Распоряжение Правительства Ленинградской области от 29.06.2015 № 235-р

5.6.7. Децентрализация полномочий по определению направлений и порядков предоставления субсидий на иные цели государственным учреждениям

Предоставление органам исполнительной власти полномочий по определению порядков и направлений предоставления "целевых субсидий" позволяет существенно расширить их возможности по управлению развитием сети государственных учреждений. Указанные полномочия могут быть предоставлены органам исполнительной власти как в отношении всех субсидий на иные цели, так и только в части тех направлений, которые специально не обозначены в нормативных правовых актах Правительства Ленинградской области.

Решению задачи по устранению избыточных ограничений в деятельности органов исполнительной власти Ленинградской области также должны способствовать:

установление "потолков расходов" для ответственных исполнителей (соисполнителей) государственных программ (расширяет временные горизонты планирования);

обеспечение "переноса" неиспользованных объемов бюджетных ассигнований на очередной год (в виде увеличения объема ассигнований текущего года на объем неиспользованных ассигнований отчетного года);

переход к утверждению бюджета и сводной бюджетной росписи без детализации до уровня подгрупп и элементов видов расходов.

5.7. Развитие государственно-частного партнерства.

Комплекс мер способен в среднесрочной перспективе создать систему управления общественными финансами, в которой региональный орган исполнительной власти как центральный субъект управления будет заинтересован в достижении результатов и повышении эффективности бюджетных расходов.

Вместе с тем существует направление, которое способствует расширению возможностей эффективного управления финансами для органов власти и в то же время представляет некоторую альтернативу – развитие системы государственно-частного партнерства (далее – ГЧП) на уровне Ленинградской области.

Инструмент ГЧП – это не только способ привлечения в бюджетный сектор финансовых ресурсов частных инвесторов. Главное достоинство ГЧП состоит в привлечении к выполнению отдельных проектов и (или) эксплуатации отдельных объектов организаций, которые изначально ориентированы на эффективность и результат.

В этой связи одновременно с развитием федерального законодательства о ГЧП на областном уровне должны осуществляться меры, обеспечивающие дальнейшее развитие и внедрение данного инструмента, в том числе обеспечение публичности и открытости в сфере ГЧП, внедрение инструментов залога прав требований по концессии, страхования рисков и т.д. Деятельность в указанном направлении будет определяться ходом нормотворческого регулирования на федеральном уровне.

6. Создание системы эффективного управления средствами целевых межбюджетных

трансфертов, предоставляемых из областного бюджета

Система эффективного управления средствами межбюджетных трансфертов, предоставляемых муниципальным образованиям, основывается на тех же принципах, что и система эффективного управления общественными финансами на уровне государственных учреждений и на уровне органов государственной власти Ленинградской области. Вместе с тем органы местного самоуправления как субъект управления средствами областного бюджета в значительной степени отличаются от государственных учреждений и органов исполнительной власти Ленинградской области. Основные отличия состоят в следующем:

на областном уровне регулируется только малая часть вопросов, касающихся финансово-хозяйственной деятельности органов местного самоуправления;

регион имеет ограниченные возможности по применению мер воздействия к органам местного самоуправления в случае неэффективного использования ими бюджетных средств.

Таким образом, ресурс институционального регулирования данной сферы отношений ограничен, что предопределяет неполноту системы управления средствами межбюджетных трансфертов, которую можно выстроить на региональном уровне.

6.1. Для обеспечения ясного и точного представления о результатахи эффективности использования межбюджетных трансфертов планируется:

6.1.1. Централизация на областном уровне исполнения государственных полномочий, эффективное исполнение которых в значительной степени зависит от деятельности субъектов управления

В сфере использования субвенций, передаваемых местным бюджетам для исполнения государственных полномочий, возможности по формализованному применению санкций и поощрений со стороны региональных органов власти минимальны. Даже если средства расходуются недостаточно эффективно, объем субвенций не может быть сокращен, так как это повлияет на возможность исполнения самого полномочия. Административные меры, в свою очередь, могут быть применены только при очень серьезных проявлениях неэффективности (халатность, нецелевое использование и т.п.).

Эффективными схемами в отношении субвенций являются:

передача на местный уровень государственных полномочий, предполагающих простые схемы и способы их выполнения, где роль субъекта управления весьма ограничена (например, осуществление социальных выплат, предоставление льгот и пр.);

передача государственных полномочий, исполнение которых тесно связано с вопросами местного значения, то есть в которых заинтересованы сами органы местного самоуправления (например, выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и др.).

В первом случае результат исполнения полномочий очевиден, во втором случае ответственность за точное определение и контроль результатов передается органам местного самоуправления вместе с субвенцией.

Исполнение остальных государственных полномочий, не соответствующих указанным схемам, целесообразно организовать на региональном уровне с передачей в областную собственность соответствующих муниципальных учреждений.

6.1.2. Совершенствование показателей эффективности использования субсидий местным бюджетам

Показатели, применяемые для оценки эффективности использования средств субсидий, должны максимально отражать результаты деятельности органов местного самоуправления и быть (насколько это возможно) независимыми от воздействия внешних факторов. Для этих целей наиболее подходящими являются показатели, которые характеризуют не конечный, а непосредственный результат использования субсидий.

Кроме того, указанные показатели должны быть минимально подвержены субъективным искажениям и негативным внешним эффектам.

6.1.3. Дополнение показателей эффективности использования субсидий качественным описанием ожидаемого результата

Для более точного описания объема ответственности органов местного самоуправления по использованию средств субсидий целесообразно использовать качественное описание ожидаемых результатов. Указанная мера является особенно актуальной, когда сложно определить показатели, отвечающие всем перечисленным ранее условиям (точность, объективность, независимость).

6.2. Для повышения ответственности органов местного самоуправления за результаты использования средств межбюджетных трансфертов предполагается:

6.2.1. Применение финансовых мер к местным бюджетам в случае неэффективного использования средств областных субсидий

В случае выявления неэффективного использования средств субсидии (например, выход фактических значений целевых показателей за пределы допустимого диапазона) по отношению к местным бюджетам могут применяться следующие меры:

сокращение общего объема "блоковых" субсидий на некоторую величину, закрепленную в соглашении (в случае предоставления "блоковых" субсидий);

снижение доли областного бюджета в финансировании соответствующих расходов.

Даже если субсидия была предоставлена на какой-то конкретный объект и снижение объема субсидии в последующие годы не представляется возможным, указанные меры могут быть применены к "блоковым" субсидиям или другим разовым субсидиям, которые будут предоставляться в рамках соответствующей государственной программы.

Объем финансовой ответственности за неэффективное расходование субсидий должен определяться органами исполнительной власти Ленинградской области и фиксироваться в соглашениях о предоставлении субсидий.

6.2.2. Совершенствование требований к доле софинансирования, которую должны обеспечить местные бюджеты

Доля участия органов местного самоуправления в реализации отдельных проектов и мероприятий, финансируемых за счет средств субсидий, не должна быть, с одной стороны, слишком мала (поскольку снижает заинтересованность в результатах), с другой стороны, слишком велика (так как ограничивает возможности местных бюджетов по реализации соответствующих проектов и программ).

При определении минимальной доли софинансирования субсидий из местного бюджета целесообразно также учитывать уровень бюджетной обеспеченности муниципальных образований, предопределяющий различную "ценность денег" для различных муниципальных образований.

6.3. Для устранения факторов демотивации органов местного самоуправления на результат и экономию, ослабления иной мотивации планируется:

6.3.1. Поступательное распространение практики предоставления "блоковых" субсидий

"Блоковая" субсидия – субсидия органам местного самоуправления, предполагающая софинансирование нескольких направлений расходов местных бюджетов. Один из возможных вариантов "блокирования" субсидий основывается на правиле "одна государственная программа (подпрограмма) – одна субсидия". Из указанного правила могут быть сделаны исключения, например, для субсидий на реализацию инвестиционных проектов, а также субсидий, предоставляемых за счет средств федерального бюджета (которые предоставляются вне "блоковых" субсидий).

Переход к "блоковым" субсидиям расширяет возможности органов местного самоуправления по перераспределению средств субсидий на наиболее актуальные и значимые направления, а также позволяет нивелировать стимулы к полному освоению средств субсидий в конце финансового года.

6.3.2. Обеспечение оперативного возврата остатков субсидий в местные бюджеты

Для устранения возможных стимулов к своевременному освоению субсидий в ущерб эффективности целесообразно обеспечить оперативный возврат остатков средств (лимитов) субсидий местным бюджетам в очередном финансовом году. Условия, при которых осуществляется подтверждение и возврат остатков субсидий в местные бюджеты, должны быть заранее определены.

6.3.3. Формализация порядков распределения средств субсидий между муниципальными образованиями

Указанная мера предполагает переход к распределению средств субсидий между муниципальными образованиями на основе прозрачных и объективных правил (порядков). Такой подход призван исключить субъективный фактор из процесса принятия решений об объемах субсидий, предоставляемых отдельным местным бюджетам, гарантировать справедливый и равный подход к распределению средств субсидий.

6.3.4. Ограничение возможностей для увеличения ранее утвержденных объемов субсидий

Указанная мера (как и в пункте 6.3.3 Программы) призвана гарантировать единый и равный подход ко всем муниципальным образованиям, ориентировать получателей субсидий на повышение внутренней эффективности, а не на увеличение утвержденных объемов субсидий. В связи с этим в областном законодательстве целесообразно определить конечный перечень условий, при которых такой пересмотр может быть осуществлен.

По крупным инвестиционным проектам, субсидируемым из областного бюджета, целесообразно осуществлять проведение ценового и технологического аудита.

6.4. В целях обеспечения местных бюджетов необходимыми ресурсами для достижения результатов использования межбюджетных трансфертов планируется прежде всего совершенствование методик распределения средств субсидий, предоставляемых местным бюджетам, повышение их точности.

Вследствие недостаточной точности методик расчета объем выделяемых межбюджетных трансфертов потенциально может оказаться как избыточным, так и недостаточным.

6.5. В целях устранения для органов местного самоуправления ограничений, потенциально препятствующих эффективному использованию межбюджетных трансфертов, необходима реализация следующих мер:

6.5.1. Объективизация порядков расчета объемов субсидий, предполагающих многолетний характер их предоставления

Указанная мера направлена на расширение возможностей органов местного самоуправления в части прогнозирования объема расходов местных бюджетов за счет средств субсидий. Прежде всего это касается субсидий, предоставление которых имеет многолетний характер.

6.5.2. Утверждение распределения субсидий на срок не менее трех лет или на срок реализации соответствующих проектов (мероприятий)

Для обеспечения возможности планирования расходов за пределами одного года необходимо обеспечить определенность объемов субсидий местным бюджетам на среднесрочную перспективу (в первую очередь "блоковых" субсидий и субсидий на реализацию инвестиционных проектов). Указанная мера в том числе предполагает утверждение адресной инвестиционной программы в отношении муниципальных объектов на срок не менее трех лет.

Рассматриваемая новация не должна коснуться субсидий, распределение которых осуществляется на основе заявок органов местного самоуправления, предполагающих финансирование, ограниченное рамками одного года.

6.5.3. Установление реальных сроков достижения органами местного самоуправления результатов, предусмотренных соглашениями о предоставлении субсидий

Устанавливаемые для органов местного самоуправления сроки достижения непосредственных результатов использования субсидий должны быть объективно для этого достаточными, не считая случаев, обусловленных соответствующими требованиями федерального законодательства. Указанные сроки должны учитывать определенные риски и внешние факторы, которые могут повлиять на смещение плановых дат на более поздний срок. Целесообразно также избегать обязательности установления определенных плановых показателей использования субсидий для каждого года их использования. Так, например, в случае позднего выделения средств субсидий указанные показатели для первого года могут вовсе отсутствовать или применяться лишь в малой части.

Осуществлению задачи по устранению ограничений, препятствующих эффективному использованию межбюджетных трансфертов, будут способствовать также указанные ранее оперативное подтверждение потребности и возврат остатков субсидий в местные бюджеты.

7. Формирование институциональных основ для повышения

эффективности управления общественными финансами

на местном уровне

Комплексное повышение эффективности управления муниципальными финансами предполагает реализацию преобразований, аналогичных запланированным для уровня Ленинградской области.

Вместе с тем на муниципальном уровне существует своя специфика, обусловленная различиями в полномочиях, нормативном регулировании, особенностями проблематики конкретных муниципальных образований.

Работу по повышению эффективности управления муниципальными финансами целесообразно осуществлять по двум основным направлениям:

7.1. Реализация комплексного пилотного проекта по повышению эффективности управления муниципальными финансами

При наличии заинтересованности одного из муниципальных районов (городского округа) Ленинградской области подобный комплекс преобразований по широкому спектру направлений целесообразно поддержать и реализовать на местном уровне. Органы исполнительной власти Ленинградской области должны оказать методическую и организационную помощь в осуществлении таких реформ.

Внедрение указанных мер на уровне муниципальных образований не должно быть навязанным (ни административно, ни финансово) – навязываемые преобразования легко превращаются в формальность и вызывают лишь дополнительные обременения для субъектов управления.

Успешное практическое внедрение системы управления муниципальными финансами на уровне хотя бы одного муниципального образования будет способствовать использованию и распространению новых практик в других муниципальных образованиях.

7.2. Устранение отдельных нормативных ограничений, препятствующих выстраиванию эффективных систем управления муниципальными финансами

Для повышения эффективности управления муниципальными финансами определенные преобразования институционального характера могут и должны быть осуществлены на региональном уровне. Прежде всего необходимо устранить нормативные ограничения, препятствующие выстраиванию эффективных систем управления муниципальными финансами. В связи с этим планируется осуществление следующих основных мер:

7.2.1. Сохранение на минимальном уровне объема дотаций, предоставляемых на обеспечение сбалансированности местных бюджетов

Указанная мера направлена на снижение иждивенческих настроений среди органов местного самоуправления, должна способствовать проведению более осторожной и ответственной финансовой политики на местном уровне.

7.2.2. Объективизация распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований

Необходимо формализовать расчет налогового потенциала муниципальных образований, который непосредственным образом определяет итоговый размер дотации.

7.2.3. Дальнейшее повышение точности расчета бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городского округа)

Изменения в методике расчета бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городского округа) должны затронуть как расчет налогового потенциала, так и учет различий в стоимости оказания муниципальных услуг.

7.2.4. Учет "вынесенных" расходов на обеспечение деятельности органов местных администраций в нормативах расходов на содержание органов местного самоуправления

В составе расходов на содержание органов местного самоуправления целесообразно учесть: расходы на содержание муниципальных казенных учреждений, обслуживающих органы местной администрации либо выполняющих ее функции, расходы на централизованное приобретение услуг для выполнения функций местной администрации (аутсорсинг), расходы на предоставление субсидий муниципальным унитарным предприятиям, фактически оказывающим услуги по содержанию органов местного самоуправления, и т.п.

Мера направлена на пресечение контрпродуктивных и финансово затратных мер, обеспечивающих искусственное занижение расходов на содержание местных администраций.

7.2.5. Проведение корректировки нормативов расходов на содержание органов местного самоуправления, обеспечивающей конкурентоспособность местных администраций на рынке труда

Нормативы расходов на содержание органов местного самоуправления не должны приводить к чрезмерным расходам в этой области, однако вместе с тем они не должны ограничивать способность местных администраций эффективно осуществлять свою деятельность.

7.2.6. Поступательное изменение структуры финансовой помощи местным бюджетам в пользу дотаций и нормативов отчислений от налогов и сборов

Постепенно доля субсидий местным бюджетам должна сокращаться, а доля дотаций и нормативов отчислений от налогов и сборов возрастать и превысить долю субсидий, что должно расширить возможности органов местного самоуправления по реализации собственных проектов развития и инициатив.

8. Реализация иных мер, направленных на повышение

эффективности бюджетных расходов

8.1. Повышение качества финансового менеджмента главных распорядителей средств областного бюджета (в том числе на основе единой методики оценки качества финансового менеджмента, построения рейтинга главных распорядителей бюджетных средств)

Реализация указанной меры способствует повышению функциональной эффективности процессов по управлению государственными финансами, вследствие чего содействует росту общей эффективности расходов бюджета.

Основным требованием к реализации указанной меры является обеспечение ее непротиворечивости по отношению к механизмам, обеспечивающим эффективность деятельности субъектов управления. Этот риск в рассматриваемых случаях является существенным, поскольку функциональная эффективность далеко не всегда ведет к росту общей эффективности, а иногда вступает с ней в противоречие.

8.2. Оптимизация структуры и состава государственного имущества Ленинградской области

Указанная мера предполагает проведение оценки необходимости и эффективности сохранения в собственности Ленинградской области акций, долей в капитале хозяйственных обществ. Соответствующие акции и доли, избыточные с точки зрения управления социально-экономическим развитием Ленинградской области и не приносящие при этом положительный бюджетный эффект, целесообразно приватизировать.

Реализация указанных мер позволит снизить расходы областного бюджета как на управление соответствующими акциями и долями, так и на поддержку деятельности соответствующих организаций.

8.3. Расширение практики предоставления субсидий и субвенций муниципальным образованиям Ленинградской области по факту возникновения потребности в осуществлении расходов

В настоящее время указанная практика применяется в отношении субсидий на реализацию адресной инвестиционной программы, однако ее применение может быть распространено и на другие межбюджетные трансферты, предполагающие осуществление органами местного самоуправления ограниченного числа расходных операций.

В отношении прочих межбюджетных трансфертов, предоставляемых местным бюджетам, могут быть оптимизированы графики перечисления субсидий и субвенций.

Указанные меры призваны высвободить денежные средства областного бюджета как для покрытия временных кассовых разрывов, так и для получения дохода от размещения средств на банковских депозитах.

8.4. Внедрение инструментов, активизирующих использование частной инициативы и частных ресурсов для решения отдельных задач социально-экономического развития Ленинградской области

На практике нередко встречается ситуация, когда жители или организации желают принять участие в решении отдельных проблем (через волонтерство, благотворительность, частичное финансирование и т.д.), но не имеют для этого соответствующих возможностей. Отсутствует информация о том, где может быть востребована помощь, нет доступных каналов для формулирования собственных предложений, не хватает тех, кто мог бы объединить индивидуальные усилия и стремления отдельных лиц.

В связи с этим планируется создание информационной площадки (на базе ИС УОФ "Открытый бюджет") для обеспечения взаимодействия частных лиц и организаций, нуждающихся в решении отдельных проблем, и населения, организаций, желающих принять участие в решении этих проблем. Налаженная работа такой системы позволит осуществлять решение ряда социальных и бытовых проблем Ленинградской области, муниципальных образований без привлечения бюджетных средств либо с привлечением таких средств на принципах частичного финансирования.

Подобная информационная площадка также могла бы выполнять функции "обратной связи" с органами государственной власти и органами местного самоуправления, ответственными за организацию оказания государственных услуг населению.

III. Цели, задачи и ожидаемые результаты реализации Программы

1. Цели и задачи Программы

В соответствии с концепцией повышения эффективности управления общественными финансами Ленинградской области целями Программы являются:

создание условий для выхода на устойчивый бездефицитный бюджет;

формирование системы и условий для устойчивого повышения эффективности расходов бюджетов Ленинградской области.

Для достижения указанных целей предполагается решение следующих задач:

1) в целях создания условий для выхода на устойчивый бездефицитный бюджет:

принятие оперативных мер, направленных на улучшение финансового состояния областного бюджета,

формирование механизмов, обеспечивающих сохранение финансовой устойчивости и сбалансированности бюджета в среднесрочной перспективе;

2) в целях формирования системы и условий для устойчивого повышения эффективности расходов бюджетов Ленинградской области:

создание системы эффективного управления общественными финансами на уровне государственных учреждений,

создание системы эффективного управления общественными финансами на уровне органов государственной власти,

создание системы эффективного управления средствами целевых межбюджетных трансфертов, предоставляемых из областного бюджета,

формирование институциональных основ для повышения эффективности управления общественными финансами на местном уровне,

реализация иных мер, направленных на повышение эффективности бюджетных расходов.

2. Ожидаемые результаты реализации Программы

В результате реализации Программы дефицит бюджета Ленинградской области начиная с 2018 года не должен превышать 2 – 3 процентов от налоговых и неналоговых доходов областного бюджета (за исключением экстраординарных ситуаций, вызванных внешними факторами).

В отношении всех ключевых субъектов управления средствами областного бюджета (государственные учреждения, органы государственной власти, органы местного самоуправления) должна быть сформирована полноценная система условий, механизмов и институтов, обеспечивающих эффективное управление бюджетными средствами. Указанная система должна предполагать:

а)обеспечение выраженной мотивации субъектов управления на результат и экономию (в том числе обеспечение четкого представления о результатах и эффективности деятельности, действенную систему поощрений и наказаний за результат и эффективность, отсутствие или минимизацию факторов демотивации на результат и экономию);

б) наличие ресурсов для достижения субъектами управления требуемого результата (материальных, финансовых, трудовых, административных; навыков и компетенций);

в) отсутствие или минимизацию на региональном уровне значимых ограничений, препятствующих осуществлению эффективной деятельности субъектов управления, связанной с использованием средств областного бюджета.

Для органов местного самоуправления должны быть созданы базовые условия для повышения эффективности расходов местных бюджетов: устранены ключевые региональные ограничения на управление бюджетными средствами, создана практическая и методическая база для заимствования лучших практик по управлению муниципальными финансами.

Ожидаемые результаты имеют в основном выраженный качественный характер. Предполагается создание комплексных условий и систем, которые не могут быть описаны с помощью набора количественных индикаторов. В связи с этим выполнение плановых значений по отдельным индикаторам не всегда будет означать достижение поставленных целей и наоборот.

IV. Система программных мероприятий

Программа предусматривает выполнение комплекса мероприятий, сгруппированных по целям, задачам и направлениям.

Цель 1. Создание условий для выхода на устойчивый бездефицитный бюджет

1. Принятие оперативных мер, направленных на улучшение финансового состояния областного бюджета

Предполагается принятие мер преимущественно разового характера, большая часть которых должна завершиться в течение 2015-2016 годов. По итогам выполнения мероприятий должна быть достигнута стабилизация финансового состояния областного бюджета на относительно безопасном уровне.

1.1. Общие меры по оптимизации расходов областного бюджета

Предполагается создание специальной комиссии по оптимизации расходов областного бюджета, а также установление бюджетных правил, обеспечивающих в период стабилизации ускоренное сокращение дефицита и погашение государственного долга.

1.2. Оптимизация "налоговых расходов"

Указанное направление включает всестороннюю оценку эффективности региональных налоговых льгот, рассмотрение и обсуждение результатов оценки и принятие на их основе нормативных правовых актов об отмене налоговых льгот, имеющих низкую эффективность.

1.3. Оптимизация расходов на исполнение социальных обязательств

Указанное направление включает инвентаризацию социальных обязательств Ленинградской области, анализ эффективности предоставляемой социальной поддержки и принятие на его основе нормативных правовых актов, предусматривающих сокращение расходов областного бюджета на избыточную социальную поддержку либо более эффективные способы ее предоставления.

1.4. Оптимизация расходов на финансирование государственных учреждений

Комплекс мероприятий предполагает проведение анализа потребности в оказании услуг (выполнении работ) государственными учреждениями Ленинградской области, подготовку и принятие решений об оптимизации перечня и объема услуг (работ), состава функций, оказываемых (выполняемых, исполняемых) государственными учреждениями Ленинградской области.

1.5. Оптимизация межбюджетного регулирования

Комплекс мероприятий предусматривает разработку и нормативное закрепление модели межбюджетного регулирования, обеспечивающей расширение возможностей местных бюджетов по эффективному использованию бюджетных средств, повышение эффективности выравнивания и возможную экономию расходов областного бюджета на обеспечение межбюджетного выравнивания.

1.6. Оптимизация расходов на поддержку хозяйствующих субъектов и некоммерческих организаций

Комплекс мероприятий включает сплошной анализ эффективности и необходимости всех видов поддержки хозяйствующих субъектов и некоммерческих организаций (кроме государственных учреждений) за счет средств областного бюджета, предоставляемой на регулярной основе, и последующую отмену нормативных правовых актов, обуславливающих возникновение недостаточно эффективных и (или) неприоритетных расходов областного бюджета на поддержку хозяйствующих субъектов.

1.7. Оптимизация состава и стоимости мероприятий государственных программ

Указанное направление включает оценку мероприятий государственных программ Ленинградской области на предмет их необходимости для достижения программных целей, оценку необходимости и достаточности объемов расходов, предусмотренных на программные мероприятия, и сокращение по итогам анализа плановых расходов областного бюджета на выполнение отдельных мероприятий.

2. Формирование механизмов, обеспечивающих сохранение финансовой устойчивости и сбалансированности бюджета в среднесрочной перспективе

Предполагается закрепление институциональных механизмов сохранения финансовой устойчивости и сбалансированности областного бюджета. Большая часть мероприятий должна быть осуществлена в течение 2015-2016 годов. Практическое применение внедряемых инструментов должно следовать за реализацией блока мер по оптимизации расходов областного бюджета.

2.1. Переход к долгосрочному бюджетному планированию

Указанное направление включает принятие нормативных правовых актов, обеспечивающих внедрение долгосрочного бюджетного планирования, а также его научно-методическую поддержку на переходном этапе.

2.2. Повышение гибкости и точности бюджетного планирования

Комплекс мероприятий преимущественно предполагает внесение изменений в нормативные правовые акты Ленинградской области, обеспечивающих более высокую гибкость расходов областного бюджета, учет налоговых и эксплуатационных расходов в составе государственных программ, а также нормирование затрат на исполнение функций отдельных государственных казенных учреждений.

2.3. Создание механизмов сдерживания роста бюджетных расходов

Комплекс мероприятий включает меры институционального характера, вводящие ограничения и инструменты сдерживания для роста расходов областного бюджета, в том числе "потолки расходов" для ответственных исполнителей (соисполнителей) государственных программ, правила распределения бюджета принимаемых обязательств, формализованные методы планирования бюджетных ассигнований, нормирование в сфере закупок и т.п.

Цель 2. Формирование системы и условий для устойчивого повышения эффективности расходов бюджетов Ленинградской области

3. Создание системы эффективного управления общественными финансами на уровне государственных учреждений

Предполагается преимущественно точечно-опосредованный характер воздействия мероприятий данного блока на систему управления государственными учреждениями.

Прежде всего планируется создание "адаптационных площадок"по внедрению мер, направленных на повышение эффективности деятельности государственных учреждений, – ограниченного числа органов исполнительной власти Ленинградской области (наиболее подготовленных в отношении содержания планируемых преобразований),на базе которых в 2015-2018 годах будет осуществлен комплекс мероприятий, обеспечивающих создание эффективной системы управления государственными учреждениями.

Ряд наиболее значимых мероприятий, эффект от которых может быть достигнут и вне общего комплекса планируемых мер, будет нормативно закреплен в отношении всех органов власти и государственных учреждений (преимущественно в 2015-2016 годах, не считая мероприятий, обусловленных планируемым изменением федерального законодательства).

Успешный опыт построения системы управления государственными учреждениями будет последовательно обобщаться, демонстрироваться и доводиться до иных органов государственной власти. На 2018 год планируется фаза поступательного распространения позитивных практик управления государственными учреждениями.

3.1. Оптимизация сети государственных учреждений Ленинградской области

Указанное направление предусматривает анализ текущих функций, услуг и работ, исполняемых (оказываемых, выполняемых) государственными учреждениями, оценку возможности и целесообразности изменения типа государственных учреждений и реализацию плана действий по изменению структуры сети государственных учреждений.

3.2. Совершенствование формирования государственных заданий, их финансового обеспечения и исполнения

Комплекс мероприятий включает мероприятия по внедрению многоуровневых стандартов качества государственных услуг (работ), совершенствованию перечней государственных услуг и работ, повышению объективности и точности определения нормативных затрат на оказание государственных услуг (выполнение работ), нормативное закрепление финансовой ответственности государственных учреждений за выполнение государственных заданий и др.

3.3. Внедрение системы комплексного аудита (оценки) результатов и эффективности деятельности государственных учреждений

Комплекс мероприятий предусматривает нормативное оформление инструмента аудита (оценки) результатов и эффективности деятельности государственных учреждений, наработку необходимой методической базы, практическое внедрение аудита (оценки) и увязку его результатов с размером стимулирующих выплат руководителям государственных учреждений Ленинградской области.

3.4. Повышение эффективности предоставления бюджетным и автономным учреждениям целевых субсидий

К указанному направлению относится закрепление правовых новаций, упрощающих использование остатков целевых субсидий (субсидий на иные цели и субсидий на осуществление капитальных вложений) в очередном финансовом году.

3.5. Создание базовых условий для эффективного управления финансами государственных казенных учреждений

Указанное направление предусматривает расширение практики формирования государственных заданий для государственных казенных учреждений, снижение требований к детализации показателей бюджетной сметы, внедрение объективных методов планирования бюджетных ассигнований на исполнение функций государственных казенных учреждений и другие меры.

3.6. Совершенствование системы оплаты труда работников государственных учреждений

Мероприятия указанного направления включают устранение сложившихся недостатков в системе оплаты труда работников государственных учреждений, наработку методической базы по внедрению эффективного контракта, а также расширение возможностей государственных учреждений Ленинградской области по регулированию оплаты труда работников.

3.7. Накопление и распространение лучшей практики организации эффективной деятельности государственных учреждений

Указанное направление включает организационные действия по обобщению и распространению опыта, полученного в рамках работы "адаптационных площадок", а также оформление и внедрение инструментов формирования баз лучшей практики деятельности государственных учреждений, проведение иных мероприятий, способствующих распространению лучшего опыта государственных учреждений Ленинградской области.

3.8. Расширение участия частного сектора в оказании государственных услуг

Комплекс мероприятий предполагает внедрение нормативных новаций по обеспечению доступа частных поставщиков к оказанию государственных услуг (выполнению работ), значительная часть которых будет основываться на аналогичных инициативах, предпринимаемых на федеральном уровне. Помимо этого предусматриваются формирование перечня услуг и работ, в отношении которых расширение участия частного сектора является эффективным и целесообразным, практические шаги по переходу к конкурсному распределению исполнения работ и услуг между государственными учреждениями и негосударственными организациями.

4. Создание системы эффективного управления общественными финансами на уровне органов государственной власти

Блок мероприятий преимущественно включает инициативы нормотворческого характера, направленные на создание условий для эффективного использования бюджетных ассигнований на уровне органов исполнительной власти Ленинградской области – главных распорядителей и получателей бюджетных средств. Ключевые институциональные преобразования должны произойти в течение 2015-2017 годов. В 2018 году, в свою очередь, планируется:

внедрение второстепенных и поддерживающих мер, направленных на повышение эффективности управления общественными финансами;

реализация инициатив, ориентированных на изменение федерального законодательства и, как следствие, отсроченных во времени;

поддержка практической работы механизмов и инструментов, внедрение которых было осуществлено на первом этапе.

4.1. Повышение объективности и точности бюджетного планирования

Указанное направление включает нормотворческие преобразования, направленные на повышение точности и объективности планирования бюджетных ассигнований: организация планирования расходов в увязке с показателями непосредственных результатов, минимизация применения метода индексации, планирование расходов на оказание государственных услуг методом "сверху", планирование расходов с учетом утвержденных в бюджете показателей планового периода и другие меры.

4.2. Совершенствование государственных программ

Мероприятия указанного направления включают переход к более полному отражению в государственных программах показателей непосредственного результата, расширение полномочий ответственных исполнителей и соисполнителей государственных программ, совершенствование и доработку требований к составлению государственных программ и внесению в них изменений.

4.3. Создание системы комплексной оценки результатов и эффективности использования бюджетных ассигнований

Комплекс мероприятий предусматривает нормативное оформление и практическое внедрение инструмента аудита (оценки) результатов и эффективности деятельности органов исполнительной власти Ленинградской области (результатов и эффективности использования бюджетных ассигнований), а также создание инструментов финансового давления на неэффективные расходы областного бюджета.

4.4. Повышение эффективности исполнения областного бюджета

Указанное направление предусматривает переход к утверждению областного бюджета без выделения подгрупп и элементов видов расходов, упрощение порядка ведения сводной бюджетной росписи, расширение возможностей по оптимизации расходов на обеспечение деятельности органов исполнительной власти, ослабление стимулов к освоению бюджетных средств в ущерб эффективности и другие мероприятия.

4.5. Совершенствование системы оплаты труда в органах государственной власти

Комплекс мероприятий включает обеспечение более тесной связи между оплатой труда руководителей органов исполнительной власти и эффективностью использования бюджетных ассигнований, поступательное повышение уровня оплаты труда руководителей органов власти и государственных служащих категории "руководители", повышение эффективности применяемых инструментов материальной мотивации государственных служащих.

4.6. Совершенствование системы государственного управления

Указанное направление включает оптимизацию внутренней функциональной деятельности органов исполнительной власти, дальнейшее проведение мероприятий по ознакомлению руководящего корпуса органов исполнительной власти с современными методами управления, сокращение избыточных согласительных процедур в бюджетном процессе и другие меры.

4.7. Развитие государственно-частного партнерства

Мероприятия указанного направления прежде всего включают совершенствование областного законодательства о ГЧП (в соответствии с федеральными новациями), определение сфер приоритетного развертывания ГЧП и соответствующих им схем реализации ГЧП, а также активизацию практического распространения проектов ГЧП в регионе.

4.8. Развитие внутреннего финансового контроля

Указанное направление предусматривает переход к организации риск-ориентированного планирования контрольной деятельности, упорядочение финансового контроля внутри органов исполнительной власти, организацию системы мониторинга и анализа качества контрольной деятельности.

5. Создание системы эффективного управления средствами целевых межбюджетных трансфертов, предоставляемых из областного бюджета

Мероприятия данного блока предполагают проведение институциональных преобразований, формирующих условия для более эффективного использования средств межбюджетных трансфертов.

Реализация новаций должна быть осуществлена в течение 2015-2017 годов.

5.1. Повышение эффективности исполнения государственных полномочий, исполнение которых передано органам местного самоуправления

Указанное направление включает мероприятия по оптимизации перечня государственных полномочий, передаваемых для исполнения органам местного самоуправления, создание в случае необходимости соответствующей сети государственных учреждений (передачу муниципальных учреждений в государственную собственность).

5.2. Повышение эффективности предоставления субсидий местным бюджетам

Указанное направление предполагает прежде всего утверждение общих правил и принципов предоставления и распределения субсидий местным бюджетам, направленных на повышение заинтересованности органов местного самоуправления в результате использования субсидий и расширяющих возможности по эффективному использованию средств субсидий, в том числе: переход к предоставлению "блоковых" субсидий, установление мер финансового воздействия за эффективность использования субсидий, оперативный возврат неиспользованных остатков субсидий и другие.

6. Формирование институциональных основ для повышения эффективности управления общественными финансами на местном уровне

Блок мероприятий состоит их двух направлений:

поддержка практической реализации комплексного пилотного проекта по повышению эффективности управления муниципальными финансами, реализация которого должна быть осуществлена в 2017-2018 годах;

институциональные преобразования, расширяющие возможности органов местного самоуправления по эффективному управлению финансами, большая часть которых должна быть осуществлена в 2015-2016 годах.

6.1. Реализация комплексного пилотного проекта по повышению эффективности управления муниципальными финансами

Указанное направление предполагает практическое сопровождение реализации комплексного пилотного проекта по повышению эффективности управления общественными финансами на муниципальном уровне. Успешная реализация проекта должна способствовать реализации аналогичных преобразований в других муниципальных образованиях Ленинградской области.

6.2. Устранение нормативных ограничений, препятствующих выстраиванию эффективных систем управления муниципальными финансами

Комплекс мероприятий включает повышение объективности и точности расчета бюджетной обеспеченности муниципальных образований, применяемой для распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, усиление роли нецелевых межбюджетных трансфертов, а также ряд технических изменений в областном законодательстве, расширяющих возможности органов местного самоуправления по эффективному управлению муниципальными финансами.

7. Реализация иных мер, направленных на повышение эффективности бюджетных расходов

Блок мероприятий включает мероприятия, направленные на повышение эффективности бюджетных расходов иными методами, помимо создания условий для повышения эффективности внутренней деятельности субъектов управления, финансируемой за счет бюджетных средств.

Указанное направление предусматривает внедрение оценки качества финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств, оптимизацию структуры и состава государственного имущества, расширение практики предоставления межбюджетных трансфертов по факту возникновения потребности, а также внедрение инструментов, активизирующих использование частной инициативы и частных ресурсов для решения отдельных задач социально-экономического развития Ленинградской области.