Постановление Главы Администрации Астраханской области от 30.08.2002 № 435а

                            ПОСТАНОВЛЕНИЕ
               ГЛАВЫ АДМИНИСТРАЦИИ АСТРАХАНСКОЙ ОБЛАСТИ

30.08.2002 N 435а

Утратило силу – Постановление
Губернатора Астраханской области
от 07.02.2017 № 11

О концепции управления
государственным имуществом,
оптимизации его структуры и объема
и приватизации в Астраханской области

      (В редакции Постановления Губернатора Астраханской области
                       от 06.08.2004 г. N 273)

     В целях   совершенствования  системы  управления  государственным
имуществом, находящимся в собственности Астраханской области, усиления
роли  государства  в  управлении  государственным  сектором  экономики
области
ПОСТАНОВЛЯЮ:
     1. Одобрить прилагаемые:
     - Концепцию  управления  государственным имуществом,  оптимизации
его  структуры  и  объема  и  приватизации  в   Астраханской   области
(приложение 1);
     - план  подготовки  нормативных  правовых  актов,  обеспечивающих
реализацию Концепции (приложение 2).
     2. Структурным подразделениям Администрации области  организовать
работу по реализации Концепции управления имуществом,  оптимизации его
структуры и объема и приватизации в Астраханской области.


Глава Администрации области          А.П. Гужвин



                                                 Приложение 1
                                                 к постановлению Главы
                                                 Администрации области
                                                 от 30.08.2002
                                                 N 435а

                              КОНЦЕПЦИЯ
                УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ИМУЩЕСТВОМ,
         ОПТИМИЗАЦИИ ЕГО СТРУКТУРЫ И ОБЪЕМА И ПРИВАТИЗАЦИИ В
                         АСТРАХАНСКОЙ ОБЛАСТИ

      (В редакции Постановления Губернатора Астраханской области
                       от 06.08.2004 г. N 273)

                               Введение

     Концепция управления государственным имуществом,  оптимизации его
структуры и объема и приватизации  в  Астраханской  области  (далее  -
Концепция)  разработана на основе Концепции управления государственным
имуществом  и  приватизации   в   Российской   Федерации,   одобренной
постановлением  Правительства  Российской Федерации от 9 сентября 1999
года N 1024.
     В основу  Концепции  положены  практический  опыт  и существующая
система управления государственным имуществом на территории области  с
перспективой ее развития и совершенствования.
     Концепция ориентирована на  реализацию  действующих  и  включение
новых механизмов эффективного использования государственного имущества
и  повышения  деловой   активности   коммерческих   и   некоммерческих
организаций,  успешной  реализации институциональных преобразований на
территории области.
     Настоящая Концепция  определяет основные цели,  задачи и принципы
государственной политики области в  сфере  управления  государственным
сектором экономики,  под которой понимается совокупность экономических
отношений,  связанных  с  использованием  государственного  имущества,
находящегося  в  собственности Астраханской области (далее - областная
собственность  или   областное   имущество),   основанным   на   праве
хозяйственного  ведения,  закрепленного за областными государственными
унитарными  предприятиями  (далее  -  предприятия),   или   на   праве
оперативного    управления,    закрепленного    за    государственными
учреждениями (далее именуются -  учреждения),  а  также  имущественных
прав области, вытекающих из ее участия в коммерческих организациях (за
исключением государственного имущества,  вовлекаемого в соответствии с
законодательством области в бюджетный процесс).
     Не являются предметом рассмотрения настоящей Концепции  природные
ресурсы, принадлежащие области, объекты интеллектуальной собственности
и права на эти объекты.
     Целями разработки Концепции являются:
     - формулирование  требований  к  системе   управления   областной
собственностью на современном этапе;
     - определение оптимальных  границ,  степени  и  способов  влияния
области на общий хозяйственный оборот;
     - определение   основных   направлений,   способов,   методов   и
механизмов  использования  собственности  области  для  решения задач,
стоящих перед Астраханской областью.
     Концепция содержит три раздела.
     В первом  разделе  рассматриваются  цели,  задачи,   принципы   и
механизмы управления областным имуществом.
     Во втором разделе нашла отражение политика Астраханской области в
сфере оптимизации объема и структуры областной собственности.
     В третьем  разделе  рассмотрены  вопросы  осуществления  политики
Астраханской   области  в  сфере  приватизации  областного  имущества,
включая систему  взаимосвязанных  целей,  задач,  принципов  и  мер  в
области приватизации областного имущества.

                  I. Управление областным имуществом

                1. Цели, задачи и принципы управления
                         областным имуществом

     Концепция отражает    необходимость   усиления   государственного
контроля и регулирования в государственном секторе экономики  на  базе
жесткого, детально регламентированного механизма управления и контроля
за областной собственностью.
     Политика Астраханской   области,   в   основу   которой  положена
настоящая Концепция, преследует следующие цели:
     оптимизация структуры   областной   собственности   в   интересах
     обеспечения устойчивых  предпосылок  для  экономического   роста;
     вовлечение максимального  количества  объектов  права   областной
собственности в коммерческий оборот;
     увеличение доходов  областного  бюджета  на  основе  эффективного
управления областной собственностью;
     использование государственных  активов в качестве инструмента для
привлечения инвестиций в реальный сектор экономики;
     повышение конкурентоспособности продукции предприятий,  улучшение
финансово-экономических показателей их деятельности  путем  содействия
внутренним    преобразованиям   в   них   и   прекращению   выполнения
несвойственных им функций.
     Реализация указанных   целей   органами   государственной  власти
области позволит осуществить решение следующих задач:
     формирование правового поля по регулированию отношений управления
областной собственностью,  детальная правовая регламентация  процессов
управления;
     завершение   разгранечения   собственности    между    Российской
Федерацией, Астраханской областью и муниципальными образованиями;
     разработка и реализация системы учета этих объектов и  оформления
прав на них;
     инвентаризация объектов недвижимости и ценных бумаг,  находящихся
в   областной   собственности;   повышение   эффективности  управления
государственным имуществом с использованием всех современных методов и
финансовых инструментов;
     классификация объектов   права   областной    собственности    по
признакам, определяющим специфику управления;
     оптимизация количества объектов управления в  целях  эффективного
пообъектного управления;
     обеспечение прав Астраханской области как  участника  (акционера)
коммерческих и некоммерческих организаций;
     обеспечение контроля за использованием и сохранностью  областного
имущества,  а  также  контроля  за  деятельностью лиц,  привлекаемых в
качестве управляющих (в целях  настоящей  Концепции  под  управляющими
понимаются   руководители   предприятий,   учреждений,   представители
Астраханской   области   в   органах   управления    коммерческих    и
некоммерческих организаций,  доверительные управляющие государственным
имуществом, управляющие компаниями);
     совершенствование участия  в  процессе управления предприятиями и
организациями    федеральной    и     муниципальной     собственности,
расположенными на территории Астраханской области;
     программно-информационная поддержка   всех   элементов    системы
управления областной собственностью на основе современных технологий.
     Концепция предусматривает:
     - увязывание   вопросов  управления  собственностью  с  бюджетным
процессом;
     - ежегодное  принятие  (корректировку) областных программ и плана
мероприятий по ее реализации.
     Концепцией предусматривается  завершение  процесса  разграничения
собственности  на  территории  области  на  собственность   Российской
Федерации,  Астраханской  области  и  муниципальных образований,  иных
государств, физических и юридических лиц.
     Права собственности    на    имущество    Российской   Федерации,
Астраханской области и муниципальных образований,  иных государств  на
территории области регулируются законодательством Российской Федерации
и   Астраханской   области,   международным   правом,   договорами   с
соответствующими субъектами.
     В процессе разграничения осуществляется межевание земель, занятых
областными  объектами,  и  регистрация  прав  Астраханской  области на
соответствующие земельные участки.
     Разграничение собственности   осуществляется   как   в   процессе
"сплошной" инвентаризации и регистрации прав на  объекты,  так  и  при
проведении соответствующих процедур по конкретным объектам.
     При передаче имущества  в  процессе  разграничения  собственности
предусматриваются:
     а) инвентаризация передаваемого имущества;
     б) ответственность   органов   за   сохранность   и  эксплуатацию
имущества до и после передачи;
     в) условия и способы разрешения возникающих конфликтов;
     г) механизмы  передачи  неиспользуемых  объектов,   принадлежащих
другим субъектам управления.
     В основу  настоящей   Концепции   положены   следующие   принципы
управления  областным имуществом,  обеспечивающие достижение указанных
целей и решение вытекающих из них задач:

                   1.1. Определение цели управления

     Применительно к  каждому  объекту  управления  (группе  объектов)
постановлением Главы Администрации области о его создании должна  быть
определена  и  зафиксирована цель,  которую он преследует и достижению
которой служит.

                  1.2. Выбор способа достижения цели

     Способ достижения    цели,   то   есть   детальные   экономически
обоснованные  планы  конкретных  мероприятий   в   отношении   объекта
управления,  должен  быть  предложен  лицом,  привлекаемым  в качестве
управляющего,  в  рамках  определенной   (как   правило,   конкурсной)
процедуры  представления  и  оценки  таких  предложений,  рассмотрен и
утвержден уполномоченным государственным органом.
     Ответственность за осуществление утвержденного способа достижения
государственных  интересов  Астраханской  области  (цели  государства)
возлагается  на  управляющего  и  должна  не  только стимулировать его
надлежащую деятельность, но и сводить к минимуму риски государства при
недостижении запланированного качественного результата управления.

                  1.3. Построение системы управления

     Важнейшим принципом является использование системы управления как
неразрывного  единства следующих элементов:  обеспечение обязательного
порядка определения способа  достижения  цели,  регламентация  порядка
принятия  управленческих  решений  государственными органами,  порядка
выбора  управляющих,  мотивации  управляющих,  контроль  за  объектами
управления  и  деятельностью  управляющих,  предоставление  отчетности
государственными  органами  и  управляющими,  принятие  управленческих
решений  на  основании  анализа  результатов  контроля  и  отчетности,
ответственность  за  результаты  управления,  постоянное  поступление,
обработка   и  анализ  информации  о  работе  управляющих  и  объектов
управления.
     Функционирование системы   управления  и  порядок  взаимодействия
государственных органов  Астраханской  области  должны  быть  детально
регламентированы.
     Действующая на настоящий момент в  Астраханской  области  система
управления  государственной  и  муниципальной  собственностью является
несовершенной.  Все  уровни  управления   являются   разрозненными   и
невзаимосвязанными, отсутствует системность подхода.
     Практика управления     федеральной     собственностью,     минуя
Администрацию области, отвечающую за положение дел в области, ошибочна
и  вносит  элементы  неразберихи  и  волокиты  в  систему   управления
экономикой    области.    Затруднены   процессы   определения   уровня
собственности памятников истории и архитектуры,  объектов  гражданской
обороны,  что  приводит  к  недопустимым  во  взаимоотношениях органов
госуправления   судебным   процессам   и   к   бесхозяйственности    в
использовании объектов недвижимости.
     Муниципальные органы управления имущества действуют обособленно и
подчинены   порой   только   политической   воле   глав  муниципальных
образований.
     Создание единой,   взаимосвязанной   и   вертикально  построенной
системы управления имуществом (федеральная - областная  муниципальная)
на  территории  области  позволит  проводить  единую  политику в сфере
управления собственностью всех видов, устранить "политические окраски"
во взглядах на эти процедуры.
     Кроме того,  необходимо  разработать  и  принять  новую  редакцию
Закона    Астраханской    области   "Об   управлении   государственной
собственностью Астраханской области", поскольку в нынешнем варианте он
не отвечает требованиям дня и существу решаемых задач.

              1.4. Обеспечение эффективности управления

     Принцип эффективности  управления  заключается  в достижении цели
управления (определенного качественного  результата  деятельности  или
состояния  объекта  управления)  ценой максимальной экономии ресурсов.
Указанный  критерий  является  обязательным  при  оценке  деятельности
государственных   органов   и   управляющих  по  управлению  областным
имуществом.

             1.5. Обеспечение профессионализма управления

     Учитывая, что непосредственное управление рядом объектов является
функцией,  несвойственной  государству,  Астраханская  область  крайне
заинтересована в  профессиональном  управлении  областным  имуществом.
Привлечение лиц в качестве управляющих должно сопровождаться созданием
системы их подготовки и аттестации.
     Вышеуказанные принципы   управления,   а   также   подходы  к  их
реализации конкретизируются настоящей Концепцией применительно к таким
объектам управления, как:
     предприятия и учреждения;
     пакеты акций, находящиеся в областной собственности, доли области
в уставных капиталах хозяйственных обществ;
     объекты недвижимости, находящиеся в областной собственности.

              2. Управление предприятиями и учреждениями

    2.1. Оценка состояния управления предприятиями и учреждениями

     В связи с созданием в 2002 году в структуре Администрации области
комитета  имущественных  отношений   -   уполномоченного   органа   по
распоряжению  областным имуществом и земельными ресурсами Астраханской
области,  система  управления  областным   имуществом   и   областными
предприятиями  в  настоящее  время  находится  в стадии формирования и
разработки ряда основополагающих методик  и  нормативов,  регулирующих
имущественные отношения.
     Существующая система управления областным имуществом включает:
     - учет и ведение реестра областного имущества;
     - установленный  порядок  назначения   управляющих,   определения
размера   заработной   платы,   условий  их  работы  и  отчетности  по
результатам работы предприятия;
     - утвержденный  примерный  устав предприятия и трудовой договор с
управляющим;
     - анализ хозяйственной деятельности предприятий;
     - контроль за использованием и сохранностью областного имущества.
     Функции по   управлению   предприятиями  в  части  сохранности  и
материальной    ответственности    распределены    между     комитетом
имущественных    отношений   Администрации   области   и   отраслевыми
структурными подразделениями Администрации области (далее - отраслевые
органы).
     Комитет имущественных отношений Администрации области:
     закрепляет за предприятиями и учреждениями имущество, относящееся
к  собственности  области,  на  правах  хозяйственного  ведения   либо
оперативного  управления,  а  также согласовывает вопросы распоряжения
движимым имуществом предприятий и учреждений;
     согласовывает учредительные  документы предприятий и учреждений и
кандидатуры управляющих;
     принимает решения о дальнейшем использовании областного имущества
в пределах своей компетенции,  готовит и вносит  такие  предложения  в
Администрацию области;
     выполняет другие функции.
     Отраслевые структурные подразделения Администрации области:
     вносят в   установленном   порядке   предложения   о    создании,
реорганизации и ликвидации предприятий и учреждений;
     утверждают учредительные документы предприятий и учреждений;
     назначают и  освобождают  от  должности  управляющих,  заключают,
изменяют и расторгают трудовые договоры с ними;
     выполняют другие функции.
     Отраслевые структурные   подразделения   Администрации    области
осуществляют   контроль   за  исполнением  сметы  бюджетных  расходов,
реализацией уставной деятельности.
     В настоящее  время в области имеется 52 областных государственных
унитарных предприятия с численностью персонала 5,3 тыс. человек.
     Отраслевая структура    предприятий    достаточно   разнообразна,
представлена  предприятиями   сельского   хозяйства,   промышленности:
полиграфической   рыбной   подотраслей,   а   также   фармацевтической
деятельности.
     Проведена работа   по  постановке  на  учет  всех  предприятий  и
учреждений.  Назначение  управляющих  производится  в  соответствии  с
установленным  порядком,  но  не  со  всеми  управляющими  предприятий
заключены договоры, не все уставы предприятий приведены в соответствие
с примерным уставом предприятия.
     Несмотря на      существование      проблемы      неэффективности
функционирования   предприятий,   не   уделялось   должного   внимания
необходимости проведения финансового  анализа  деятельности  областных
предприятий.
     Постановлением Главы  Администрации,  области  от  23.07.2002  г.
N 343 утверждены  финансово-экономические  показатели  ежеквартального
мониторинга областных предприятий и хозяйственных обществ,  в уставном
капитале которых имеется доля Астраханской области,  в соответствии  с
которыми  проводится  анализ  хозяйственной деятельности предприятий с
направлением  результатов  в  соответствующие  отраслевые  органы  для
принятия мер.
     Результаты проведенного    мониторинга    финансово-хозяйственной
деятельности областных предприятий показали следующее.
     По итогом   полугодия   текущего   года  удельный  вес  прибыльно
работающих предприятий от общего количества составил  67%.  Абсолютная
величина  чистой  прибыли  на  01.07.02  по  сравнению  с  аналогичным
периодом прошлого года возросла в 2,7 раза и составила  16  млн.  руб.
Однако  на  рост прибыли оказала влияние деятельность небольшого числа
предприятий,  в то время как основная масса предприятий  имеет  крайне
незначительные финансовые результаты.
     В настоящее время большая  часть  предприятий  осуществляет  свою
деятельность  неэффективно:  объем выполняемых работ и предоставляемых
услуг недостаточен для обеспечения устойчивого  формирования  прибыли,
не уделяется должное внимание оптимизации себестоимости.
     Также необходимо отметить,  что в собственности  области  имеются
предприятия, деятельность которых общественно необходима, но не решены
вопросы финансирования этой  деятельности,  что  ставит  их  па  грань
фактической ликвидации.
     Предусмотренные          гражданским            законодательством
организационно-правовая  форма унитарного предприятия и институт права
хозяйственного ведения имеют ряд отрицательных свойств.
     Юридическая конструкция      права     хозяйственного     ведения
предоставляет  субъекту  такого  права  широкий  круг  полномочий   по
владению,  пользованию,  распоряжению имуществом собственника. Реально
эти  Полномочия  осуществляются  единолично  управляющим  предприятия,
взаимоотношения  которого  с  собственником  регулируются  гражданским
законодательством.  Напротив, круг полномочий собственника в отношении
имущества,  находящегося  в хозяйственном ведении,  узок и однозначен.
Вмешательство государственных органов в деятельность  предприятий  (их
управляющих)    вне    установленного    круга   полномочий   является
неправомерным.
     В частности,  управляющие  предприятиями самостоятельно управляют
финансовыми потоками этих предприятий, в том числе принимают решения о
направлениях  использования  прибыли.  Они  не  связаны необходимостью
согласовывать свои решения с собственником имущества  (за  исключением
вопросов распоряжения недвижимым имуществом).
     Действующее законодательство,    эффективно     защищая     права
управляющих,  создает  значительные трудности для применения к ним мер
ответственности за результаты деятельности предприятия.
     На практике   широкие   полномочия   управляющих   предприятий  в
отсутствие действенных инструментов и порядка управления,  контроля  и
мотивации  руководителей  приводят  к  заключению  сделок,  в  которых
заинтересовано руководство  унитарного  предприятия,  что  приводит  к
искусственному завышению себестоимости продукции.
     Отсутствует порядок  и  практика  получения  собственником  части
прибыли  предприятия,  хотя  и  в  гражданском  законодательстве,  и в
уставах отдельных предприятий это предусмотрено.
     Таким образом, деятельность многих организаций, созданных в форме
государственных  унитарных  предприятий,  не  соответствует  целям   и
задачам,   для   осуществления  которых  они  созданы,  следовательно,
существующая система управления предприятиями и учреждениями нуждается
в реформировании.
     На территории    области    зарегистрировано    129     областных
государственных учреждений.
     Учреждения созданы     для     осуществления      управленческих,
социально-культурных  и  других функций некоммерческого характера.  Их
финансирование полностью или частично  производится  за  счет  средств
областного бюджета.
     Нередки случаи нецелевого использования  выделенного  учреждениям
имущества,  часть  его используется в коммерческих целях,  в том числе
путем передачи в аренду.  При этом доходы от использования  областного
имущества не перечисляются и не учитываются в областном бюджете.
     Отраслевые структурные   подразделения   Администрации   области,
имеющие подведомственные учреждения, не способствуют организации учета
закрепленного за ними областного имущества.  Мероприятия по  повышению
эффективности использования зданий и сооружений ими не проводятся.
     Основные выводы:
     деятельность многих  организаций,  созданных  в  форме  областных
государственных  унитарных  предприятий,  не  соответствует  целям   и
задачам, для осуществления которых они созданы;
     существующая система  управления  предприятиями  и   учреждениями
нуждается в реформировании;
     имеющееся количество предприятий и  учреждений  не  соответствует
возможностям области по управлению ими и контролю за их деятельностью.

      2.2. Цели и задачи управления предприятиями и учреждениями

     Цели и задачи управления предприятиями и учреждениями заключаются
в  стимулировании  региональной  экономики  в  направлении  увеличения
доходности производства и эффективности использования государственного
имущества,  а  также  в  наиболее  полной  реализации  государственных
функций управленческого,  социального, культурного, образовательного и
прочего некоммерческого характера при оптимизации расходов бюджета  на
содержание государственных учреждений.
     Основными задачами  государственного   управления   в   отношении
предприятий являются:
     - обеспечение дополнительных поступлений в областной бюджет части
прибыли предприятий;
     - поддержание  необходимого  уровня   производства   и   качества
продукции;
     - достижение   конкурентоспособности    выпускаемой    продукции,
финансовое  оздоровление  предприятий,  обеспечение  их инвестиционной
привлекательности;
     - сохранение   рабочих   мест   и   увеличение  заработной  платы
работников предприятий;
     - сохранение   профиля  деятельности,  качества  услуг  социально
значимых предприятий и уровня цен на их продукцию (работы, услуги).
     Основными направлениями   государственной  политики  Астраханской
области в сфере управления учреждениями являются:
     - сохранение  профиля  деятельности  учреждений  здравоохранения,
социальной защиты, образования, культуры, спорта;
     - оптимизация количества областных учреждений,  в том числе путем
ликвидации учреждений, не обеспечивающих деятельность, предусмотренную
их уставами;
     - усиление контроля со стороны отраслевых органов  исполнительной
власти  Астраханской области за использованием по назначению бюджетных
средств,   направляемых   на   финансирование   текущей   деятельности
подведомственных  учреждений,  в  том числе в рамках аудита финансовой
отчетности по исполнению смет расходов учреждений;
     - внесение   изменений   в  учредительные  документы  учреждений,
предусматривающих  возможность   осуществления   видов   деятельности,
приносящей  доходы  и  направленной  на  достижение  уставных  целей и
соответствующих им;
     - осуществление инвентаризации областного имущества, находящегося
в оперативном управлении у учреждений Астраханской области, и контроля
за его целевым использованием;
     - проведение  комитетом  имущественных  отношений   Администрации
области   и  отраслевыми  органами  оценки  обеспеченности  учреждений
имуществом,  изъятие излишнего,  неиспользуемого либо используемого не
по назначению.

        2.3. Механизм управления предприятиями и учреждениями

     Эффективность управления  предприятиями  и учреждениями связана с
построением   системы   взаимоотношений    органов    государственного
управления с управляющими предприятиями и учреждениями,  стимулирующей
эффективную деятельность последних в интересах собственника.
     Реализация системы управления предполагает:
     а) разработку  нормативно-правовой  базы  распоряжения  областным
имуществом;
     б) определение  круга  и  количества  предприятий  и  учреждений,
необходимых для выполнения государственных функций.
     Для оптимизации   количества   предприятий   необходимо,    чтобы
организации в форме унитарного предприятия создавались исключительно в
тех случаях, когда цели и задачи, ради которых они создаются, не могут
быть реализованы         хозяйствующими         субъектами        иной
организационно-правовой формы.
     Использование указанной  организационно-правовой формы обосновано
исключительно в следующих случаях:
     - использование имущества, приватизация которого запрещена;
     - осуществление деятельности,  направленной на решение социальных
задач;
     - осуществление   деятельности,    предусмотренной    действующим
законодательством    исключительно   для   государственных   унитарных
предприятий;
     - осуществление отдельных дотируемых видов деятельности,  ведение
убыточных производств.
     В случае   принятия   решений   о   несоответствии   деятельности
предприятий и учреждений определенным задачам осуществляется:
     преобразование предприятий  в акционерные общества,  приватизация
соответствующего областного имущества иным способом;
     передача предприятий и учреждений в муниципальную собственность;
     ликвидация предприятий и учреждений;
     в) определение  цели Астраханской области применительно к каждому
предприятию и учреждению, которое состоит в следующем:
     установление обязательных требований к представлению управляющими
предприятиями и учреждениями в отраслевые органы предложений о способе
достижения   цели,   а   также  сведений  о  текущем  и  перспективном
планировании финансово-экономических, хозяйственных и иных результатов
деятельности предприятий и учреждений;
     установление отраслевыми  органами  обязательных   требований   к
форме, содержанию и периодичности представления указанных предложений,
правил и порядка их оценки;
     установление отраслевыми   органами   требований   к  показателям
деятельности предприятий, а также порядка их оценки;
     проведение отраслевыми     органами     аттестации    управляющих
предприятиями с использованием  современных  методов  оценки  качества
менеджмента.  При этом в состав аттестационных комиссий в обязательном
порядке   включаются   с   правом   решающего   голоса   представители
муниципальных    образований,    на   территории   которых   находятся
соответствующие предприятия;
     установление отраслевыми  органами  порядка  принятия  решений  о
применении мер ответственности к управляющим  (вплоть  до  расторжения
трудового   договора)   за   невыполнение  установленных  обязательных
требований при подготовке предложений о  способе  достижения  целей  и
выполнения задач управления предприятиями и несоответствие результатов
деятельности предприятий утвержденным в установленном порядке основным
экономическим показателям;
     утверждение отраслевыми органами  цели  деятельности  предприятия
(учреждения),   программы   (плана,  бизнес-плана)  его  деятельности,
конкретизирующей  способ  достижения  цели,   что   является   основой
взаимодействия   между   государством   и  руководителем  (управляющим
государственным имуществом,  находящимся в хозяйственном  ведении  или
оперативном   управлении).   Невыполнение   такой   программы  (плана,
бизнес-плана) является основанием для  привлечения  к  ответственности
управляющего;
     г) установление порядка отчетности управляющих о ходе  выполнения
утвержденной программы (плана,  бизнес-плана), который предусматривает
требования  к  форме,  полноте  отчетов,  порядку  их  рассмотрения  и
утверждения.  Непредставление отчетов влечет те же последствия,  что и
непредставление программы (плана, бизнес-плана);
     д) установление   порядка   принятия  управленческих  решений  по
отношению к предприятиям  и  учреждениям  при  недостижении  ими  цели
государства, невыполнении программы (плана, бизнес-плана).
     При обосновании   невозможности   достижения   цели,   выполнения
программы   (плана,   бизнес-плана)   могут   приниматься   решения  о
реорганизации,  ликвидации предприятия или учреждения,  о приватизации
государственного    имущества,    об   изменении   программы   (плана,
бизнес-плана). В противном  случае  отраслевыми  органами  применяются
меры ответственности к управляющим.
     Назначение управляющего должно  производиться,  как  правило,  на
альтернативной основе;
     е) усиление  контроля  за  работой  предприятий,   учреждений   и
управляющих, для чего необходимо:
     осуществлять учет  уставов  предприятий  и  учреждений,  а  также
договоров   с   управляющими   в   комитете   имущественных  отношений
Администрации области в рамках ведения реестра областного имущества;
     подготовить постановления  Главы Администрация области,  которыми
утвердить  формы   примерных   уставов   учреждений   здравоохранения,
образования,  социальной защиты, музеев, театров и др. областной формы
собственности,  договоров   с   их   управляющими,   а   также   схему
согласования,  утверждения  и внесения изменений в уставы учреждений и
порядок  заключения,  расторжения   и   изменения   договоров   с   их
управляющими;
     отраслевым органам  провести  проверку  учредительных  документов
предприятий и привести их в соответствие с примерным уставом; привести
организационно-правовую  форму  всех  предприятий   и   учреждений   в
соответствие  с  требованиями  законодательства;  привести  договоры с
управляющими предприятиями и учреждениями в соответствие  с  примерным
договором;
     создать и поддерживать единую информационную систему,  содержащую
сведения    о   деятельности   и   финансово-экономическом   состоянии
предприятий и учреждений;
     отраслевым органам  устанавливать  по  согласованию  с  комитетом
экономического развития  и  торговли  Администрации  области  основные
экономические  и  иные  качественные  показатели  работы предприятий и
учреждений,  в соответствии с которыми  оценивается  эффективность  их
деятельности;
     отраслевым органам      проводить      периодический       анализ
финансово-хозяйственной   деятельности   предприятий   и   учреждений,
достигнутых ими  основных  экономических  показателей  по  результатам
отчетов и данным проверок контролирующих органов.
     На этапе   согласования   комитетом    имущественных    отношений
Администрации  области  уставов  предприятий и учреждений и договоров,
заключаемых с управляющими, подлежат анализу:
     соответствие устава предприятия и учреждения примерному уставу, в
том  числе  в  части  порядка  владения,  распоряжения  и  пользования
имуществом, перечисления в областной бюджет части прибыли предприятия,
ежегодного утверждения основных экономических показателей деятельности
предприятия  и  осуществления  контроля за их выполнением,  ежегодного
проведения анализа финансово-хозяйственной деятельности предприятия  с
привлечением независимых аудиторов;
     соответствие договора с управляющим  предприятием  и  учреждением
примерному   договору,   в  том  числе  в  части  компетенции  и  прав
управляющего,  обязанностей сторон,  ответственности  управляющего  за
результаты  финансово-хозяйственной  деятельности и стимулирования его
эффективной работы, условий изменения и расторжения договора;
     наличие в     реестре    областной    собственности    имущества,
закрепленного за предприятием и учреждением.
     В случае   несоответствия   устава  предприятия  и  учреждения  и
договора  с  управляющим  примерному  уставу  и  примерному   договору
комитетом  имущественных  отношений  Администрации  области может быть
отказано в их согласовании.
     В случае    согласования    комитетом   имущественных   отношений
Администрации области устава предприятия и  учреждения  и  договора  с
управляющим  соответствующие  данные  заносятся  в  реестр  областного
имущества;
     ж) установление  принципов  определения  части прибыли унитарного
предприятия,  подлежащей перечислению в областной бюджет в виде дохода
собственника    от   использования   имущества,   и   порядка   такого
перечисления;
     з) максимальное  сохранение имущества ликвидируемого предприятия,
учреждения в областной собственности.
     Отраслевыми органами    совместно   с   комитетом   имущественных
отношений Администрации области формируются  ликвидационные  комиссии.
Вместе  с  тем  работа  комиссий в отдельных случаях малоэффективна по
следующим причинам:
     - несовершенна  действующая законодательная база,  которая должна
защищать права собственника (в данном случае Астраханской области) при
принятии  решения  о ликвидации предприятия и изъятии государственного
имущества;
     - недостаточный ведомственный контроль за деятельностью областных
предприятий;
     - слабая  заинтересованность  со  стороны  отраслевых  органов  в
подборе  квалифицированных  специалистов   в   состав   ликвидационных
комиссий и контроле за их работой;
     - наличие значительных сумм  кредиторской  задолженности,  в  том
числе   в   бюджеты   различных  уровней  и  коммунальным  службам  за
энергоносители,  отсутствие денежных средств и имущества для погашения
всей накопившейся задолженности.
     В целях  совершенствования  системы  ликвидации   предприятий   и
учреждений  путем  упрощения процедуры ликвидации,  а также сокращения
сроков и финансовых затрат необходимо:
     - инициировать работу по дальнейшему развитию и совершенствованию
законодательной и нормативно-методической базы Астраханской   области,
регламентирующей   порядок   создания,   реорганизации   и  ликвидации
областных предприятий  и  учреждений,  и  разработать  методические  и
инструктивные  документы  по  проведению  ликвидационных  мероприятий,
включая подготовку соглашений  по  порядку  взаимодействия  отраслевых
органов, участвующих в процессе ликвидации;
     - обеспечивать  проведение  мониторинга   финансово-хозяйственной
деятельности   предприятий,   предусматривающего   возможность  выбора
оптимальной формы ликвидации неплатежеспособных предприятий;
     - разработать  в  рамках действующего законодательства упрощенную
процедуру ликвидации предприятий и учреждений путем четкой и слаженной
работы  всех  заинтересованных  отраслевых органов,  предусматривающую
минимизацию пакета документов,  необходимого  для  полного  завершения
ликвидационного процесса;
     - разработать  и   обосновать   комплекс   мер   по   финансовому
обеспечению     ликвидационных     мероприятий     в     установленные
законодательством  сроки  и   определить   источники   (финансирования
ликвидационных мероприятий.
     Практическая реализация изложенных подходов предполагает создание
соответствующей им правовой основы.

                2.4. Контроль эффективности управления
                     предприятиями и учреждениями

     Реализация предложенных мероприятий должна привести  к  следующим
результатам:
     приведение количества предприятий и учреждений в  соответствие  с
объемом и содержанием государственных функций;
     оптимизация расходов бюджета на содержание учреждений;
     создание системы  экономического  мониторинга и усиление контроля
за деятельностью предприятий;
     проведение аттестации руководителей унитарных предприятий;
     содействие погашению   унитарными   предприятиями    кредиторской
задолженности;
     улучшение финансово-экономических    результатов     деятельности
оставшихся предприятий и учреждений;
     увеличение доходов   бюджета   от   коммерческого   использования
областного   имущества,  высвобождаемого  в  результате  реорганизации
предприятий и учреждений;
     относительное снижение издержек производства, цен на определенные
виды товаров и услуг.

    3. Управление объектами недвижимости, находящейся в областной
                            собственности

       3.1. Оценка состояния управления объектами недвижимости,
                находящейся в областной собственности

     Общая площадь  зданий  и  сооружений,  находящихся  в   областной
собственности,   составляет   1777,5   тыс.   кв.   метров.  В  аренду
предоставлен нежилой  фонд,  находящийся  в  областной  собственности,
общей  площадью  28300,66 кв.  метров,  от аренды которого в областной
бюджет поступило в 2001 году 5,952 млн. рублей, за 7 месяцев 2002 года
- 3,066 млн.  рублей. Таким образом, зафиксировано снижение доходности
от использования недвижимости на 1,8 процента.
     Основной причиной   снижения   стало   приведение  порядка  сдачи
областного имущества в соответствие с действующим законодательством, в
результате    чего    предоставлено   право   областным   предприятиям
самостоятельно  заключать  договоры  аренды  и  использовать  арендные
платежи.
     Как показал анализ, существующая система управления недвижимостью
в  Астраханской  области  нуждается в совершенствовании с учетом того,
что:
     - отсутствует система рыночной оценки объектов и прав пользования
недвижимостью,  что  приводит  к   постоянному   занижению   стоимости
областного  имущества,  недополучению  арендных  платежей,  существует
ситуация,  когда Астраханская область  сдает  имущество  в  аренду  по
ставкам значительно ниже рыночных;
     - права  Астраханской  области  на  принадлежащие   ему   объекты
недвижимости не зарегистрированы в установленном законом порядке,  что
затрудняет распоряжение ими;
     - не  определены порядок использования и источники финансирования
расходов по содержанию объектов недвижимости,  не  имеющих  спроса,  и
объектов,   которые  не  могут  быть  реализованы  в  силу  их  низкой
ликвидности     (например,     объекты     социально-культурного     и
коммунально-бытового назначения);
     - информационное  обеспечение  процесса   управления   недвижимым
имуществом не соответствует необходимым требованиям;
     - слабо используется многовариантный и  индивидуальный  подход  к
использованию недвижимости;
     - большое количество  объектов  незавершенного  строительства  не
вовлечено в оборот и утрачивает инвестиционную привлекательность.
     Получаемые от  использования  недвижимости   доходы   значительно
отстают  от  сложившихся  рыночных  показателей,  что является главным
основанием для изменения подходов к управлению недвижимым имуществом.
     Однако несмотря  на  столь  "внушительный"  объем  находящейся  у
Астраханской области собственности управление  недвижимостью  зачастую
неэффективно,   а   сам   механизм  управления  требует  кардинального
реформирования.

         3.2. Цели и задачи управления объектами недвижимости

     Основная цель  -   создать   экономически   эффективную   систему
управления    недвижимым    имуществом,    находящимся   в   областной
собственности,  результатом которой должно стать максимально возможное
повышение доходности от использования объектов областной недвижимости.
     Совершенствование системы   управления    недвижимостью    должно
обеспечивать также достижение следующих целей:
     обеспечение служебными площадями для размещения областных органов
власти и управления;
     наиболее эффективное   использование    объектов    недвижимости,
содержание объектов недвижимости в надлежащем техническом состоянии.
     В основу управления недвижимостью  должен  быть  положен  принцип
индивидуального  (пообъектного)  управления  недвижимостью,  для  чего
необходимо:
     по итогам  инвентаризации  объектов  недвижимости,  находящихся в
областной  собственности,  сформировать   полный   реестр   областного
имущества:  предприятий,  учреждений,  хозяйственных  обществ  с долей
участия области и объектов  недвижимости,  содержащий  количественные,
стоимостные,    технические   и   правовые   характеристики   объектов
недвижимости;
     создать единую   информационную  систему,  позволяющую  учитывать
наличие  объектов,  находящихся  в  областной  собственности,   и   их
движение;
     сформировать объекты     управления,     исключив     возможность
распоряжения  одной  частью  объекта  без другой в случаях,  когда они
составляют единое целое (земельные  участки  и  расположенные  на  них
здания и сооружения);
     сохранить практику   заключения   договоров   аренды   имущества,
закрепленного  за  предприятиями  на  праве хозяйственного ведения,  с
участием комитета имущественных отношений Администрации области;
     обеспечить безусловное  применение  механизма рыночной оценки при
использовании недвижимости, выровнять ставки арендной платы, взимаемой
за пользование областной недвижимостью,  со ставками,  сложившимися на
рынке;
     использовать все   возможные   меры  влияния  на  арендаторов  по
своевременному расчету за аренду  государственного  имущества,  в  том
числе  расторжение  договоров  аренды  и  взыскание  задолженности  по
арендной плате в судебном порядке;
     предусмотреть, что  средства  от аренды имущества образовательных
учреждений,  учреждений  культуры,  поступающие   этим   организациям,
учитываются  в  доходах областного бюджета;  аналогичный подход должен
быть для средств,  направляемых арендаторами на проведение  неотложных
ремонтно-восстановительных работ;
     создать необходимую правовую базу,  позволяющую использовать  при
распоряжении   областным  имуществом  различные  правовые  конструкции
(залог, доверительное управление, внесение прав пользования в уставный
капитал и   т.д.),   ориентируясь   на  максимальную  эффективность  и
обоснованность в каждом конкретном случае;
     создать условия  для  привлечения  инвестиций  в  реальный сектор
экономики путем максимального вовлечения  недвижимости  в  гражданский
оборот,  в  том  числе  путем  предоставления  на максимально льготных
условиях инвесторам объектов незавершенного строительства;
     урегулировать вопросы    приобретения    Астраханской    областью
недвижимости,  четко определив цели, для достижения которых могут быть
произведены такие действия;
     установить жесткий  контроль  за   использованием   недвижимости,
закрепленной   на   праве   хозяйственного   ведения   и  оперативного
управления;  определить  правовые  возможности  изъятия  имущества   у
унитарных   предприятий,   исключения   его   из   состава  имущества,
закрепленного  за  предприятием  на   праве   хозяйственного   ведения
(например, в случае неправомерного распоряжения недвижимостью);
     определить балансодержателя  неликвидных  объектов  недвижимости,
установив источники их финансирования;
     выявить излишнее,  неиспользуемое   либо   используемое   не   по
назначению имущество областных учреждений (исходя из использования его
исключительно  для  выполнения  тех  функций,  для   которых   создано
учреждение). Провести изъятие указанного имущества;
     использовать для эффективного управления  недвижимостью  механизм
возмещения  расходов  на  управление  недвижимостью  (в  том  числе на
инвентаризацию и оценку),  аналогичный гражданско-правовому, поскольку
Астраханская  область при использовании своей недвижимости участвует в
гражданском обороте наравне  с  другими  его  участниками;  определить
норматив  отчисления  средств  органам  по  управлению недвижимостью с
последующим зачетом их в счет финансирования из бюджета;
     обеспечить профессиональную  подготовку государственных служащих,
осуществляющих управление областной недвижимостью.

           3.3. Механизм управления объектами недвижимости

     Достижение целей управления объектами недвижимости  возможно  при
сосредоточении  функций  распоряжения  этими  объектами  в  конкретном
структурном подразделении Администрации  области.  В  настоящее  время
таковым   является   комитет   имущественных  отношений  Администрации
области.
     Основным объектом   управления   становится  комплексный  объект,
состоящий из земельного участка (или его доли) и всех связанных с  ним
зданий, сооружений (или их частей).
     Первым шагом стала сплошная инвентаризация объектов недвижимости,
в  результате  которой  получена  информация,  позволяющая  оперативно
провести рыночную оценку объектов  недвижимости  па  основе  учета  их
основных   характеристик   и   использования   методов  статистической
обработки информации о рыночных стоимостных  характеристиках  реальных
объектов недвижимости.
     С учетом    данных    реестра    государственной    собственности
Астраханской   области   должна   быть   проведена   регистрация  прав
собственности  Астраханской  области   на   проинвентаризированные   и
оцененные объекты недвижимости.
     Следующим шагом должна стать выработка единых правил  и  процедур
принятия  решения  по распоряжению объектами недвижимости.  Они должны
основываться на следующих принципах:
     безусловный приоритет возмездного вида пользования с определением
исключительных случаев предоставления  недвижимости  на  безвозмездной
основе;
     использование высокодоходной недвижимости в  коммерческих  целях;
запрет  на  предоставление  объектов  недвижимости в аренду по ставкам
ниже уровня рыночных цен, сложившихся в регионе;
     максимальное сокращение    льгот   при   использовании   объектов
недвижимости;
     прозрачность действий  по  предоставлению  в пользование объектов
недвижимого имущества с обязательной публикацией списка  объектов  для
всех заинтересованных лиц. При наличии 2 и более заявителей необходимо
предоставлять в пользование объекты путем проведения торгов  (конкурса
или аукциона);
     упрощение процедуры   оформления   прав   пользования   объектами
недвижимого имущества и сокращение ее сроков;
     объекты незавершенного    строительства,    объекты,    требующие
реконструкции,   должны  предоставляться  на  инвестиционных  условиях
исходя из их рыночной стоимости.  Объекты,  не  пользующиеся  спросом,
должны    предоставляться    инвесторам    безвозмездно    либо    под
соответствующий интересам Астраханской области инвестиционный проект.
     Необходимо предусмотреть,   продажу  тех  объектов  недвижимости,
затраты на содержание которых превышают получаемую от их использования
доходность.
     Изложенные принципы должны  быть  реализованы  в  соответствующих
нормативных     актах,     принимаемых     уполномоченными    органами
государственной власти Астраханской области.

    3.4. Контроль эффективности управления объектами недвижимости

     Контроль за достижением целей управления может осуществляться  по
следующим направлениям:
     увеличение доходов бюджета от использования областного имущества;
     своевременная разработка  и  принятие соответствующей нормативной
правовой базы;
     сближение ставок за аренду областного имущества и рыночных ставок
арендной платы;
     обеспечение полноты реестра объектов недвижимого имущества.

    4. Управление акциями, долями Астраханской области в уставных
                   капиталах хозяйственных обществ

          4.1. Оценка состояния управления акциями (долями)

     В настоящее  время  Астраханская  область   является   участником
(акционером)  15  акционерных  обществ,  где  ее  доля  превышает  25%
уставного   капитала,   представляющих   базовые   отрасли   народного
хозяйства.  В число хозяйственных обществ, в уставном капитале которых
имеется доля собственности Астраханской области,  вошло на конец  2001
года  28  предприятий.  В  зависимости от степени участия Астраханской
области  в  уставных  капиталах  акционерные   общества   могут   быть
классифицированы следующим образом:
     100 процентов  акций  находятся  в   собственности   Астраханской
области - 1 акционерное общество;
     более 50 процентов - 2 акционерных общества;
     от 25 до 50 процентов - 13 акционерных обществ;
     менее 25 процентов - б акционерных обществ.
     В зависимости  от  организационно-правовой  формы  можно выделить
следующие группы организаций, в уставном капитале которых имеется доля
Астраханской области:
     открытые акционерные общества- 17;
     закрытые акционерные общества - 5;
     общества с ограниченной ответственностью и товарищества - 6.
     Из всех  выше  указанных  хозяйственных  обществ  в  2001  году б
сработало  с  общей  чистой  прибылью  7433,5  тыс.  рублей.  Учитывая
областные  вложения в размере 25209,92 тыс.  рублей в уставный капитал
обществ,  отдача с одного вложенного рубля за 2001 год  составила  0,2
процента (за счет перечисленных дивидендов).  ОАО "Агроинкомбанк" было
единственным  акционерным  обществом,   перечислившим   дивиденды   по
результатам  хозяйственной  деятельности  за  год в областной бюджет в
размере 52,49 тыс. рублей.
     В число  рентабельных  предприятий,  не  выплачивающих дивиденды,
вошли ООО "Транспортная фирма "Русь",  ЗАО  "Астраханьнефтепром",  ОАО
"Астраханский  спиртзавод"  с  чистой  годовой прибылью соответственно
2942 тыс. рублей, 730 тыс. рублей и 216 тыс. рублей.
     Анализ финансово-хозяйственной  деятельности,  а  также выявление
причин   невыплаты   дивидендов    затрудняются    из-за    отсутствия
бухгалтерской  отчетности,  а  также  отчетов  управляющих  области  в
органах управления хозяйственными обществами.  Несмотря  на  письма  с