общественных финансов Кировской области, а также существенное, кратное увеличение ее способности удовлетворить потребности развития региона. Состояние финансовой системы Кировской области По состоянию на 1 июля 2004 года объем собственных доходов областного бюджета составил 2903,8 миллионов рублей и увеличился к уровню 2003 года в 1,7 раза. Рост бюджетных доходов произошел в первую очередь за счет поступлений налога на прибыль. Положительный сальдированный результат деятельности предприятий и организаций области в первом полугодии этого года почти вдвое превысил прошлогодний уровень и составил более 2447,2 миллионов рублей. Прогнозируемый рост фонда оплаты труда на 18% в 2004 году приведет к увеличению поступлений налога на доходы физических лиц. Расходы областного бюджета в 1 полугодии 2004 года профинансированы в сумме 4390,6 миллионов рублей или 51,8% к годовому плану. Однако в функционировании системы общественных финансов Кировской области есть и проблемные моменты. При проведении в России налоговой реформы выпадающие доходы региональных бюджетов в достаточной мере не компенсируются. Так, например, утрата регионами стабильного доходного источника - налога на добавленную стоимость - лишила консолидированный бюджет области только в 2001 году 320,0 миллионов рублей, а в 2002 году потери по этой причине составили 463,0 миллиона рублей в соответствующих ценах. Снижение ставки по налогу на прибыль, отмена налогов на пользователей автодорог и с владельцев транспортных средств также свидетельствует о потери стабильных источников налоговых платежей, при этом введение транспортного налога лишь частично компенсировало указанные потери. В результате этого, доходная часть, как областного, так и местных бюджетов не обеспечивает в полном объеме финансирование социально - значимых расходов. Чистые доходы бюджета области на одного жителя составили в январе-июне 2004 года 3348,1 рублей, тогда как расходы на одного жителя 4293,1 рублей. Дефицит областного бюджета 2004 года составляет 3,5 процента от суммы предусмотренных в нем бюджетных расходов. Размер государственного долга по состоянию на 1 января 2004 года оценивается в 841,2 миллионов рублей. Поскольку Правительством области в приоритетном порядке осуществляется финансирование зарплаты по отраслям социальной сферы, недостаток финансирования приводит к образованию кредиторской задолженности бюджетных учреждений за электроэнергию, отопление и по 3 поставкам иных необходимых материальных ресурсов. Область во многом зависит от финансовой помощи, поступающей из федерального бюджета. В 1 полугодии 2004 поступило финансовой помощи в сумме 1828,3 миллионов рублей, в том числе дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности 1377,2 миллионов рублей или 62,9% от годового плана. При этом привлечено кредитных ресурсов в 1 полугодии 2004 г. 140,0 млн. рублей для покрытия кассового разрыва. Руководством Кировской области проводится политика мобилизации внутренних источников финансирования, в том числе и за счет экономии бюджетных средств. В частности, в 2003 году по сравнению с 2002 годом в Кировской области на 2,1 процента было уменьшено число больничных учреждений, на 0,8 процента было снижено число больничных коек. Число учреждений дошкольного воспитания уменьшилось на 5,7 процента, а число мест в них - на 14,7 процентов. Однако эти резервы не безграничны и чрезмерная активность в этом направлении может привести к неблагоприятным социальным последствиям. Следовательно, решения стоящих перед регионом проблем в первую очередь может быть достигнуто за счет структурных, институциональных преобразований, за счет повышения качества финансового управления и эффективности использования имеющихся бюджетных ресурсов. Для целенаправленного, скоординированного решения этих задач в Кировской области нужна Программа реформирования системы управления общественными финансами. ---------- 3 На оплату труда в 1 полугодии 2004 г. направлено 62,8% от объема расходов, направленных на социально-культурные мероприятия. Цели и задачи Программы реформирования Главной целью настоящей Программы является повышение эффективности управления общественными финансами Кировской области, выведение его в сжатые сроки на новый качественный уровень. Внедрение новых подходов к управлению общественными финансами должно максимально способствовать: - Стабилизации бюджетной системы Кировской области; - Обеспечению предоставления населению Кировской области полного набора требуемых бюджетных услуг; - Повышению качества бюджетных услуг; - Повышению благосостояния работников сферы оказания бюджетных услуг и созданию возможностей для получения ими адекватной оплаты результатов их труда; - Развитию частной инициативы в этой сфере; - Созданию благоприятных условий для экономического развития региона и привлечения инвестиций, в том числе на развитие сферы по оказанию бюджетных услуг; - Обеспечению справедливого распределения финансовых ресурсов региона по его территории и созданию стимулов и равных условий для развития муниципальных образований. Кроме того, целью реализации Программы реформирования является получение положительных оценок проводимой органами власти Кировской области бюджетной политики со стороны налогоплательщиков и населения области. Это обеспечит политическую стабильность и устойчивость на территории области. Достижение поставленных в Программе реформирования целей обусловлено решением следующих задач: - Наращивание налоговой базы региона; - Оптимизация состава и повышение эффективности использования региональной и муниципальной собственности; - Повышение эффективности использования и экономии бюджетных средств; - Полная мобилизация финансовых ресурсов на улучшение социально- экономического положения в регионе; - Повышение прозрачности бюджетных процессов; - Создание рынка бюджетных услуг, выработка процедур его функционирования и правил поведения его участников; - Обеспечение управляемости долговой нагрузкой и бюджетными инвестициями; - Стимулирование инициативы и повышение ответственности муниципальных образований области; - Повышение эффективности работы аппарата управления, как на уровне региона, так и в муниципальных образованиях; - Обеспечение режима открытости информации об использовании общественных ресурсов и учета общественного мнения при определении налогово-бюджетной политики региона. Решение этих задач в полной мере возможно только в условиях разработки и внедрения на территории Кировской области нового стандарта управления общественными финансами регионального уровня. Направления реформирования и ожидаемые результаты Достижение поставленных в Программе целей обеспечивается поэтапными действиями органов власти Кировской области по определенным настоящей Программой направлениям реформирования. Основными направлениями реформирования системы управления общественными финансами в Кировской области настоящей Программой определяются: - Реформа бюджетного процесса и управления расходами. - Внедрение системы бюджетирования, ориентированного на результат. - Административная реформа. - Реформирование государственного сектора экономики. - Совершенствование системы государственных инвестиций. - Создание условий для развития доходной базы. - Совершенствование долговой политики. - Совершенствование межбюджетных отношений. В ходе реформы бюджетного процесса и управления расходами в 2005- 2006 годах планируется осуществить основной комплекс подготовительных 4 работ по созданию рынка бюджетных услуг. Сегодня объектами бюджетного финансирования являются отдельные организации и учреждения (школы, больницы и т.п.), которые получают бюджетные ассигнования вне зависимости от количества и качества выполняемой работы. Поскольку эти 5 ассигнования незначительны и распределяются равно на всех, то часть наиболее ответственных, квалифицированных и работающих с полной отдачей работников бюджетной сферы теряют интерес к своей работе. В то же время подход к финансированию учреждений и организаций предполагает возможность фактов использования бюджетных средств на выполнение не имеющих общественной значимости работ или их выполнения в излишних объемах, в то время как действительно необходимые обществу услуги остаются без должной финансовой поддержки. В этой связи крайне важно определить в каких услугах действительно нуждаются жители Кировской области, какого качества и в каком объеме они должны быть предоставлены, а также порядок их закупки и финансирования. ---------- 4 Под бюджетной услугой понимается совершение действий или осуществление деятельности, направленной на удовлетворение общественных потребностей, которые предпринимаются по поручению (заказу) органов власти и оплачиваются за счет бюджетных средств. 5 Дифференциация заработных плат, обусловленная действующей системой материального стимулирования, незначительна по сравнению со сложившимися различиями в оплате труда специалистов в сфере бизнеса. Четкое определение стандартов качества и количественных объемов бюджетных услуг позволит размещать заказы на них на наиболее выгодных для общества условиях. Исполнителями этих услуг могут быть и негосударственные организации, что с одной стороны позволит привлечь в сферу оказания социальных услуг частные инвестиции, а с другой снять ненужные в этом случае ограничения на использование получаемых в оплату услуг бюджетных средств (в том числе на оплату труда лиц, занятых оказанием услуг). Врач, учитель или любой другой работник социальной сферы вправе рассчитывать на достойное вознаграждение результатов своего профессионализма. Создание конкурентной среды на рынке бюджетных услуг будет способствовать снижению бюджетных издержек на их приобретение, а также стимулировать повышение качества оказываемых услуг. Появление права выбора производителя услуги позволит в основу размещения заказа заложить принцип оптимального соотношения цены и качества. В рамках настоящей программы предполагается усилить работу по оптимизации сети учреждений, предоставляющих общественные услуги, в том числе с рассмотрением вопроса об их частичном переводе в форму негосударственных организаций. Эта работа должна быть проведена в отношении отдельных учреждений региональной подчиненности. В течение ближайших двух лет нужно провести первые эксперименты по апробации финансово-экономических взаимоотношений в сфере оказания бюджетных услуг между их заказчиком - администрацией региона и негосударственными организациями - исполнителями услуг. Это позволит выработать типовую модель таких взаимоотношений для их построения в будущем. Сеть бюджетных учреждений муниципальной подчиненности также должна стать предметом систематического мониторинга на предмет оптимизации и реструктуризации. Одновременно с этим планируется провести переоценку функциональных задач стоящих перед департаментами, комитетами и управлениями региональной администрации, ответственными за вопросы оказания бюджетных услуг. Здесь будет необходимо повысить роль планирования, ввести обязательность установления плановых заданий (в соответствии с функциональными задачами ведомств), а также системы отчетов по выполнению. В результате должна быть отработана система принятия и реализации отраслевых (ведомственных) программ генерации общественных услуг, в том числе на среднесрочную перспективу, индикаторов оценки их результативности, а также система корректировки предоставляемых ведомствам бюджетных средств исходя из уровня достижения результатов. Координирующим органом при планировании, размещении и исполнении бюджетного заказа будет являться департамент экономики Кировской области. Если на сегодня региональные экономические службы преимущественно ориентированы на вопросы развития коммерческого (хозяйственного) сектора, то по реализации программы главным приоритетом в их деятельности должна стать экономика общественных (бюджетных) услуг, что вполне сочетается с необходимостью ограничения вмешательства власти в реальный сектор экономики. В ходе реформирования бюджетного процесса и управления расходами в 2005-2006 годах необходимо предпринять конкретные действия по нейтрализации последствий кассовых разрывов при исполнении бюджета. Здесь нужно максимально снизить негативное влияние сбоев в финансировании на процесс предоставления общественно-значимых услуг. Неравномерность наполнения регионального бюджета объясняется разбросом сроков налоговых платежей, сезонным характером отдельных видов расходов и другими естественными причинами, которые необходимо выявить в ходе реализации программы. На основе анализа причин возникновения кассовых разрывов планируется создать систему их прогнозирования, а также определить порядок своевременного формирования необходимого для преодоления кассовых разрывов финансового резерва. Предотвращению сбоев в финансировании должно способствовать обязательное проведение экспертизы финансовых последствий новых решений в области бюджетного и налогового законодательства. Причем в рамках настоящей программы предполагается) что такая экспертиза будет проводиться с привлечением независимых экспертов и носить публичный характер. Результатом этого станет повышение политической ответственности инициаторов финансовых решений, а также максимальная страховка от возможных ошибок при принятии законопроектов с недостаточно или субъективно просчитанными финансовыми последствиями. В 2005-2006 годах продолжится работа по дальнейшему совершенствованию процедур бюджетных закупок. Результатом реализации этого направления реформы должно явиться расширение перечня и объемов бюджетных закупок, осуществляемых на конкурсной основе, при обеспечении максимально широкого доступа к участию в конкурсе предприятий любых форм собственности и территориальной принадлежности. Проводимая на уровне Кировской области бюджетная реформа, так же как и на федеральном уровне, предусматривает в качестве важнейшего ориентира реформирования внедрение системы бюджетирования, ориентированного на результат. Здесь планируется поэтапно перейти от простого определения перечня приоритетных задач, решаемых в рамках бюджета, к формированию бюджета на основе запланированных к достижению результатов. Иными словами должен произойти эволюционный переход от порочного принципа "деления бюджетного пирога между просителями", когда необъективное преимущество в финансировании могут получать наиболее настойчивые производители бюджетных услуг, к принципу цивилизованного подкрепления бюджетными ресурсами заранее выверенного по структуре и объему перечня общественных услуг. Внедрение новой системы бюджетирования подразумевает и обязательность оценки выполнения бюджетными учреждениями требуемых результатов, под достижение которых были выделены ассигнования из бюджета. Перспективы социально-экономического развития должны иметь твердую финансовую основу. Впервые в увязке со среднесрочным социально-экономическим планированием в рамках программы реформирования намечается разработка среднесрочного финансового плана, с учетом показателей которого будет осуществляться подготовка годичных бюджетов. Бюджетные ресурсы должны в первую очередь направляться на реализацию социально значимых проектов и мероприятий. В связи с этим в течение 2005-2006 годов планируется ограничение бюджетной поддержки негосударственных коммерческих организаций, в том числе путем предоставления средств на безвозмездной основе, бюджетных кредитов (ссуд), гарантий и налоговых льгот. Вместе с этим планируется повышение уровня платежей населения за жилищно-коммунальные услуги при увеличении объема социальной поддержки наименее обеспеченных слоев населения за счет средств бюджета. Планируется перевод введенных областным законодательством натуральных льгот в форму денежных пособий, распределяемых на адресной основе. В 2005-2006 годах продолжится работа по усилению контроля за отбором к финансированию из бюджета региональных инвестиционных проектов. Основным критерием их бюджетной поддержки будет являться финансовая и социальная эффективность, а также общественная полезность и значимость. Здесь будет определен и нормативно закреплен более четкий порядок оценки эффективности планируемых и реализуемых инвестиционных проектов, на основе которого будет осуществляться мониторинг реализации инвестиционных проектов, финансируемых из бюджетных средств. Выявляемое в ходе мониторинга отсутствие реального эффекта или значительное снижение эффективности инвестиционного проекта от запланированного уровня будет являться основанием для досрочного прекращения реализации инвестиционных проектов или их корректировки. Результаты мониторинга эффективности должны стать достоянием гласности. В результате должны быть исключены случаи отвлечения средств бюджета на неоправданную поддержку неэффективных инициатив. Способность регионального бюджета к удовлетворению общественных запросов предопределяется состоянием его доходной базы. Поэтому одним из направлений предстоящей реформы будет являться внедрение оптимальных процедур работы с доходной базой бюджета. В этой связи предполагается совершенствование системы учета задолженности перед бюджетом (недоимки), рассроченных и отсроченных платежей в бюджет. Руководители региона должны иметь возможность в любой момент получить информацию об просроченных налоговых обязательствах налогоплательщиков, стоимости и эффективности предоставленных регионом налоговых льгот, отсрочек и рассрочек по уплате налогов, что обеспечит взвешенность принимаемых решений. Отработанные процедуры налогового мониторинга в свою очередь позволят региональным финансовым менеджерам контролировать ситуацию с налоговой базой, своевременно выявлять складывающиеся негативные тенденции и адекватно реагировать на их возникновение. Например - инициировать отмену неэффективных налоговых 6 льгот. Публикация в средствах массовой информации и сети Интернет данных об объемах предоставляемых налоговых льгот и оценки их эффективности обеспечит за ними общественный контроль и повысит ответственность как инициаторов льгот, так и лиц которым они были предоставлены. Регион должен и сам побуждать налогоплательщика в выполнении им обязательств по уплате налогов в полном объеме. Здесь особое внимание будет обращено на легализацию - "вывод из тени" заработной платы. В частности планируется ввести региональный стандарт минимальной оплаты труда, от соблюдения которого будет зависеть решение вопроса об участии того или иного предприятия в региональных проектах и программах, размещения регионального заказа, предоставления региональных налоговых льгот. Это позволит увеличить поступления в бюджет налогов, в базе которых лежит заработная плата. Органы власти Кировской области с принятием настоящей Программы объявят курс на установление и упрочение партнерских отношений с предприятиями. В этом направлении во-первых будет разработана Концепция региональной налоговой политики, в которой будет четко и ясно изложена позиция власти в отношении налоговой нагрузки и возможных действий власти в области налогообложения. Это позволит налогоплательщикам более уверенно формировать собственные бизнес-планы, зная о налоговых намерениях региона на длительную перспективу. Во-вторых, планируется улучшить качество законопроектной работы, нормы региональных законов не должны давать повода для различных толкований и возникновения противоречий между налогоплательщиком и налоговыми органами, а также они не должны нуждаться в дополнительных разъяснениях и инструктивных указаниях. Далее необходимо поднять статус налогоплательщика в глазах общества, жители области должны знать лучших налогоплательщиков и то, что деятельность социальной сферы в первую очередь зависит от платежей конкретных предприятий. Для средств массовой информации создание положительного образа предпринимателя является одной главной задач. Налоговые доходы бюджета зависят от уровня деловой активности в регионе. Развитию деловой активности будет способствовать планируемое в рамках программы достижение стабильности финансовой системы области, повышение ее кредитных рейтингов (рейтингов платежеспособности). Бизнес предпочитает стабильные регионы, от этого зависит и приток инвестиций. В ближайшие два года Правительство области планирует усилить работу с инвестиционными институтами (кредитными организациями, паевыми инвестиционными фондами). 6 Под критерий неэффективности должны подпадать льготы, не дающие должной отдачи в виде роста налоговых поступлений по причине увеличения объекта налогообложения (прибыли, фонда оплаты труда, стоимости имущественных активов и т.д.), а также декларируемой при их введении социальной отдачи (открытия новых рабочих мест для инвалидов, предоставления отдельных общественных услуг и т.д.). Необходимо расширить на территории области объемы ипотечного кредитования строительства жилья. Помимо решения жилищного вопроса для сотен семей кировчан, это будет означать повышение объемов заказа строительных организаций, объемов производства стройматериалов, расширение занятости, увеличение налоговой базы региона, рост объемов продаж, а значит и увеличение прибыли, активов и фонда оплаты труда. Помощь региональной власти предприятиям в проведении выставочных мероприятий будет также способствовать росту уровня деловой активности в регионе. Относительно небольшие затраты на эти цели в других регионах кратно окупаются суммами заключаемых многомиллионных контрактов, а это - налоги. Особый акцент ставится на повышении деловой активности малого бизнеса. Здесь планируется разработать эффективную систему оказания консультационной и организационной поддержки субъектам малого предпринимательства, а также наладить постоянный мониторинг состояния дел в малом бизнесе. На состояние доходной базы бюджета Кировской области прямое влияние оказывают поступления неналоговых доходов, в частности доходы от региональной собственности. В этом направлении планируется расширить сферу оценки рыночной стоимости объектов, находящихся в областной собственности, независимыми оценщиками. Получение независимой рыночной оценки позволит не допустить ошибок в определении базовой цены продажи излишней собственности, а также определять оптимальные размеры арендной платы (при сдаче имущества в аренду). К середине 2006 года будет полностью упорядочена система государственных унитарных предприятий. Произойдет неизбежное сокращение числа областных ГУПов и находящихся в областной собственности пакетов акций хозяйственных обществ. В условиях дефицита объектов социальной инфраструктуры представляется нецелесообразным сохранение в региональной собственности предприятий, которые могут успешно функционировать, находясь в частных руках. Кроме этого не оправдано сохранение неэффективных, убыточных государственных унитарных предприятий, если они не выполняют каких-либо особых функциональных обязанностей. В рамках программы планируется разработать и утвердить перечень критериев для сохранения государственных унитарных предприятий и долей уставного капитала в хозяйственных обществах на основе оценки их эффективности и общественной значимости. В целях совершенствования долговой политики планируется внедрение формализованных процедур управления долгом, принятия регионом долговых обязательств, а также формализация процедур предоставления региональных гарантий. Принятие областью новых долговых обязательств должно происходить на основе расчета объема возможного привлечения долговых обязательств с учетом их влияния на платежеспособность области. Методология проведения расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств и расчета платежеспособности бюджета будет разработана и утверждена нормативным документом. Расчет платежеспособности Кировской области должен осуществляться с учетом действующих и планируемых к принятию долговых обязательств, включая кредиторскую задолженность. Предоставление региональных гарантий может осуществляться только под залог имущества. Важным направлением долговой политики Кировской области на 2005-2006 годы будет являться снижение просроченной кредиторской задолженности бюджета и государственных унитарных предприятий. Для этого необходимо систематически проводить инвентаризацию кредиторской задолженности, в том числе бюджетных учреждений и унитарных предприятий, делать анализ факторов ее возникновения. Оправданным будет утверждение нормативным актом запрета на принятие бюджетными учреждениями и областными унитарными предприятиями обязательств, не покрываемых источниками финансирования. В то же время Кировская область не преследует цели полного отказа от заимствований. Стоящие перед регионом задачи постоянно требуют привлечения дополнительных источников финансирования. Поэтому в настоящей программе речь идет только об обеспечении управляемости долговой нагрузкой на бюджет. Кроме того, необходимо оптимизировать процентные расходы бюджета и расходы по обслуживанию долга. Если в результате выполнения программы будет обеспечено неукоснительное выполнение долговых обязательств и снижение уровня кредиторской задолженности, то возрастет кредитоспособность региона. Это в свою очередь позволит брать займы под более низкий процент и на более длительный срок. Реструктуризация долгового портфеля может произойти за счет появления в нем обязательств по региональным облигационным займам и по кредитам, полученным в крупнейших российских банках. Возможно расширение сотрудничества с лизинговыми компаниями. Повышению кредитоспособности будет способствовать получение областью кредитного рейтинга, присваемого одной из ведущих международных рейтинговых 7 компаний. Финансовая устойчивость региона обеспечивается не только стабильностью областного бюджета, но и бюджетов муниципальных. Последние по причине значительной территориальной дифференциации базы местных налогов, которая в условиях предстоящей реформы местного самоуправления увеличится, подвержены гораздо большим рискам возникновения сбоев при исполнении бюджета. В значительной мере снять эту проблему планируется путем совершенствования межбюджетных отношений. Здесь необходимо, с одной стороны, разработать и внедрить эффективную систему выравнивания бюджетной обеспеченности территорий, а другой - создать систему стимулов для наращивания муниципалитетами собственной доходной базы и экономии средств местных бюджетов. Одним из основных направлений бюджетной реформы в Кировской области является внедрение объективных и прозрачных механизмов распределения финансовой помощи между муниципальными образованиями. В период реализации программы нужно организовать эффективный мониторинг качества управления общественными финансами и платежеспособности муниципальных образований, установить стабильные единые нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты, для исключения факторов субъективности формализовать процедуры предоставления бюджетных кредитов местным бюджетам. Повышению заинтересованности муниципальных образований в рациональном использовании бюджетных ресурсов выделяемых из областного бюджета на финансирование программ капитального строительства будет способствовать предполагаемое внедрение принципа софинансирования. Муниципальные образования подавая заявку на включение в областную программу капитального строительства того или иного объекта должны гарантировать, а в последствии и обеспечить покрытие определенной доли затрат за счет собственного бюджета. Исходя из уровня бюджетной обеспеченности муниципального образования эта доля может варьироваться от 0,1% до 99,9%. Это требование повысит ответственность муниципалитетов за обоснованность выбора объекта бюджетных инвестиций. Стабилизация бюджетной системы Кировской области напрямую связана с совершенствованием системы административного управления и кадровой политики. Принимая во внимание основные подходы и принципы общероссийской административной реформы, а также результаты анализа действующей в Кировской области системы государственного и муниципального управления и выявленные при этом "узкие" места, представляется целесообразным осуществить совершенствование системы управления в регионе по следующим направлениям: - Упорядочение и делегирование управленческих функций, в том числе путем передачи некоторых из них негосударственным организациям. - Совершенствование управленческой структуры и ее активизация на основе конкуренции (как в форме конкурсного набора специалистов на имеющиеся вакансии, так и путем конкурсного размещения подряда на выполнение отдельных управленческих и обслуживающих управление функций негосударственными организациями). - Оптимизация штатной численности органов управления; - Совершенствование оплаты труда и внедрение принципов управления с ориентацией на конечный продукт. --------------- 7 Как правило, это агентства "Standart & Poors", "Moody's" или "Fitch IBCA". Реализация предлагаемых мероприятий позволит, с одной стороны, избежать дублирования в выполнении одних и тех же функций органами управления различного уровня. С другой - позволит обеспечить качественное выполнение функций, оказавшихся "на стыках", не закрепленных за определенным уровнем управления. Все это одновременно позволит оптимизировать структуру и численность органов управления, повысит эффективность расходов на управление. Оптимизация действующих и внедрение новых подходов к управлению публичными финансами должно обеспечиваться повышением уровня профессионального мастерства региональных чиновников. В этом направлении планируется усилить требования к претендентам на замещение вакансий на должности государственной службы, производить их отбор на основе процедур открытого конкурса. Также необходимо совершенствовать и систему повышения профессиональной квалификации, в первую очередь в отношении работников департамента финансов и финансовых служб отраслевых департаментов. Здесь каждый сотрудник должен участвовать в мероприятиях по повышению квалификации не реже, чем один раз в три года. Помимо этого нужно пересмотреть и программы повышения квалификации, их обновленный вариант в полной мере должен соответствовать интересам заявляемой программы реформирования. Реализация намеченных настоящей программой планов реформирования потребует создания в сфере общественных финансов современной информационно-технической базы обеспечения управленческих процессов. В течении двух лет планируется провести техническую модернизацию финансовых органов Кировской области и финансово-экономических служб областных отраслевых департаментов, комитетов и управлений. Необходимо приобрести и внедрить современные средства программного обеспечения. Это позволит поднять на новый качественный уровень мониторинговые и аналитические процедуры, снизить трудоемкость по ряду других процессов и перераспределить высвободившийся трудовой ресурс на обеспечение решения новых управленческих задач. Поскольку одной из целей реализации программы реформирования является максимальное сближение приоритетов региональной бюджетной политики к насущным интересам жителей Кировской области необходимо обеспечить большую открытость информации о бюджете, а также возможность Правительства и законодателей региона получать реакцию населения области на те или иные финансовые решения. Нужно корректировать финансовые планы с учетом общественного мнения. Для этого планируется расширить формат взаимодействия Правительства области с общественными организациями, трудовыми коллективами, средствами массовой информации. Представляется целесообразным открытие в сети Интернет специализированного сайта, на котором будет размещаться финансовая информация и с использованием которого можно будет проводить регулярные опросы общественного мнения. Повышению информированности населения будет способствовать выпуск бесплатных печатных изданий, в которых в доступной форме будет публиковаться информация о бюджете. Кроме этого необходимо выработать четкий перечень индикаторов, свидетельствующих о состоянии бюджета, которые на регулярной основе будут публиковаться в СМИ. План реформирования Настоящая программа предусматривает следующий План реформирования, построенный исходя из оценки исходного состояния по каждому направлению реформы и состоящий из перечня мероприятий, проведение которых обеспечит достижение поставленных программных целей. Осуществление мероприятий будет производиться в два этапа: - Первый этап начинается с момента утверждения программы и заканчивается 1 июля 2005 года. - Второй этап начинается с 1 июля 2005 года и заканчивается 1 июля 2006 года. Кроме того, в период с 1 июля 2006 года по 31 декабря 2006 года будут подведены итоги реализации программы. Задачами этапа являются оценка результативности в реализации программы муниципальными образованиями, результативности действий конкретных исполнителей и выбранных путей достижения поставленных целей. Исходя из проведенной оценки, осуществляется решение вопроса стимулирования, завершаются расчеты. Немаловажной задачей решаемой в этот период времени является закрепление достигнутых успехов, занятых позиций, обеспечение безвозвратности запущенных процессов. Здесь также будет решается вопрос о дальнейших поступательных действиях по совершенствованию системы общественных финансов. Важно подготовить отчет о результатах достигнутых в ходе реализации программы. Эта информация должна стать достоянием общественности и быть широко освещена. В связи с тем, что в ходе реализации программы могут возникать определенные сложности и неучтенные при ее подготовке проблемы План реформирования предусматривает возможность альтернативной замены одного мероприятия другим, в той же мере обеспечивающим достижение нужного результата. Реформа бюджетного процесса И управления расходами Основными мероприятиями реформы бюджетного процесса и управления расходами будут являться: - создание системы учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах; - установление стандартов качества предоставления бюджетных услуг; - экспериментальный перевод бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций; - формирование среднесрочных ведомственных программ расходов; - совершенствование порядка финансирования временных кассовых разрывов; - обязательная публичная независимая экспертиза законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства; - применение формализованных процедур планирования и осуществления бюджетных закупок. К моменту начала реформ ситуация в Кировской области в настоящем направлении характеризуется следующим. Оценка исходного состояния На момент принятия программы Правительством Кировской области проведена оценка потребности по отдельным видам бюджетных услуг, а также объемов их фактического предоставления. Потребность и объемы предоставления отдельных бюджетных услуг (в стоимостных показателях) (тыс. руб) --------------------------------------------------------------------- | | 2001 год | 2002 год | 2003 год | | Бюджетная |----------------+----------------+----------------| | услуга | потреб- | факт | потреб- | факт | потреб- | факт | | | ность | | ность | | ность | | |----------------+---------+------+---------+------+---------+------| | Амбулаторно- | 4623 | 2014 | 6510 | 2877 | 13151 | 3273 | | кардиологичес- | | | | | | | | кая помощь | | | | | | | |----------------+---------+------+---------+------+---------+------| | Подготовка | 24800 |15900 | 26300 |24778 | 34400 |26302 | | специалистов со| | | | | | | | средне-специал.| | | | | | | | образованием | | | | | | | |----------------+---------+------+---------+------+---------+------| | Библиотечные | 18423 |12282 | 22674 |15116 | 28816 |19211 | | услуги | | | | | | | |----------------+---------+------+---------+------+---------+------| | Стационарное | 211903 |117724| 223995 |124442| 315060 |165821| | социальное | | | | | | | | обслуживание | | | | | | | | пожилых граждан| | | | | | | --------------------------------------------------------------------- В натуральных показателях потребности и объемы предоставления бюджетных услуг характеризуются следующими данными. (нат. ед.) ---------------------------------------------------------------------- | | 2001 год | 2002 год | 2003 год | | Бюджетная |----------------+----------------+----------------| | услуга | потреб- | факт | потреб- | факт | потреб- | факт | | | ность | | ность | | ность | | |-----------------+---------+------+---------+------+---------+------| | Амбулаторно- | 26648 | 26352| 29571 | 29057| 26921 | 26483| | кардиологическая| | | | | | | | помощь (к-во | | | | | | | | посещений) | | | | | | | |-----------------+---------+------+---------+------+---------+------| | Подготовка | 1500 | 1500 | 1563 | 1563 | 1707 | 1707 | | специалистов со | | | | | | | | средне-специал. | | | | | | | | образованием | | | | | | | |-----------------+---------+------+---------+------+---------+------| | Библиотечные | 100 | 100,1| 100 | 99,7 | 96 | 95,7 | | услуги (к-во | | | | | | | | чит.) | | | | | | | |-----------------+---------+------+---------+------+---------+------| | Стационарное | 4630 | 4340 | 4710 | 4340 | 4455 | 4125 | | социальное | | | | | | | | обслуживание | | | | | | | | пожилых граждан | | | | | | | ---------------------------------------------------------------------- Из материалов оценки следует предположение о завышении потребностей на оказание отдельных видов социальных услуг в получении повышенных объемов финансирования. Однако отсутствие финансовых возможностей обеспечить полное финансирование заявленных потребностей приводит к более-менее приемлемому уровню финансового обеспечения социальных услуг. Такое положение дел связано с тем, что единая формализованная методика определения потребности в финансовом обеспечении оказания бюджетных услуг отсутствует. Отраслевые департаменты, комитеты и управления Правительства Кировской области в рамках выполнения своих функциональных обязанностей обеспечивают отслеживание действующих и вводимых требований к качеству общественных услуг, а также осуществляют контроль за их соблюдением производителями услуг. Функции и задачи департаментов, комитетов и управлений Правительства Кировской области, а также их подведомственных организаций и учреждений к середине 2004 года определены положениями о соответствующих ведомствах, которые по мере необходимости пересматриваются. Одной из причин пересмотров положений о ведомствах является переоценка их функциональных задач. Однако количественные результаты ведомственной деятельности детально не определены. В соответствии со статьей 182 Бюджетного кодекса РФ одновременно с проектом бюджета составляется план развития государственного сектора экономики региона, но планируемые результаты деятельности ведомств, обеспечивающих оказание бюджетных услуг, в нем прописываются лишь в общих чертах. Среднесрочное планирование ведомственной деятельности осуществляется только в отношении единичных направлений оказания услуг. При исполнении регионального бюджета на протяжении последних трех лет возникали кассовые разрывы. Как правило, возникновение кассовых разрывов при исполнении бюджета было связано: - С неравномерным распределением по календарным периодам сроков уплаты налоговых платежей в региональный бюджет. - С неравномерным распределением по календарным периодам бюджетных расходов (например, с выплатой заработной платы - по дням внутри месяца или с выплатой отпускных в летний период). Финансовые потери вследствие возникновения кассовых разрывов в 8 2003 году выражались в сумме 1163 тысяч рублей, а в 2004 году по 9 предварительным оценкам составят - 1279 тысяч рублей. План действий В целях реализации Программы по данному направлению реформирования в Кировской области предполагается осуществить следующий комплекс мероприятий. ---------------------------------------------------------------------- | N | Наименование мероприятия | Сроки | Состав |Обосно-| | | | проведения | исполнителей | вание | |---+--------------------------+--------------+--------------+-------| | 1 |Принятие Постановления | до 01.01.05 | Департамент | (1) | | |Правительства Кировской | | финансов | | | |области "О мерах по | | Департамент | | | |созданию рынка | | экономики | | | |общественных (бюджетных) | | Отраслевые | | | |услуг" в котором будет: | | ведомства | | |---+--------------------------+--------------+--------------+-------| |1.1|четко прописан полный | | | (2) | | |перечень бюджетных услуг, | | | | | |по которым должен | | | | | |производиться учет | | | | | |потребности в их | | | | | |предоставлении | | | | |---+--------------------------+--------------+--------------+-------| |1.2|утвержден порядок | | | (3) | | |проведения ежегодной | | | | | |оценки потребности в | | | | | |предоставлении бюджетных | | | | | |услуг в натуральном и | | | | | |стоимостном выражении | | | | |---+--------------------------+--------------+--------------+-------| |1.3|определена обязательность | | | (4) | | |учета результатов | | | | | |ежегодной оценки | | | | | |потребности в | | | | | |предоставлении бюджетных | | | | | |услуг при формировании | | | | | |расходов на очередной | | | | | |финансовый год | | | | |---+--------------------------+--------------+--------------+-------| |1.4|определена обязательность | | | (5) | | |публикация в СМИ и сети | | | | | |Интернет результатов | | | | | |оценки потребности в | | | | | |предоставлении бюджетных | | | | | |услуг, а также фактически | | | | | |произведенных | | | | | |(запланированных расходов)| | | | |---+--------------------------+--------------+--------------+-------| |1.5|дано указание отраслевым | | | (6) | | |департаментам, комитетам и| | | | | |управлениям о разработке | | | | | |стандартов качества по | | | | | |видам бюджетных услуг | | | | |---+--------------------------+--------------+--------------+-------| |1.6|определен порядок | | | (7) | | |мониторинга | | | | | |законодательных норм, | | | | | |устанавливающих требования| | | | | |к качеству бюджетных услуг| | | | |---+--------------------------+--------------+--------------+-------| |1.7|утвержден порядок оценки | | | (8) | | |соответствия качества | | | | | |фактически предоставляемых| | | | | |бюджетных услуг | | | | | |региональным стандартам | | | | | |качества | | | | |---+--------------------------+--------------+--------------+-------| |1.8|отраслевым департаментам, | | | (9) | | |комитетам и управлениям | | | | | |поставлена задача | | | | | |проведения оценки | | | | | |возможности перевода | | | | | |бюджетных организаций и | | | | | |учреждений, | | | | | |предоставляющих социальные| | | | | |услуги, в форму | | | | | |негосударственных | | | | | |организаций | | | | |---+--------------------------+--------------+--------------+-------| | 2 |Проведение детального | до 01.04.05 | Департамент | (10) | | |анализа на предмет | | финансов | | | |возникновения кассовых | | | | | |разрывов при исполнении | | | | | |бюджета и разработка | | | | | |методики прогнозирования | | | | | |временных кассовых | | | | | |разрывов | | | | |---+--------------------------+--------------+--------------+-------| | 3 |Подготовка и принятие | до 01.06.05 | Департамент | (11) | | |Постановления | | финансов | | | |Правительства Кировской | | | | | |области "О мерах по | | | | | |совершенствованию | | | | | |бюджетного процесса" | | | | | |которым будет: | | | | |---+--------------------------+--------------+--------------+-------| |3.1|определен перечень | | Департамент | (12) | | |законопроектов в области | | финансов, | | | |бюджетного и налогового | | Правовое | | | |законодательства для | | управление | | | |проведения процедур | |Правительства | | | |независимой экспертизы | | | | |---+--------------------------+--------------+--------------+-------| |3.2|закреплена обязательность | | Департамент | (13) | | |проведения процедур | | финансов, | | | |публичной независимой | | Правовое | | | |экспертизы законопроектов | | управление | | | |в области бюджетного и | |Правительства | | | |налогового | | | | | |законодательства | | | | |---+--------------------------+--------------+--------------+-------| |3.3|утвержден порядок | | Департамент | (14) | | |проведения процедур | | финансов, | | | |публичной независимой | | Правовое | | | |экспертизы законопроектов | | управление | | | |в области бюджетного и | |Правительства | | | |налогового | | | | | |законодательства | | | | |---+--------------------------+--------------+--------------+-------| |3.4|утвержден порядок | | Департамент | (15) | | |формирования финансового | | финансов | | | |резерва для финансирования| | | | | |временных кассовых | | | | | |разрывов | | | | |---+--------------------------+--------------+--------------+-------| |3.5|утвержден план перехода | | Департамент | (16) | | |бюджетных учреждений | | финансов | | | |области на обслуживание в | | Отраслевые | | | |областном казначействе | | ведомства | | |---+--------------------------+--------------+--------------+-------| |3.6|Утвержден среднесрочный | | Департамент | (17) | | |финансовый план региона | | финансов | | | |(на 2006-2008 годы | | Департамент | | | |методика) | | экономики | | | | | | Отраслевые | | | | | | ведомства | | |---+--------------------------+--------------+--------------+-------| |3.7|прописаны конкретные | | Департамент | (18) | | |действия по повышению | | финансов | | | |качества бюджетного | | Департамент | | | |планирования на основе | | экономики | | | |внедрения современных | | Управление | | | |автоматизированных | |автоматизации | | | |программных продуктов | | | | |---+--------------------------+--------------+--------------+-------| | 4 |Разработка стандартов | до 01.05.05 | Отраслевые | (6) | | |качества основного набора | | ведомства | | | |общественных услуг | | | | |---+--------------------------+--------------+--------------+-------| | 5 |Утверждение стандартов | до 01.06.05 | Отраслевые | (19) | | |качества предоставления | | ведомства | | | |бюджетных услуг | | Департамент | | | | | | финансов | | |---+--------------------------+--------------+--------------+-------| | 6 |Публикация утвержденных | до 01.07.05 | Отраслевые | (20) | | |стандартов качества | | ведомства | | | |предоставления бюджетных | | Пресс-служба | | | |услуг в СМИ и в сети | | | | | |Интернет | | | | |---+--------------------------+--------------+--------------+-------| | 7 |Подготовка и принятие | до 01.10.05 | Департамент | (21) | | |Постановления | | финансов | | | |Правительства Кировской | | Департамент | | | |области "О мерах по | | экономики | | | |расширению частной | | Отраслевые | | | |инициативы в бюджетном | | ведомства | | | |секторе" которым будет: | | | | |---+--------------------------+--------------+--------------+-------| |7.1|утвержден перечень | | Отраслевые | (22) | | |основных социальных услуг,| | ведомства | | | |предоставление которых | | Департамент | | | |может осуществляться | | экономики | | | |негосударственными | | | | | |организациями | | | | |---+--------------------------+--------------+--------------+-------| |7.2|утвержден порядок и план | | Департамент | (23) | | |проведения эксперимента по| | финансов | | | |переводу бюджетных | | Департамент | | | |организаций и учреждений, | | экономики | | | |предоставляющих социальные| | Отраслевые | | | |услуги, в форму | | ведомства | | | |негосударственных | | | | | |организаций | | | | |---+--------------------------+--------------+--------------+-------| |7.3|утверждены формы типового | | Отраслевые | (24) | | |контракта на оказание | | ведомства, | | | |общественных услуг | | Правовое | | | |негосударственными | | управление | | | |организациями | |Правительства | | | | | | области | | |---+--------------------------+--------------+--------------+-------| |7.4|определен порядок | | Департамент | (25) | | |возможного предоставления | | госсобствен- | | | |негосударственным | | ности | | | |организациям необходимых | | | | | |для оказания общественных | | | | | |услуг имущественных | | | | | |активов, находящихся в | | | | | |региональной | | | | | |собственности. | | | | |---+--------------------------+--------------+--------------+-------| |7.5|определен порядок | | Департамент | (26) | | |финансирования и оплаты | | финансов | | | |социальных услуг, | | | | | |оказываемых | | | | | |негосударственными | | | | | |организациями, а также | | | | | |система документооборота и| | | | | |отчетности | | | | |---+--------------------------+--------------+--------------+-------| | 8 |Реализация процедур | с 01.10.05 | Отраслевые | (27) | | |перевода бюджетных | | ведомства | | | |организаций и учреждений, | | Департамент | | | |предоставляющих социальные| | экономики | | | |услуги, в форму | | Департамент | | | |негосударственных | | финансов | | | |организаций, а также | | | | | |свободного размещения | | | | | |заказа на оказание | | | | | |бюджетных услуг | | | | | |негосударственными | | | | | |организациями (в рамках | | | | | |проводимого эксперимента) | | | | |---+--------------------------+--------------+--------------+-------| | 9 |Публикация в СМИ и сети | до 01.07.06 | Пресс-служба | (28) | | |Интернет планируемых и | | | | | |фактических результатов | | | | | |эксперимента по переводу | | | | | |бюджетных организаций и | | | | | |учреждений, | | | | | |предоставляющих социальные| | | | | |услуги, в форму | | | | | |негосударственных | | | | | |организаций, а также | | | | | |свободного размещения | | | | | |заказа на оказание | | | | | |бюджетных услуг | | | | | |негосударственными | | | | | |организациями | | | | |---+--------------------------+--------------+--------------+-------| |10 |Выработка предложений по |В течение года| Департаменты,| (29) | | |совершенствованию процедур| | комитеты и | | | |планирования и | | управления | | | |осуществления бюджетных | |Правительства | | | |закупок | | области | | |---+--------------------------+--------------+--------------+-------| |11 |Рассмотрение предложений | Не менее | Департамент | (29) | | |по совершенствованию |одного раза в | экономики | | | |процедур планирования и | год | Департамент | | | |осуществления бюджетных | | финансов | | | |закупок и подготовка | | | | | |соответствующих корректив | | | | | |в региональную нормативную| | | | | |базу и планы закупок | | | | |---+--------------------------+--------------+--------------+-------| |12 |Проведение ежегодной | до 01.05.05 | Отраслевые | (30) | | |оценки потребности в | до 01.05.06 | ведомства | | | |предоставлении бюджетных | | | | | |услуг (в натуральном и | | | | | |стоимостном выражении) и | | | | | |представление ее | | | | | |результатов в департамент | | | | | |экономики | | | | |---+--------------------------+--------------+--------------+-------| |13 |Рассмотрение и обобщение | до 01.06.05 | Отраслевые | (30) | | |результатов ежегодной | до 01.06.06 | ведомства | | | |оценки потребности в | | Департамент | | | |предоставлении бюджетных | | экономики | | | |услуг (в натуральном и | | | | | |стоимостном выражении) и | | | | | |формирование ведомственных| | | | | |целевых программ | | | | |---+--------------------------+--------------+--------------+-------| |14 |Согласование и утверждение| ежегодно в | Отраслевые | (31) | | |ведомственных |срок до 1 июня| ведомства | | | |среднесрочных целевых | | Департамент | | | |программ | | экономики | | | | | | Департамент | | | | | | финансов | | |---+--------------------------+--------------+--------------+-------| |15 |Публикация утвержденных | В течении | Отраслевые | (32) | | |ведомственных | месяца | ведомства | | | |среднесрочных целевых | | Пресс-служба | | | |программ | | | | |---+--------------------------+--------------+--------------+-------| |16 |Рассмотрение вопроса о | В сроки | Департамент | (33) | | |финансировании | определенные | финансов | | | |ведомственных |для подготовки| Отраслевые | | | |среднесрочных целевых | проекта | ведомства | | | |программ в предстоящем | бюджета | | | | |финансовом году | | | | ---------------------------------------------------------------------- ---------- 8 Сумма финансовых потерь рассчитана по формуле П = КР х 3%/12, где П-сумма потерь бюджета, КР-сумма кассового разрыва, 3% - сумма стандартной банковской маржи, а 1/12 период кассового разрыва. 9 То же с учетом дефлятора - 1,104. Обоснования и пояснения (1) Издание Постановления даст стартовый импульс для проведения первичных мероприятий по формированию рынка бюджетных услуг, инициирует работу в этом направлении отраслевых департаментов. Постановление будет содержать локальный план действий на первом этапе реформ. Проект Постановления разрабатывается департаментом финансов Кировской области. (2) Необходимо иметь четкое представление об оплачиваемых из бюджетных средств общественных услугах. Само составление их перечня позволяет провести оценку их необходимости и общественной значимости. Перечень бюджетных услуг может быть подготовлен специалистами департамента финансов и уточнен при согласовании проекта Постановления с отраслевыми департаментами. (3) Порядок проведения ежегодной оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг будет представлять собой регламент и график документооборота рассмотрения результатов оценки. Это позволит упорядочить и систематизировать процедуру оценки потребности в услугах, а также обеспечит возможность учета потребности в период разработки проекта бюджета. (4) В директивных документах должно содержаться указание департаменту финансов учитывать результаты ежегодной оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг при формировании расходов на очередной финансовый год. Без такого указания проведение оценки потребностей не будет иметь практического значения. (5) Публикация этих материалов ставит в известность жителей Кировской области о составе услуг, которые им могут быть предоставлены с оплатой за счет бюджетных средств и приоритетах в их финансировании. При несоответствии перечня общественных услуг и приоритетов в их финансировании интересам жителей области публикация этих материалов активизирует гражданскую инициативу, что в конечном итоге обеспечит необходимые корректировки региональной финансовой политики. (6) Необходимость в разработке регионального стандарта качества общественных услуг обусловлена потребностью в четком и детальном техническом задании для производителей общественных услуг. Его наличие позволит правильно калькулировать себестоимость услуг, обеспечить формализованный контроль их качества, а также расширить круг возможных исполнителей оплачиваемых за счет бюджета услуг за счет негосударственных организаций. Стандарты качества во многом определяются нормами федерального законодательства (например - законом "Об образовании"), а также разрозненными нормативными актами федеральных отраслевых ведомств (например - Министерства образования, Минздрава и др.), сведение положений которых воедино упростит процедуры выполнения услуг и контроля их качества. Кроме того, региональный стандарт позволит устанавливать в некоторых случаях повышенные требования к качеству общественных услуг. (7) Поскольку региональный стандарт качества в первую очередь основывается на нормах действующего законодательства, то вносимые в законодательство изменения необходимо систематически контролировать. Иначе по истечению определенного времени могут возникнуть противоречия региональных стандартов качества общественных услуг нормам действующего законодательства. (8) Настоящий порядок должен содержать развернутый регламент: выполнения отраслевыми ведомствами региона надзорных функций за соблюдением стандартов качества; составления, рассмотрения и утверждения планов контрольной работы; а также перечень критериев оценки соблюдения стандартов и возможных последствий их невыполнения для исполнителя услуг. (9) Необходим первичный отбор возможных направлений проведения эксперимента по разгосударствлению сферы оказания общественных услуг. (10) Несмотря на то, что в Кировской области уже проводится работа по выявлению причин и периодов возникновения кассовых разрывов для проработки действенной методики их прогнозирования и учета необходим более детальный анализ возникающих ситуаций. Такой анализ весьма трудоемкий, поэтому представляется оправданным привлечение для его проведения ресурса сторонних организаций - консультантов. (11) Принятие Постановления Правительства "О мерах по совершенствованию бюджетного процесса" создаст основу для дальнейшего совершенствования системы бюджетного процесса. Кроме того, указанным Постановлением должны быть утверждены регламенты, методики и материалы, разработанные во исполнение ранее принятого Постановления Правительства Кировской области "О мерах по созданию рынка общественных (бюджетных) услуг" Постановление должно быть опубликовано в средствах массовой информации и размещено в сети Интернет. (12) В перечень законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства для проведения процедур независимой экспертизы будут включены проекты областных законов: "Об областном бюджете (на предстоящий финансовый год"; "О налоге на имущество"; законопроекты, определяющие размеры оплаты труда; по вопросам приобретения или отчуждения региональной собственности; предоставления социальных гарантий; другие законопроекты, требующие дополнительного финансирования или связанные с возникновением бюджетных доходов (обязательств). Данный перечень необходим для своевременной передачи законопроектов на независимую экспертизу, которая подразумевает определенные временные затраты. (13) Нормативное закрепление обязательности проведения процедур публичной независимой экспертизы законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства обусловлено наличием в Кировской области определенных регламентов работы с законопроектами, которые не предусматривают проведение этого вида экспертизы. (14) Порядок проведения процедур публичной независимой экспертизы законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства должен предусматривать: сроки проведения экспертизы; способ экспертизы (например, экспертизы с привлечением на платной (конкурсной) основе независимой экспертной организации, или путем публикации законопроекта в СМИ для последующего обсуждения); возможные действия по рассмотрению выводов независимых экспертов. (15) Порядок формирования финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов должен содержать ответ на вопрос: "При каких обстоятельствах, в какие сроки, в какой сумме и за счет чего должен быть сформирован финансовый резерв?". В Порядке должен быть заложен алгоритм расчета сумм резерва, расставлены приоритеты в выборе источника резерва, а также прописана процедура формирования резерва. В качестве источников резерва могут в частности выступать кредитные заимствования, или согласованные отсрочки по выполнению финансовых обязательств. Резерв может иметь определенную форму. Например: оборотная кассовая наличность, стабилизационный фонд и т.п. Без нормативного определения вышеперечисленных моментов намерение снизить негативные последствия возникновения кассовых разрывов будет иметь декларативный характер. (16) Как показывает практика других регионов (например, Вологодской области) внедрение региональных систем казначейского исполнения бюджетов проходит путем поэтапного перевода бюджетных учреждений на обслуживание в областном казначействе. Такой же подход был использован при развертывании системы федерального казначейства. (17) Утверждение трехлетнего финансового плана региона позволит определить его перспективную финансовую политику, а также окажет позитивное влияние на финансовое обеспечение последовательных и связанных действий по достижению выбранных приоритетов. Первоначальный среднесрочный финансовый план принимается на 2006-2008 годы, но в последующий годы он корректируется на период 2007-2008 года (в дальнейшем производятся аналогичные корректировки). (18) Должны быть определены основные бизнес - процессы бюджетного планирования, подлежащие автоматизации; перечень внедряемых программных продуктов: а также пути и способы их приобретения (включая источники финансирования и способы закупки). (19) Участие финансового ведомства в утверждении стандартов качества общественных услуг обосновано необходимостью контролировать соответствие верхней планки стандарта возможностям оплаты услуг за счет бюджетных средств (так стандарт может содержать завышенные требования к качеству услуг). Однако следование принципу экономии бюджетных средств не должно приводить к установлению стандартов качества основанных на невыполнении отдельных требований федерального законодательства. (20) Публикация утвержденных стандартов качества бюджетных услуг в средствах массовой информации обеспечит впоследствии контроль за качеством услуг со стороны их непосредственных получателей. (21) Постановление Правительства Кировской области "О мерах по расширению частной инициативы в бюджетном секторе" должно быть принято до начала финансового года, так как оно должно иметь финансовое обеспечение и предусматривает изменение сложившейся практики финансирования. Финансовое обеспечение отдельных мероприятий должно быть предусмотрено в областном законе о бюджете на 2006 год. (22) Перечень основных социальных услуг, предоставление которых может осуществляться негосударственными организациями, будет составляться исходя из: возможности негосударственного сектора оказывать подобные услуги (например, с учетом возможностей медико- санитарных частей, социально-культурных или физкультурно- оздоровительных подразделений крупных промышленных предприятий); проявляемой работниками бюджетных учреждений инициативы работать самостоятельно; сложности процессов оказания отдельных видов социальных услуг; оценки возможных нежелательных последствий данного мероприятия для конкретной отрасли; желания частного бизнеса взять на себя ответственность за оказание конкретных социальных услуг; и других обстоятельств. (23) Утвержденный порядок и план проведения эксперимента по переводу бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций необходим для решения вопросов: каким образом будет стимулирована инициатива перевода, в какой очередности должен осуществляться перевод, в какой правовой форме будут осуществлять деятельность новые негосударственные организации, как будет оказываться финансовая поддержка на первом этапе их деятельности, а также как будет происходить ликвидация государственных учреждений и организаций. Наиболее вероятными формами организации негосударственных предприятий - производителей социальных услуг являются: автономная некоммерческая организация (АНО) и хозяйственное общество (ООО, ЗАО, кооператив и т.п.). Эффективность каждой из этих форм должна быть проверена в ходе эксперимента. Преимуществами АНО в данном случае являются: более простой режим управления организацией, учета, отчетности, более широкие возможности для получения ими экономической 10 поддержки от органов власти. Для некоммерческих организаций в большей степени характерно сохранение сложившихся в бюджетных учреждениях взаимоотношений в трудовом коллективе, отсутствие конфликтов по типу "наемный работник - собственник". В то же время использование в сфере оказания бюджетных услуг хозяйственных обществ в определенных условиях (например, при получении прибыли от оказания общественных услуг) может способствовать привлечению частных инвестиций в социальную сферу. Кроме того, для хозяйственных обществ характерен более жесткий контроль со стороны собственника за рациональным использованием финансовых ресурсов. Обретение бюджетными учреждениями негосударственного статуса будет связано с возникновением дополнительных издержек (в том числе на госрегистрацию, уплату лицензионных споров, открытие счетов, создание автономной системы отчета и т.д.). Поэтому при планировании такого перевода нужно быть готовым к их компенсации. Единовременное увеличение стоимости социальных услуг, оказываемых негосударственными организациями, в дальнейшем обернется экономией бюджетных средств. По причине того, что эксперимент предусматривает вывод из государственного сектора лишь незначительного числа бюджетных учреждений целиком, то для ускорения процедур реструктуризации имеет смысл включить в план мероприятия по передаче частным организациям подрядов на выполнение отдельных наиболее простых бизнес-процессов технического или вспомогательного плана (например, уборка помещений, ремонт и обслуживание оргтехники, транспортные функции). Это может дать дополнительный экономический эффект в том числе в виде экономии налоговых издержек. Аутсорсинг персонала считается эффективным не только в налоговом отношении, но и в экономическом плане. Он присутствует в практике крупных и успешно развивающихся компаний. Так, например, авиакомпания "Сибирь" до конца 2004 года планирует вывести за штат большую часть сотрудников подразделений, не занятых в авиаперевозках. Компания, таким образом, планирует сократить численность персонала на 20%. Из ее структуры будут выведены сотрудники подразделений, занятых в сопутствующем сервисе - уборке салонов самолетов, обслуживании административных зданий, общепите и охране. Новым местом работы сотрудников становятся компании, предоставляющие сервисные услуги для авиаторов, а обязательным условием при заключении контракта между этими компаниями и "Сибирью" служит трудоустройство высвобождаемых специалистов, то есть интересы персонала не пострадают. Проведенные мероприятия по некоторым оценкам позволят сэкономить не менее 10% затрат авиакомпании на сервис. (24) Утверждение формы типового контракта на оказание общественных услуг негосударственными организациями позволит унифицировать регламентацию взаимоотношений между заказчиком и исполнителем услуг, упростит процедуры реструктуризации и позволит избежать возможных ошибок. (25) Процесс оказания общественных услуг предполагает наличие определенной материально-технической базы, которая изначально отсутствует в собственности негосударственных организаций. Поэтому для успеха эксперимента необходимо решить вопрос возможного предоставления негосударственным организациям необходимых для оказания общественных услуг имущественных активов, находящихся в региональной собственности. Это может быть обеспечено путем передачи активов в доверительное управление, безвозмездное пользование или в аренду. (26) Должны быть определены: механизмы размещения заказа на оказание социальных услуг, вопросы расчетов и взаимодействия негосударственных организаций с отраслевыми ведомствами и порядок контроля соблюдения новыми производителями услуг утвержденных стандартов качества. (27) В течение 2005-2006 годов в Кировской области планируется перевод 10-15 бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций, а также 11 аутсорсинг отдельных подразделений бюджетных организаций. (28) Публикация в СМИ и сети Интернет планируемых и фактических результатов эксперимента по переводу бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций, производится в целях: либо пропаганды достигнутых успехов и через нее эволюция эксперимента в массовое явление, либо объяснение причин отказа от продолжения эксперимента в случае его неудачи. (29) Работа по совершенствованию процедур планирования и осуществления бюджетных закупок должна носить систематический, постоянный характер. При этом в 1 полугодии 2005 года планируется провести инвентаризацию бюджетных расходов с точки зрения возможности их осуществления на основе проведения конкурсных бюджетных закупок, а также оценку действующей системы бюджетных закупок за последние три отчетных года в сравнении с тремя другими субъектами РФ. Во 2 полугодии 2005 года на основе материалов этой инвентаризации и оценки будут утверждены критерии для бюджетных расходов, осуществление которых производится по результатам конкурсных бюджетных закупок. До начала 2005 года планируется утверждение обновленного варианта порядка проведения конкурсных бюджетных закупок на основе которого будет обеспечен максимально широкого доступ к участию в конкурсе предприятий любых форм собственности и территориальной принадлежности. Также будет обеспечена публикация в СМИ и сети Интернет условий проведения конкурсов и их результатов. (30) Отраслевые ведомства обладают достаточной информацией для оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг (в натуральном и стоимостном выражении). Результаты ведомственной оценки обобщаются департаментом экономики и рассматриваются на предмет соответствия целям и приоритетам утвержденной социальной политики региона. (31) Согласование ведомственных среднесрочных целевых программ с департаментом финансов необходимо для предварительной оценки их финансовой обеспеченности. Кроме того, это позволит сформировать среднесрочный финансовый план региона. (32) Среднесрочные целевые программы развития социальных отраслей должны быть доступны для общественности. Их открытое обсуждение до момента принятия бюджета позволяет своевременно внести в программы коррективы, подготовленные с учетом общественного мнения. (33) Бюджет региона на предстоящий год должен строиться на основе среднесрочных отраслевых целевых программ. Только в этом случае будет повышено качество бюджетного планирования и соответственно качество общественных услуг. В этом случае регион сможет реально претворять в жизнь свои перспективные планы. ---------- 10 Хотя бы в силу статьи 31 Федерального закона "О некоммерческих организациях". 11 Аутсорсинг - отказ от собственного производства некоторых изделий или услуг и переход на закупку их у сторонних организаций. Возможные альтернативы Альтернативность принимаемых в рамках настоящего плана решений будет выражаться в большей или меньшей степени детализации потребностей, различной степени сложности алгоритмов их расчета. В отношении стандартов качества в качестве альтернативы может рассматриваться введение повышенных требований к качеству услуг по сравнению с их уровнем, определенным на основе федерального законодательства и ведомственных нормативных актов. Однако при этом нужно учитывать вероятность увеличения стоимости услуг в связи с повышением требований к их качеству, и финансовые возможности бюджета. Доля негосударственных организаций в валовом производстве услуг также может изменяться. Успешный старт намеченного в рамках программы эксперимента приведет к увеличению числа негосударственных организаций действующих в социальной сфере. Могут иметь место и обратные процессы. Бюджетирование, ориентированное на результат Основными мероприятиями по внедрению системы бюджетирования, ориентированного на результат: - совершенствование методов планирования бюджетных расходов на основе установленных требований к конечному результату; - использование среднесрочного финансового планирования; - повышение самостоятельности бюджетных учреждений. К моменту начала реформ ситуация в Кировской области в настоящем направлении характеризуется следующим. Оценка исходного состояния Финансовая система Кировской области слабо подготовлена к внедрению принципа бюджетирования, ориентированного на результат (См. таблицу оценки исходного состояния в предыдущем разделе). Тем не менее, некоторые базовые подходы к движению в этом направлении реформирования все же имеют место. Ежегодно при принятии регионального бюджета оглашается Бюджетное послание губернатора Кировской области, в котором выделяются приоритеты бюджетной политики региона на предстоящий финансовый год. В тексте областного закона "О бюджетном процессе" прописаны приоритетные направления использования бюджетных средств. Кроме того, приоритетные задачи, решаемые в рамках бюджета, отражены и в других документах принятых Правительством и Законодательным собранием Кировской области. Имея приоритеты проще определить цели и конкретные результаты бюджетной политики, степень достижения которых должна быть в ходе реформы увязана с объемами выделяемых бюджетных ассигнований. Департаментом финансов Кировской области систематически производится оценка и анализ причин отклонений утвержденных на год доходов и расходов бюджета и макроэкономических параметров от фактических, в том числе и в сравнении с другими субъектами Российской Федерации. Усовершенствовав сформировавшиеся подходы к анализу отклонений, диверсифицировав систему показателей анализа, можно сформировать алгоритмы бюджетных корректировок. План действий В целях реализации Программы по данному направлению реформирования в Кировской области предполагается осуществить следующий комплекс мероприятий. ---------------------------------------------------------------------- | N| Наименование мероприятия | Сроки | Состав |Обосно-| | | | проведения | исполнителей | вание | |--+----------------------------+-------------+--------------+-------| | 1| Обеспечение четкого | ежегодно | Департамент | (1) | | | формирования приоритетов в | | финансов | | | | расходовании бюджетных | | | | | | средств | | | | |--+----------------------------+-------------+--------------+-------| | 2| Утверждение перечня | до 01.07.05 | Департамент | (2) | | | планируемых результатов в | | экономики | | | | форме количественных | | Отраслевые | | | | показателей (в разрезе | | ведомства | | | | отраслей и подотраслей | | | | | | функциональной | | | | | | классификации бюджетных | | | | | | расходов) | | | | |--+----------------------------+-------------+--------------+-------| | 3| Утверждение порядка учета | до 01.07.05 | Департамент | (3) | | | планируемых результатов при| | финансов | | | | формировании бюджета на | | Департамент | | | | очередной финансовый год | | экономики | | |--+----------------------------+-------------+--------------+-------| | 4| Утверждение основных | до 01.07.05 | Отраслевые | (4) | | | требований к результатам | | ведомства | | | | работы бюджетных учреждений| | Департамент | | | | | | экономики | | |--+----------------------------+-------------+--------------+-------| | 5| Проведение финансовой | до 01.07.05 | Департамент | (5) | | | оценки отсутствия | | финансов | | | | самостоятельности бюджетных| | Отраслевые | | | | учреждений по распоряжению | | ведомства | | | | бюджетными средствами | | | | |--+----------------------------+-------------+--------------+-------| | 6| Обеспечение публикации в | до 01.07.06 | Отраслевые | (6) | | | СМИ и сети Интернет | | ведомства | | | | планируемых результатов и | | Пресс-служба | | | | фактическое их достижение | | | | |--+----------------------------+-------------+--------------+-------| | 7| Утверждение обязательного | до 01.07.05 | Департамент | (7) | | | порядка учета показателей | | финансов | | | | среднесрочного финансового | | | | | | плана при подготовке закона| | | | | | о бюджете на очередной | | | | | | финансовый год | | | | |--+----------------------------+-------------+--------------+-------| | 8| Утверждение методики | до 01.03.05 | Департамент | (8) | | | формирования среднесрочного| | финансов | | |--+----------------------------+-------------+--------------+-------| | 9| Утверждение среднесрочного | до 01.07.05 | Департамент | (9) | | | финансового плана региона | | финансов | | | | на 2006-2008 годы. | | Департамент | | | | | | экономики | | |--+----------------------------+-------------+--------------+-------| |10| Публикация в СМИ и сети | до 01.09.05 | Департамент | (10) | | | Интернет утвержденного | | финансов | | | | среднесрочного финансового | | Департамент | | | | плана региона на 2006-2008 | | экономики | | | | г.г. | | Пресс-служба | | ---------------------------------------------------------------------- Обоснования и пояснения Сегодня результаты деятельности в форме общественных услуг лишь в общих чертах ассоциируются с отдельными расходными позициями регионального бюджета. Новый подход в управлении расходами ставит результат (общественную услугу) в основу для определения суммы расходов по тому или иному направлению бюджетного финансирования. Имеющая количественное и качественное выражение общественная услуга (продукт, результат, определенный на основе политических целей и задач), является исходным пунктом всех процессов информации и принятия решений в сфере общественных финансов и результатом планирования производства услуги. Административное разделение профессиональной ответственности и ответственности за финансовые ресурсы и как результат этого неэкономический образ действий должны смениться последовательным соединением профессиональной ответственности, ответственности за ресурсы и за результат. Отраслевые ведомства региональной или местной администрации в конечном итоге должны получить, таким образом, высокую свободу действий. Это необходимо, чтобы сделать процессы предоставления услуг гражданам экономичными и развить требуемую ответственность перед потребителями и рынком. (1) Приоритеты бюджетной политики Кировской области должны ежегодно заявляться в тексте Бюджетного послания губернатора области Законодательному собранию и в тексте закона о региональном бюджете на предстоящий финансовый год. Норма о Бюджетном послании губернатора может быть заложена в устав или один из законов области по аналогии со статьями 170, 172 и 184 Бюджетного кодекса Российской Федерации. (2) Перечень планируемых результатов в форме количественных показателей (в разрезе отраслей и подотраслей функциональной классификации бюджетных расходов) целесообразно утвердить при принятии Постановления Правительства Кировской области "О мерах по совершенствованию бюджетного процесса". Этот перечень может быть использован для целей ежегодной оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг и разработки целевых 12 ведомственных программ (в том числе среднесрочных). Указанный перечень должен соответствовать контексту положений Постановления Правительства Кировской области "О мерах по созданию рынка общественных (бюджетных) услуг", которым к этому времени будет утвержден перечень бюджетных услуг, по которым должен производиться учет потребности в их предоставлении. (3) Порядок учета планируемых результатов при формировании бюджета на очередной финансовый год также целесообразно утвердить при принятии Постановления Правительства Кировской области "О мерах по совершенствованию бюджетного процесса". Это мероприятие отождествляется с мероприятием 16 в разделе "Реформа бюджетного процесса и управления расходами", с разницей в том, что в данном случае речь идет об утверждении Порядка. Иными словами разработка Порядка учета планируемых результатов при формировании бюджета позволит одновременно обеспечить выполнение еще одного мероприятия Программы реформирования. Учет планируемых результатов деятельности отраслей при формировании бюджета должен иметь многовариантную основу (например, максимально возможный результат, минимально допустимый результат). (4) Если мероприятие 2 настоящего раздела Программы реформирования предусматривает утверждение перечня планируемых результатов в разрезе отраслей и подотраслей (например, по отрасли "образование" и соответственно по подотраслям "дошкольное образование", "общее образование", "начальное профессиональное образование" и т.д.), то мероприятие 4 предусматривает утверждение основных требований к результатам работы конкретных видов бюджетных учреждений (например - "общеобразовательные школы", которые могут параллельно с основной деятельностью оказывать услуги в сфере начального профессионального образования). Наличие количественных требований к результатам работ конкретных учреждений позволит управлять их финансированием (в зависимости от выполнения плановых показателей). (5) Отсутствие у бюджетных учреждений права по самостоятельному распоряжению бюджетными средствами допускает возможность возникновения дополнительных финансовых издержек по причине отсутствия поля для финансового маневра. Например, своевременно перераспределив ассигнования с одного, менее важного на данный момент, на другое, более проблемное направление расходов, можно избежать предъявления штрафных санкций или осуществить закупку на более выгодных условиях. Если финансирование бюджетных учреждений будет поставлено в зависимость от конечного результата, то решение вопроса о предоставлении им права самостоятельного распоряжения "заработанными" средствами имеет определенную логику. Тем не менее, низкий уровень финансового менеджмента на уровне бюджетного учреждения, высокая вероятность финансовых злоупотреблений и накопления долгов связаны с возникновением сомнений в целесообразности расширения прав бюджетных учреждений на распоряжение бюджетными ресурсами. Для окончательного решения этого вопроса необходимо взвесить возможные последствия при предоставлении финансовой самостоятельности и последствия при ее отсутствии, что достигается путем проведения намеченной оценки. (6) Размещение в СМИ и сети Интернет информации о планах и результатах оказания учреждениями социальных услуг в текущем году будет являться принятым в цивилизованном обществе публичным отчетом ведомств перед населением, обосновывающим понесенные бюджетом (обществом) расходы. (7) Требование обязательного учета показателей среднесрочного финансового плана при подготовке закона о бюджете на очередной финансовый год целесообразно закрепить в Постановлении Правительства Кировской области "О мерах по совершенствованию бюджетного процесса". (8) Методика формирования среднесрочного финансового плана должна быть разработана в первоочередном порядке, так как до 1 июля 2005 года планируется утвердить среднесрочный финансовый план региона на 2006- 2008 годы. (9) При наличии методики, ведомственных целевых программ, результатов оценки потребностей в предоставлении бюджетных услуг позволит своевременно и в сжатые сроки разработать и утвердить среднесрочный финансовый план Кировской области. Обязательность проведения данного мероприятия будет предусмотрена текстом Постановления Правительства Кировской области "О мерах по совершенствованию бюджетного процесса" (мероприятие 3.7 в разделе "Реформа бюджетного процесса и управления расходами"). (10) Среднесрочный финансовый план региона на 2006-2008 годы должен быть известен населению области, так как затрагивает их жизненные интересы. ----------- 12 См. мероприятия 12-14 в разделе "Реформа бюджетного процесса и управления расходами". Возможные альтернативы Альтернативность принимаемых в рамках настоящего плана решений определяется уровнем детализации решаемых в рамках бюджета приоритетных задач, планируемых результатов, показателей среднесрочного планирования, а также степенью сложности алгоритмов оценки достижения поставленных целей. Реформирование государственного сектора экономики Основными мероприятиями реформирования государственного сектора экономики Кировской области являются: - Сокращение бюджетных средств, предоставляемых негосударственным организациям (за исключением организаций социальной сферы). - Повышение уровня платежей населения за жилищно-коммунальные услуги при увеличении объема социальной поддержки наименее обеспеченных слоев населения области. - Перевод натуральных льгот в денежную форму на адресной основе. К моменту начала реформ ситуация в Кировской области в настоящем направлении характеризуется следующим. Оценка исходного состояния Государственный сектор экономики в Кировской области представлен 330 государственными унитарными предприятиями и 962 бюджетными учреждениями областного подчинения. Помимо этого на территории области действует несколько сотен муниципальных предприятий и учреждений. Государственные организации доминируют на рынке оказания общественных услуг и в жилищно-коммунальном хозяйстве. Многие государственные предприятия, особенно в сфере ЖКХ, находятся в тяжелом финансовом положении по причине предоставления льгот населению области в соответствии с федеральным и региональным законодательством и применения пониженных тарифов на услуги, некомпенсируемых в полной мере соответствующими бюджетами. В то же время Правительство области реализует мероприятия по поддержке негосударственных организаций. В Кировской области проведена инвентаризация фактически производимых бюджетных расходов на поддержку негосударственных организаций, в том числе - средств, выделенных из бюджета на безвозмездной основе, бюджетных кредитов (ссуд), предоставленных гарантий и налоговых льгот за 2001-2003 годы. ---------------------------------------------------------------------- | Направления поддержки | Сумма бюджетных расходов | | | (возможных потерь), млн. руб. | |-------------------------------+------------------------------------| | негосударственных организаций | 2001 год | 2002 год | 2003 год | |-------------------------------+-----------+-----------+------------| | Безвозмездные перечисления | 0 | 0 | 0 | |-------------------------------+-----------+-----------+------------| | Бюджетные кредиты (ссуды) | 6800 | 108981 | 8000 | |-------------------------------+-----------+-----------+------------| | Предоставление гарантий* | 65000 | 49000 | 25000 | |-------------------------------+-----------+-----------+------------| | Предоставление налоговых | 1045 | 638 | 45195 | | льгот | | | | |-------------------------------+-----------+-----------+------------| | Итого | 74846 | 160621 | 80198 | ---------------------------------------------------------------------- * Оценка исходя из суммы предоставленной гарантии (вне зависимости оттого предъявлена гарантия к оплате или нет). Поддержка негосударственных организаций регламентируется региональными законами "Об областном бюджете", "О предоставлении бюджетных кредитов юридическим лицам" и Постановлениями Правительства Кировской области. Однако эта регламентация с точки зрения повышения эффективности управления общественными финансами представляется недостаточной. План действий В целях реализации Программы по данному направлению реформирования в Кировской области предполагается осуществить следующий комплекс мероприятий. ---------------------------------------------------------------------- | N| Наименование мероприятия | Сроки | Состав |Обосно-| | | |проведения | исполнителей |вание | |--+-----------------------------+-----------+---------------+-------| | 1| Подготовка, рассмотрение и |до 01.07.05| Департамент | (1) | | | принятие закона Кировской | | финансов | | | | области, которым будет | | Департамент | | | | введен запрет на | | экономики | | | | предоставление бюджетных | | | | | | средств предприятиям | | | | | | некоторых отраслей экономики| | | | |--+-----------------------------+-----------+---------------+-------| | 2| Подготовка информации об | по итогам | Департамент | (2) | | | объеме бюджетных средств, | каждого |финансов Пресс-| | | | предоставленных | квартала | служба | | | | негосударственным | | | | | | организациям и публикация ее| | | | | | в СМ И и сети Интернет | | | | |--+-----------------------------+-----------+---------------+-------| | 3| Проведение анализа |до 01.07.05| Департамент | (3) | | | действующих бюджетных | | финансов | | | | расходов на финансирование | | Департамент | | | | ЖКХ, в том числе из местных | | ЖКК и СИ | | | | бюджетов, за последние три | | | | | | отчетных года в сравнении с | | | | | | аналогичными расходами по | | | | | | другим субъектам РФ | | | | |--+-----------------------------+-----------+---------------+-------| | 4| Разработка и утверждение |до 01.01.05| Департамент | (4) | | | методики предоставления | | финансов | | | | субвенций муниципальным | | Департамент | | | | образованиям на выполнение | | ЖКХ и СИ | | | | государственных полномочий | | | | | | по предоставлению населению | | | | | | субсидий на оплату жилья и | | | | | | коммунальных услуг исходя из| | | | | | 100% уровня платежей | | | | | | граждан | | | | |--+-----------------------------+-----------+---------------+-------| | 5| В законе о бюджете Кировской| в сроки | Департамент | (5) | | | области на 2006 год | принятия | финансов | | | | предусмотреть право | закона | Департамент | | | | использования субвенций | | ЖКХ и СИ | | | | муниципальными образованиями| | | | | | в части сэкономленных | | | | | | средств | | | | | | на другие направления | | | | | | финансирования ЖКХ | | | | |--+-----------------------------+-----------+---------------+-------| | 6| Сбор информации и проведение| по итогам | Департамент | (6) | | | анализа установленного, | каждого | ЖКХ и СИ | | | | фактического уровня платежей| квартала | | | | | граждан за предоставляемых | | | | | | жилищно-коммунальные услуги | | | | | | по каждому муниципальному | | | | | | образованию | | | | |--+-----------------------------+-----------+---------------+-------| | 7| Систематическое обеспечение | по итогам | Департамент | (7) | | | публикации в СМИ и сети | каждого | ЖКХ и СИ | | | | Интернет установленного, | квартала | | | | | фактического уровня платежей| | | | | | граждан за предоставляемые | | | | | | жилищно-коммунальные услуги | | | | | | по каждому муниципальному | | | | | | образованию | | | | |--+-----------------------------+-----------+---------------+-------| | 8| Подготовка предложений по |до 01.01.05| Отраслевые | (8) | | | порядку учета категорий | | ведомства | | | | граждан, имеющих право на | | Департамент | | | | льготы (меры социальной | | соц. развития | | | | поддержки) | | | | |--+-----------------------------+-----------+---------------+-------| | 9| Разработка порядка учета |до 01.01.05| Отраслевые | (9) | | | категорий граждан, имеющих | | ведомства | | | | право на льготы (меры | | Департамент | | | | социальной поддержки) | | соц. развития | | | | | | Департамент | | | | | | экономики | | |--+-----------------------------+-----------+---------------+-------| |10| Подготовка и принятие |до 01.01.05| Департамент | (10) | | | Постановления Правительства | | финансов | | | | Кировской области "По | | Департамент | | | | вопросам предоставления и | | соц. развития | | | | финансирования льгот | | | | | | населению Кировской области | | | | | | (мер социальной поддержки)" | | | | |--+-----------------------------+-----------+---------------+-------| |11| Проведение оценки |до 01.09.05| Департамент | (11) | | | потребности в предоставлении| | экономики | | | | льгот в натуральной форме | | Департамент | | | | (мер социальной поддержки), | | ЖКХ и СИ | | | | а также фактического уровня | | Отраслевые | | | | их финансирования из бюджета| | ведомства | | |--+-----------------------------+-----------+---------------+-------| |12| Проведение оценки |до 01.09.05| Департамент | (12) | | | численности лиц, имеющих | | экономики | | | | право на льготы (меры | | Департамент | | | | социальной поддержки), и | | ЖКХ и СИ | | | | фактически пользующимися ими| | Отраслевые | | | | в разрезе муниципальных | | ведомства | | | | образований | | Администрации | | | | | | муниципальных | | | | | | образований | | |--+-----------------------------+-----------+---------------+-------| |13| Публикация в СМИ и сети |до 01.10.05| Департамент | (13) | | | Интернет отчетов о | | экономики | | | | численности лиц, имеющих | | Департамент | | | | право на льготы (меры | | ЖКХ и СИ | | | | социальной поддержки), и | | Отраслевые | | | | фактически пользующимися ими| | ведомства | | | | в разрезе муниципальных | | Пресс-служба | | | | образований | | | | |--+-----------------------------+-----------+---------------+-------| |14| Подготовка и внесение |до 01.01.05| Департамент | (14) | | | поправок в областные законы | | экономики | | | | в части перевода натуральных| | Департамент | | | | льгот в денежную | | финансов | | | | форму | | Департамент | | | | | | соц. развития | | | | | | Отраслевые | | | | | | ведомства | | ---------------------------------------------------------------------- Информация по документуЧитайте также
Изменен протокол лечения ковида23 февраля 2022 г. МедицинаГермания может полностью остановить «Северный поток – 2»23 февраля 2022 г. ЭкономикаБогатые уже не такие богатые23 февраля 2022 г. ОбществоОтныне иностранцы смогут найти на портале госуслуг полезную для себя информацию23 февраля 2022 г. ОбществоВакцина «Спутник М» прошла регистрацию в Казахстане22 февраля 2022 г. МедицинаМТС попала в переплет в связи с повышением тарифов22 февраля 2022 г. ГосударствоРегулятор откорректировал прогноз по инфляции22 февраля 2022 г. ЭкономикаСтоимость нефти Brent взяла курс на повышение22 февраля 2022 г. ЭкономикаКурсы иностранных валют снова выросли21 февраля 2022 г. Финансовые рынки |
Архив статей
2024 Июль
|
