Распоряжение Правительства Ленинградской области от 29.06.2015 № 235-р

РАСПОРЯЖЕНИЕ

ПРАВИТЕЛЬСТВА ЛЕНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ

от 29 июня 2015 года № 235-р

Об утверждении Программы повышения

эффективности управления общественными финансами

Ленинградской области на период до 2018 года

В целях формирования системы и создания условий для устойчивого повышения эффективности расходов бюджета Ленинградской области:

1. Утвердить прилагаемую Программу повышения эффективности управления общественными финансами Ленинградской области на период до 2018 года.

2. Отраслевым органам исполнительной власти Ленинградской области руководствоваться положениями Программы, указанной в пункте 1 настоящего распоряжения, при реализации государственных программ Ленинградской области, а также при подготовке проектов областных законов и иных правовых актов Ленинградской области.

3. Рекомендовать органам местного самоуправления Ленинградской области разработать муниципальные программы повышения эффективности управления общественными финансами с учетом положений Программы, указанной в пункте 1 настоящего распоряжения.

4. Настоящее распоряжение вступает в силу со дня подписания.

Временно исполняющий обязанности Губернатора Ленинградской области

А.Дрозденко

УТВЕРЖДЕНА

распоряжением Правительства

Ленинградской области

от 29 июня 2015 года № 235-р

(приложение)

ПРОГРАММА

повышения эффективности управления общественными финансами

Ленинградской области на период до 2018 года

I. Основные проблемы в сфере управления общественными финансами

Ленинградской области

В Ленинградской области в течение 2004-2014 годов осуществлялся непрерывный процесс повышения эффективности управления общественными финансами, в ходе которого достигнуты следующие результаты:

в сфере применения программно-целевых инструментов бюджетного планирования – внедрение в практику ведомственных и долгосрочных целевых программ, затем – государственных программ Ленинградской области;

в сфере совершенствования работы государственных учреждений – осуществлен переход на оказание государственных услуг (выполнение работ) на основе государственных заданий, внедрена новая система оплаты труда в государственных учреждениях Ленинградской области, внедрен механизм конкурсного назначения руководителей учреждений, формируется и успешно используется кадровый резерв руководителей государственных учреждений;

в сфере внедрения результативных методов управления – осуществлен переход на результативные контракты с руководителями государственных учреждений Ленинградской области, начато внедрение эффективных контрактов с работниками государственных учреждений;

в сфере повышения открытости государственных финансов – создан информационный портал "Открытый бюджет Ленинградской области", расширен перечень и повышена оперативность представления информации о государственных финансах, размещаемой в открытом доступе;

в сфере организации кассового исполнения бюджета – осуществлен переход к казначейскому исполнению бюджета через областное казначейство, внедрена автоматизированная система казначейского исполнения бюджета, создан финансовый резерв для финансирования временных кассовых разрывов;

в сфере совершенствования работы органов исполнительной власти Ленинградской области – проведена оптимизация структуры и распределения функций и полномочий органов исполнительной власти Ленинградской области, внедрены административные регламенты исполнения государственных функций, проведена оптимизация численности государственных гражданских служащих, сформирована единая кадровая служба, обеспечено широкое внедрение процедур открытого конкурса на должности государственной гражданской службы и руководителей государственных учреждений;

в сфере применения информационных технологий – создана единая телекоммуникационная система органов государственной власти Ленинградской области, внедрена система электронного документооборота, создана единая автоматизированная система планирования и исполнения областного бюджета.

Позитивные изменения произошли и в других сферах управления общественными финансами – в области межбюджетных отношений, государственных закупок, управления государственным долгом, социальной поддержки населения, планирования бюджетных ассигнований и т.д.

Доходы и расходы бюджета Ленинградской области в 2004-2013 годах неуклонно росли (за десять лет – почти в пять раз), при этом благодаря контролю за бюджетным дефицитом и государственным долгом Ленинградской области обеспечивалась финансовая стабильность и предсказуемость региональной бюджетной политики.

Вместе с тем в настоящее время существует необходимость активизации преобразований в сфере повышения эффективности управления общественными финансами, что обусловлено финансово-экономической ситуацией, а также нерешенными проблемами в сфере управления общественными финансами.

В 2013-2014 годах финансовое состояние бюджета Ленинградской области ухудшилось, что связано с замедлением поступления налоговых доходов при динамичном росте расходов бюджета на исполнение социальных обязательств. Областной бюджет на 2014 год был утвержден с предельным дефицитом, и только благодаря краткосрочному эффекту девальвации год завершен успешно.

Значительное ухудшение макроэкономической ситуации, возросшая вероятность экономической рецессии, растущее инфляционное давление, резко возросшая стоимость привлечения и обслуживания государственного долга создают крайне сложные условия для бюджетной системы Ленинградской области на ближайшие годы.

В кратко- и среднесрочной перспективе наиболее значимой является проблема дефицитности областного бюджета. В более длительной перспективе актуальной станет проблема недостаточно эффективного управления бюджетными средствами – социально-экономическая отдача от расходов областного бюджета может увеличиться.

Субъект управления бюджетными средствами (орган исполнительной власти, государственное учреждение, орган местного самоуправления) может действовать эффективно (результативно и экономично)при одновременном выполнении трех условий: субъект управления должен быть мотивирован на результат и экономию, должен обладать необходимыми для этого ресурсами (кадровыми, материальными, финансовыми), а также должны отсутствовать внешние ограничения, существенно осложняющие деятельность субъекта управления.

На начало 2015 года в Ленинградской области, как и в большинстве субъектов Российской Федерации, система этих условий не была в должной мере сформирована:

представление о результатах использования бюджетных ассигнований не является достаточно ясным и точным (как в части показателей государственных программ, так и в части государственных заданий);

система поощрений и наказаний за результат в последние годы только начала внедряться в Ленинградской области и требует дальнейшего совершенствования, настройки и расширения сферы применения (в части эффективных контрактов, инструментов финансового давления на неэффективные расходы);

некоторые положения областного законодательства негативно влияют на стимулы для экономии бюджетных средств (в том числе планирование расходов от факта прошлых лет, централизация полученной экономии и др.);

существуют определенные пробелы в ресурсном обеспечении субъектов управления, которые зачастую проявляются не столько в финансовом или материальном аспекте, сколько в части трудовых ресурсов, управленческих навыков и компетенций (в особенности на местном уровне);

в своей деятельности субъекты управления бюджетными средствами сталкиваются с избыточными ограничениями, препятствующими более эффективной организации процессов (в части перераспределения ассигнований, организации материального стимулирования работников, ограниченного горизонта планирования и т.д.).

Таким образом, потенциал повышения эффективности управления государственными финансами в Ленинградской области не исчерпан, работа в данном направлении может иметь существенный финансовый и социально-экономический эффект.

II. Концепция повышения эффективности управления

общественными финансами Ленинградской области

1. Методологические подходы к повышению эффективности

управления общественными финансами

Повышение эффективности управления общественными финансами планируется обеспечить посредством решения основных задач:

обеспечение сбалансированности и устойчивости областного бюджета, оптимизация расходов и льгот, выход в среднесрочной перспективе на бездефицитный бюджет;

завершение построения систем управления общественными финансами, направленных на достижение результата и экономию бюджетных средств (формирование системы и условий для устойчивого повышения эффективности расходов бюджета Ленинградской области).

Концепция повышения эффективности управления общественными финансами Ленинградской области основывается на следующих принципах:

системность предлагаемых решений – предлагаемые меры и решения должны задействовать все ключевые механизмы новой системы управления;

существенность изменений – необходимо предпринять достаточные усилия для преодоления каждой из решаемых проблем. Устранение совокупности проблем позволит обеспечить работу соответствующих механизмов и достижение поставленных целей;

практическая осуществимость – предлагаемые решения должны внедряться в реальную практику управления общественными финансами, в действующих условиях и в разумный временной период;

минимизация издержек и рисков – необходима нацеленность на такие решения, которые обеспечивали бы достижение поставленных целей с разумными затратами, предусматривали сведение к приемлемому минимуму сопутствующих нововведениям рисков.

С учетом указанных принципов приоритетными являются следующие направления повышения эффективности управления общественными финансами Ленинградской области:

а) создание условий для выхода на устойчивый бездефицитный бюджет, в том числе:

принятие оперативных мер, направленных на улучшение финансового состояния областного бюджета,

формирование механизмов, обеспечивающих сохранение финансовой устойчивости и сбалансированности областного бюджета в средне- и долгосрочной перспективе;

б) формирование системы и условий для устойчивого повышения эффективности расходов бюджетов Ленинградской области, в том числе:

создание системы эффективного управления общественными финансами на уровне государственных учреждений,

создание системы эффективного управления общественными финансами на уровне органов государственной власти,

создание системы эффективного управления средствами целевых межбюджетных трансфертов, предоставляемых из областного бюджета,

формирование институциональных основ для повышения эффективности управления общественными финансами на местном уровне,

реализация точечных мер, направленных на повышение эффективности бюджетных расходов.

2. Оперативные меры, направленные на улучшение

финансового состояния областного бюджета

В целях оптимизации расходов бюджета, сокращения расходов и льгот, наименее приоритетных для социально-экономического развития Ленинградской области, предлагается осуществление следующих оперативных мер, направленных на улучшение финансового состояния областного бюджета:

2.1. В части налоговых льгот, установленных на уровне Ленинградской области:

проведение комплексной оценки бюджетной эффективности налоговых льгот, предоставляемых коммерческим организациям; отмена льгот, имеющих низкую или сомнительную эффективность;

приоритизация групп получателей налоговых льгот, имеющих социальный характер; отмена налоговых льгот для категорий, не нуждающихся в поддержке государства.

2.2. В части социальных пособий, льгот и иных мер поддержки, предусмотренных законодательством Ленинградской области:

инвентаризация обязательств Ленинградской области в сфере социальной поддержки (выплаты, льготы); сокращение обязательств, имеющих незначительный социальный эффект;

приоритизация групп получателей социальных выплат, льгот и иных мер поддержки; отказ от социальной поддержки категорий лиц, не нуждающихся в поддержке государства.

2.3. В части оптимизации расходов на обеспечение деятельности государственных учреждений Ленинградской области:

инвентаризация государственных услуг и работ, оказываемых (выполняемых) государственными учреждениями Ленинградской области; оценка их социальной необходимости с учетом развития негосударственного сектора и деятельности органов местного самоуправления; возможный отказ от бюджетного финансирования отдельных услуг (работ);

оценка потребности в государственных услугах (работах), оказываемых (выполняемых) государственными учреждениями; сокращение объемов оказания (выполнения) государственных услуг и работ по отдельным направлениям.

2.4. В отношении обязательств перед органами местного самоуправления Ленинградской области:

оптимизация объема дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов;

повышение эффективности текущей модели межбюджетного регулирования с точки зрения достижения баланса между стимулированием и выравниванием.

2.5. В части поддержки хозяйствующих субъектов – производителей товаров, работ и услуг (без учета некоммерческих организаций):

инвентаризация эффективности всех форм и видов поддержки, предоставляемой на постоянной основе; отмена преференций (субсидий), имеющих низкую (а также неочевидную) бюджетную, социальную и экономическую эффективность.

2.6. В части поддержки некоммерческих организаций (без учета государственных учреждений Ленинградской области):

оценка необходимости в осуществлении и приоритизация видов поддержки некоммерческих организаций из областного бюджета Ленинградской области, предоставляемой на постоянной основе;

сокращение поддержки, имеющей незначительный эффект для социально-экономического развития региона.

2.7. В отношении мероприятий государственных программ Ленинградской области:

ревизия и оценка программных мероприятий (за исключением мероприятий, выполнение которых обусловлено иными нормативными правовыми актами Ленинградской области) с точки зрения необходимости для достижения ожидаемых результатов государственных программ, исключение из государственных программ незначимых с точки зрения результата мероприятий;

проведение анализа обоснованности объемов расходов, запланированных на реализацию крупных единовременных мероприятий государственных программ, в том числе с учетом возможных альтернативных вариантов достижения необходимого результата; корректировка запланированных расходов.

2.8. Временное установление бюджетного правила, в соответствии с которым определенная часть доходов бюджета, поступивших сверх плановых сумм, в безусловном порядке направляется на сокращение дефицита областного бюджета и погашение государственного долга Ленинградской области.

Указанные меры имеют характер разового действия, предположительно должны быть реализованы в течение 2015-2016 годов. Ожидаемый результат реализации – сокращение дефицита областного бюджета.

В случае недостаточности указанных мер для обеспечения финансовой стабильности областного бюджета необходимо провести ревизию и сокращение наименее приоритетных расходов областного бюджета, даже в случае признания их востребованными и эффективными.

3. Формирование механизмов, обеспечивающих сохранение

финансовой устойчивости и сбалансированности бюджета

в среднесрочной и долгосрочной перспективе

Обеспечение сохранения финансовой устойчивости и сбалансированности областного бюджета в среднесрочной перспективе предлагается осуществлять:

за счет повышения экономической активности в Ленинградской области, роста инвестиций и, как следствие, увеличения объема налоговых поступлений в бюджет региона;

посредством устранения ключевых проблем и факторов, влияющих на нежелательное увеличение расходов областного бюджета, внедрения механизмов, позволяющих сдерживать рост бюджетных расходов (указанный аспект является приоритетным).

В целях обеспечения сохранения финансовой устойчивости и сбалансированности областного бюджета в среднесрочной перспективе необходима реализация следующего комплекса мер:

3.1. Переход к разработке долгосрочных прогнозов социально-экономического развития, долгосрочного бюджетного прогноза, долгосрочной долговой политики

Использование указанных инструментов расширяет горизонты оценки влияния текущих решений на финансовое состояние областного бюджета, позволяя заблаговременно предпринимать действия, направленные на обеспечение сбалансированности бюджета и финансовую стабилизацию.

3.2. Установление бюджетного правила, в соответствии с которым расходы областного бюджета, имеющие постоянный (регулярный) характер, не могут выйти за пределы установленного объема налоговых и неналоговых доходов бюджета

Указанное правило ограничивает накопление расходов, обладающих наименьшей финансовой гибкостью, а также предотвращает переход к опасному с точки зрения финансовой гибкости состоянию бюджета. Действие правила будет наиболее эффективным при применении в рамках среднесрочного бюджетного планирования и долгосрочного бюджетного прогнозирования. Выход за пределы установленной границы должен вести за собой необходимость сокращения расходов, имеющих постоянный (регулярный) характер.

3.3. Переход к установлению налоговых льгот, действующих в отношении хозяйствующих субъектов, на ограниченный период времени

Указанная мера позволит создать гибкий механизм установления (пролонгации) налоговых льгот, который не создает слишком жесткие условия для областного бюджета и одновременно определяет прозрачные правила для организаций, которые планируют воспользоваться такими льготами. Пролонгация налоговой льготы на новый период, в свою очередь, должна сопровождаться анализом ее бюджетной и социальной эффективности за прошедшие годы.

3.4. Обеспечение учета "налоговых расходов" в составе государственных программ Ленинградской области

Учет "налоговых расходов" (недополученных в связи с предоставлением налоговых льгот доходов бюджета) обеспечивает точное представление относительно целей предоставления льгот и их стоимости для областного бюджета. Включение налоговых расходов в состав государственных программ позволит принимать более взвешенные и обоснованные решения относительно эффективности установления, сохранения или пролонгации соответствующей поддержки.

3.5. Переход к установлению субсидий хозяйствующим субъектам на ограниченный период времени

По аналогии с установлением налоговых льгот на ограниченный период времени указанная мера позволит повысить гибкость расходов областного бюджета, а также обеспечить регулярный пересмотр целесообразности сохранения той или иной поддержки. Все льготы и субсидии для коммерческих организаций (кроме тех, которые определены федеральным законодательством) целесообразно перевести в формат программных мероприятий, направленных на достижение конкретных задач (результатов), планируемых на ограниченный период.

3.6. Организация учета при бюджетном планировании эксплуатационных расходов, возникающих при реализации крупных проектов

Последующие расходы на эксплуатацию вводимых объектов, создаваемых структур должны заранее просчитываться и учитываться в расходах областного бюджета. Принимая во внимание трудоемкость расчета эксплуатационных расходов, их обязательный учет целесообразно организовать только в отношении крупных проектов, прежде всего инвестиционных.

3.7. Ограничение общего объема расходов на содержание органов государственной власти Ленинградской области

Объем управленческих расходов не должен искусственно занижаться – это может привести к невозможности эффективного исполнения органами исполнительной власти своих полномочий. В то же время указанные расходы должны оставаться под постоянным контролем. В целях внутреннего учета в состав таких расходов должны быть включены не только прямые ассигнования на аппарат управления, но также расходы на содержание казенных учреждений, выполняющих отдельные функции органов власти или обеспечивающих их деятельность, расходы на аутсорсинг отдельных функций и административно-хозяйственных процессов, расходы на консультационные услуги и научно-исследовательские работы, приобретаемые органами исполнительной власти для собственных нужд, и т.д.

3.8. Нормирование затрат государственных казенных учреждений на выполнение отдельных работ (оказание услуг) в интересах органов государственной власти

Для обеспечения контроля за расходами государственных казенных учреждений Ленинградской области, осуществляющих деятельность в интересах органов власти, целесообразно поступательно перейти от схемы сметного планирования расходов таких учреждений к планированию их расходов на основе нормативных затрат на выполнение работ и оказание услуг. Преимущество данного подхода состоит в возможности учесть изменение объемов выполнения работ (оказания услуг) и их качества при планировании бюджетных ассигнований, избегая обсуждения вопросов внутренней хозяйственной деятельности учреждений.

3.9. Установление "потолков расходов" для ответственных исполнителей и соисполнителей государственных программ

"Потолки расходов" – планируемые (прогнозируемые) объемы ассигнований областного бюджета на реализацию государственных программ, в пределах которых ответственные исполнители имеют широкую свободу действий, но не вправе запрашивать дополнительные ассигнования на решение частных отраслевых вопросов."Потолки расходов" являются ключевым инструментом, переориентирующим субъекты бюджетного планирования с отстаивания дополнительных расходов к оптимизации тех расходов, которыми они управляют. Для этого необходимо, чтобы установленные "потолки расходов" могли пересматриваться в меньшую сторону только в заранее определенных случаях.

На уровне Ленинградской области "потолки расходов" целесообразно устанавливать в разрезе основных исполнителей государственных программ (возможно также соисполнителей программ – органов исполнительной власти, ответственных за реализацию отдельных подпрограмм). Для обеспечения экономической адекватности "потолков расходов" часть их объема должна изменяться по объективным формулам, учитывающим динамику числа получателей социальных пособий или, например, получателей государственных услуг.

3.10. Установление правил и процедур распределения бюджета принимаемых обязательств

Распределение бюджета принимаемых обязательств (одобрение принятия новых расходов, помимо предусмотренных в бюджете) целесообразно осуществлять в ограниченный период времени на основании решения комиссии, образованной правовым актом Губернатора Ленинградской области, преимущественно на крупные проекты регионального развития (ограниченное число проектов, каждый из которых может быть детально рассмотрен комиссией). Помимо данных проектов бюджет принимаемых обязательств может распределяться между ведомственными "потолками расходов". Возможны и другие подходы к распределению бюджета принимаемых обязательств, ограничивающие давление на расходы со стороны распорядителей и получателей бюджетных средств.

3.11. Формализация методов планирования расходов бюджета, имеющих постоянный (регулярный) характер

Как часть системы сдержек и противовесов, планирование большей части расходов, имеющих постоянный (регулярный) характер, должно быть в существенной степени объективизировано и формализовано. Методы планирования целесообразно построить в формате "не более", позволяющем субъектам бюджетного планирования в отдельных случаях перераспределять часть плановых сумм на другие направления (тем самым исключая ситуации планирования расходов в избыточных объемах).

3.12. Ужесточение требований к обоснованию расходов на мероприятия государственных программ, имеющие единовременный характер

Требования должны учитывать различные виды мероприятий единовременного характера и в отношении каждого из них устанавливать допустимые методы обоснования (расчета) и обязательные правила, которые должны соблюдаться при осуществлении расчетов. Обоснования расходов на подобные мероприятия должны подлежать выборочному глубокому анализу со стороны финансового органа.

3.13. Внедрение инструментов ценового и технологического аудита в отношении закупок по всем крупным мероприятиям государственных программ, имеющим единовременный характер

В отношении крупных закупок, осуществляемых в рамках мероприятий государственных программ, должен применяться принцип сплошных проверок обоснования расходов и выбора технологических альтернатив.

3.14. Централизация избыточных расходов на мероприятия государственных программ, имеющие единовременный характер, выявленных на этапе планирования

Избыточные расходы на мероприятия, которые удалось выявить в результате выборочного анализа финансового органа, имеет смысл централизовать (полностью или частично) в областном бюджете. При этом не должны сокращаться "потолки расходов" субъектов бюджетного планирования на те годы, которых данное мероприятие не касается. Указанная мера позволит стимулировать субъекты бюджетного планирования к подготовке выверенных и точных обоснований будущих расходов.

3.15. Установление правил нормирования в отношении закупок для обеспечения функций органов исполнительной власти Ленинградской области и подведомственных им государственных учреждений

Нормирование в сфере закупок призвано пресечь осуществление избыточных расходов на закупки товаров, работ и услуг для обеспечения функций органов власти и казенных государственных учреждений. Требования к закупке отдельных видов товаров, работ и услуг (в том числе предельные цены) целесообразно установить и для бюджетных учреждений.

4. Создание системы эффективного управления

общественными финансами на уровне государственных учреждений

Создание системы эффективного управления общественными финансами на уровне государственных учреждений предусматривает:

формирование у субъектов управления государственными учреждениями устойчивой мотивации на результат и экономию, включая обеспечение полноценного представления о результате и эффективности деятельности государственных учреждений, формирование действенной системы поощрений и наказаний за результаты и эффективность деятельности, минимизацию существенных факторов демотивации достижения результатов и экономии, ослабление иной мотивации субъектов управления, не связанной с достижением результатов;

обеспечение государственных учреждений необходимыми ресурсами;

устранение избыточных ограничений, препятствующих оптимизации деятельности государственных учреждений.

4.1. Для обеспечения полноценного представления о результатах и эффективности деятельности государственных учреждений планируется осуществление следующих мер:

4.1.1. Проведение анализа и совершенствование показателей объема оказания государственных услуг (выполнения работ), установленных в государственных заданиях

Показатели объема оказания государственных услуг (выполнения работ), установленные в государственных заданиях, не должны приводить к возникновению негативных внешних эффектов, должны быть достаточно объективны с точки зрения получения отчетных данных. Объемы ассигнований областного бюджета на оказание соответствующих услуг (выполнение работ) должны напрямую зависеть от значений указанных показателей.

Показатели, характеризующие объем оказания государственных услуг (выполнения работ), должны быть установлены и скорректированы с учетом базовых перечней государственных услуг (работ), установленных федеральными органами исполнительной власти.

4.1.2. Внедрение многоуровневых стандартов качества в отношении государственных услуг и работ, оказываемых (выполняемых) государственными учреждениями

Стандарт качества позволяет установить комплексные требования к качеству оказания услуги или выполнения работы, обеспечить основу для оценки фактического качества. Многоуровневый характер стандарта означает, что существует несколько уровней качества оказания услуги (выполнения работы) – от базового к высшему (например, от уровня "А" до уровня "Г").

4.1.3. Формирование государственных заданий на определенный уровень качества государственной услуги (работы)

Государственные задания для государственных учреждений Ленинградской области должны включать указание на соответствующие уровни стандартов качества включенных в задание услуг и работ. Каждый уровень качества должен по-разному оплачиваться из областного бюджета, что будет создавать стимулы как для соблюдения установленного уровня качества, так и для его повышения.

4.1.4. Организация контроля за соблюдением государственными учреждениями установленных стандартов качества

Контроль соблюдения государственными учреждениями установленных стандартов качества должен осуществляться курирующими органами исполнительной власти выборочно при получении соответствующих индикаторов-сигналов (модель риск-ориентированного контроля). Основаниями для проведения проверки соблюдения стандарта могут являться: жалобы потребителей, большое количество негативных оценок оказания услуги (выполнения работы) в сети Интернет, нарушение требований органов санитарного или пожарного надзора и др.

4.1.5. Перевод части государственных казенных учреждений, оказывающих услуги населению (выполняющих работы), в бюджетные или автономные учреждения

Значительная часть государственных казенных учреждений Ленинградской области может осуществлять свою деятельность в формате бюджетных и автономных учреждений. Исключение составляют учреждения, обслуживающие деятельность органов государственной власти, а также учреждения, исполняющие значительное число функций, связанных с применением властных полномочий. Формат бюджетных (автономных) учреждений обеспечит более тесную связь результатов и ассигнований (через субсидии и государственные задания), а также повысит финансово-хозяйственную самостоятельность учреждений.

4.1.6. Формирование государственных заданий для государственных казенных учреждений Ленинградской области

В соответствии с бюджетным законодательством государственные задания могут устанавливаться и для казенных учреждений. Указанной нормой целесообразно воспользоваться в тех случаях, когда изменение типа казенного учреждения на бюджетное (автономное) невозможно или нецелесообразно.

Для каждого государственного учреждения Ленинградской области (за редкими исключениями) должно быть сформировано государственное задание, содержащее требования к объему, качеству и иным ключевым результатам деятельности учреждения.

4.1.7. Объективизация порядков расчета нормативных затрат на оказание государственных услуг (выполнение работ)

Оценка результатов деятельности государственных учреждений будет неадекватной, если объем выделяемых на эту деятельность ресурсов будет существенно отличаться в отношении различных государственных учреждений и может оказаться как объективно избыточным, так и объективно недостаточным.

В связи с этим требуется переход от индивидуальных нормативных затрат к объективно рассчитываемым общим или групповым нормативам. Совершенствование порядков расчета нормативных затрат необходимо синхронизировать с утверждением федеральными органами исполнительной власти общих положений, касающихся определения таких затрат, а также базовых перечней государственных услуг (работ).

4.1.8. Внедрение системы комплексного аудита (оценки) результатов и эффективности деятельности государственных учреждений Ленинградской области

Комплексный аудит(оценка) результатов и эффективности деятельности государственных учреждений представляет собой систему многофакторной оценки, учитывающей все аспекты и нюансы результатов деятельности учреждений в их взаимосвязи, влияние внешних факторов и событий. Такая оценка не фокусируется исключительно на сопоставлении плановых и фактических показателей, использует всю совокупность данных о деятельности учреждения, которые имеются на момент оценки, – результаты исполнения государственного задания, результаты проверок, итоги финансово-хозяйственной деятельности, оценки потребителей и т.д. Использование больших систем индикаторов и оценок позволит значительно снизить стимулы для работы "на отчетный показатель", а их совместный и неформализованный учет может свести эти стимулы на нет.

Для оптимизации затрат областного бюджета на проведение аудита (оценки) результатов и эффективности деятельности государственных учреждений может применяться система интервального аудита (оценки), когда срок проведения следующей оценки зависит от полученных результатов – чем лучше результаты, тем дальше следующий срок проведения оценки.

4.1.9. Повышение открытости информации о деятельности государственных учреждений Ленинградской области

Открытость информации о деятельности государственных учреждений способствует созданию необходимых условий для осуществления общественного контроля, а также расширению информационной базы данных, которая может использоваться при проведении аудита (оценки) результатов и эффективности деятельности. Повышение открытости информации о деятельности государственных учреждений будет способствовать повышению эффективности контроля (как ведомственного, так и общественного).

4.2. Для завершения формирования системы поощрений и наказаний за результаты и эффективность деятельности государственных учреждений Ленинградской области планируется осуществление следующих мер:

4.2.1. Внедрение системы финансовых вычетов за выполнение государственного задания не в полном объеме

В случае если услуга оказана в объемах ниже установленных в государственном задании, объем финансового обеспечения задания должен быть пропорционально сокращен (в соответствии с утвержденными нормативами затрат на оказание услуги и объемом недовыполнения). То, что является очевидным для гражданско-правовых отношений, не должно игнорироваться для отношений между учредителем и учреждением.

Для практического выполнения указанного требования в соглашениях о предоставлении субсидии на выполнение государственного задания должно указываться, что учреждение вправе использовать предоставленную субсидию только в объеме фактического исполнения задания. Если субсидия использована полностью, тогда как государственное задание не выполнено по объему оказания услуг (выполнения работ), учреждение обязано вернуть соответствующую часть субсидии в областной бюджет.

Альтернативным вариантом является предоставление субсидий на выполнение государственных заданий по факту оказания соответствующих услуг, выполнения работ (с одновременным авансированием работ и услуг за первый квартал для обеспечения бесперебойной деятельности государственных учреждений).

4.2.2. Внедрение системы финансовых вычетов за нарушение требований к качеству государственных услуг (работ)

Система финансовых вычетов (санкций, штрафов и т.п.) за несоблюдение требований к качеству эффективно функционирует только при наличии многоуровневых стандартов качества. В случае если при проверке выясняется, что соответствующий уровень качества не выполняется, осуществляется корректировка государственного задания со снижением планового качества услуги до более низкого уровня, вплоть до базового. Поскольку для каждого из уровней качества установлен свой коэффициент к базовому нормативу финансирования, при нарушении требований к качеству осуществляется прозрачный пересчет объема финансового обеспечения задания.

4.2.3. Увязка размера денежного поощрения руководителей государственных учреждений Ленинградской области с итогами оценки результатов и эффективности деятельности

Для обеспечения значимой материальной мотивации существенная часть премии руководителя государственного учреждения должна зависеть от итогов комплексной оценки результатов и эффективности деятельности.

Часть материального стимулирования руководителя может также зависеть от достижения счетного числа коэффициентов производственной эффективности (далее – КПЭ), имеющих наибольшую значимость для курирующего ведомства.

Принципиально, чтобы в качестве КПЭ устанавливалось ограниченное число показателей (не более семи), которые напрямую зависят от качества работы руководителей государственных учреждений, отчетность по которым является объективной и независимой.

4.2.4. Предоставление государственным учреждениям поощрительных грантов (субсидий) по результатам комплексного аудита (оценки) результатов и эффективности деятельности

Указанная мера является дополнительным стимулом для достижения государственными учреждениями более высоких результатов деятельности. Определенный объем субсидий может ежегодно распределяться между учреждениями, получившими отличные оценки по итогам аудита (оценки) результатов и эффективности. Целесообразно определить большое количество целей использования субсидий, что позволит учреждениям выбрать наиболее актуальные направления расходов.

4.3. Для устранения имеющихся факторов демотивации государственных учреждений Ленинградской области по достижению результатов и экономии необходима реализация следующих мер:

4.3.1. Обеспечение сохранения остатков целевых субсидий для бюджетных и автономных государственных учреждений, а также "переноса" неиспользованных объемов бюджетных ассигнований государственных казенных учреждений на очередной год

Для снижения стимулов к ускоренному освоению бюджетных средств в конце года необходимо использовать механизм, обеспечивающий сохранение остатков целевых субсидий для автономных и бюджетных государственных учреждений на очередной год (указанное правило может предусматривать определенные исключения и ограничения).

Для государственных казенных учреждений может быть использован технически более сложный механизм, предусматривающий увеличение объемов финансирования в текущем году на сумму неиспользованных в отчетном году объемов бюджетных ассигнований (также с определенными исключениями и ограничениями).

Альтернативой для автономных и бюджетных учреждений может быть определение конкретных условий, при которых осуществляется подтверждение и возврат неиспользованных остатков субсидий, а также обеспечение оперативности возврата учреждениям остатков субсидий, предусмотренных на иные цели.

4.3.2. Ограничение применения метода индексации фактических затрат для планирования бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение государственных заданий

Необходимо по возможности исключить применение метода индексации фактических затрат для планирования расходов на финансовое обеспечение государственных заданий. Наиболее доступный способ – переход к определению и утверждению единых нормативов финансовых затрат на оказание государственных услуг, выполнение работ (тем не менее могут использоваться и другие методы).

4.3.3. Определение объемов финансового обеспечения государственных заданий без учета штатной (списочной) численности работников конкретных государственных учреждений

Необходимо обеспечить более объективный и формализованный расчет объемов финансового обеспечения государственных заданий, который зависел бы от планируемых объемов оказания государственных услуг (выполнения работ), но не от штатной или фактической численности работников конкретных учреждений. Это позволит государственным учреждениям определять фактическую численность работников исходя из реальной потребности, а не из необходимости сохранения объемов бюджетного финансирования.

4.3.4. Переход к формированию государственных заданий для большинства государственных казенных учреждений и их финансовому обеспечению на основе расчетных нормативных затрат

Предлагаемое решение может оказаться эффективным в первую очередь в отношении учреждений, в деятельности которых четко выделяются работы и услуги, объем которых может быть достаточно точно спрогнозирован.

Альтернативным вариантом является изменение типа части государственных казенных учреждений Ленинградской области на бюджетные или автономные учреждения.

Решению задачи будут также способствовать: объективизация порядков определения нормативных затрат на оказание государственных услуг (выполнение работ), расширение практики предоставления бюджетным и автономным государственным учреждениям "грантовых" целевых субсидий на реализацию инициатив и проектов, представленных государственными учреждениями.

4.4. Для ослабления иной мотивации государственных учреждений (не направленной на достижение результата и экономию) предусматривается:

4.4.1. Повышение уровня денежной компенсации для руководителей отдельных государственных учреждений Ленинградской области

Уровень материального вознаграждения руководителей государственных учреждений должен соответствовать объему их ответственности и объему ресурсов, которыми они распоряжаются, а также быть конкурентоспособным на областном рынке труда.

4.5. Для обеспечения государственных учреждений необходимыми ресурсами (с учетом мер, направленных на обеспечение финансовой устойчивости областного бюджета) предполагается:

4.5.1. Повышение точности определения нормативных затрат на оказание государственных услуг (выполнение работ) и содержание государственного имущества государственных учреждений

Указанная мера направлена на недопущение ситуаций, когда из-за неточности планирования деятельность отдельных учреждений окажется недофинансирована. Механизмы определения нормативных затрат должны быть объективными и вместе с тем должны учитывать все существенные факторы различий, влияющие на стоимость оказания услуг или выполнения работ.

В отдаленной перспективе целесообразно будет учесть территориальные различия в стоимости рабочей силы, а также дефицит кадров в отдаленных районах Ленинградской области, ведущий к объективному росту затрат на привлечение и (или) удержание квалифицированных работников.

4.5.2. Формирование общедоступной базы "лучшей практики" деятельности государственных учреждений Ленинградской области

Основным источником формирования базы "лучшей практики" должен стать комплексный аудит (оценка) результатов и эффективности деятельности государственных учреждений. Последующее распространение наиболее успешных решений и технологий должно оказать позитивный эффект на деятельность всей сети государственных и муниципальных учреждений Ленинградской области. Принципиально, чтобы доступ к базе "лучшей практики" был обеспечен всем заинтересованным лицам.

4.5.3. Поощрение государственных учреждений к тиражированию образцов "лучшей практики"

Средством поощрения государственных учреждений к тиражированию образцов "лучшей практики" может стать учет применения образцов "лучшей практики" при оценке эффективности деятельности учреждений в рамках комплексного аудита (оценки) результатов и эффективности деятельности. Предоставление финансовых стимулов в этом случае является избыточным, поскольку внедрение инновационных решений само по себе должно обеспечить экономический эффект.

4.5.4. Поддержка и стимулирование иных форм обмена опытом решения актуальных проблем между государственными учреждениями Ленинградской области

Помимо ведения базы "лучшей практики" деятельности государственных учреждений целесообразно поддерживать и развивать иные, более традиционные формы обмена опытом – семинары, конференции, форумы, встречи директоров и т.д.

4.6. Для устранения избыточных ограничений, препятствующих оптимизации деятельности государственных учреждений, необходима реализация следующих мер:

4.6.1. Сохранение децентрализованной модели осуществления закупок в отношении государственных учреждений

Для обеспечения финансово-хозяйственной самостоятельности государственных учреждений важно, чтобы функции заказчика по осуществлению закупок остались у самих учреждений и не были централизованы в органах исполнительной власти, выполняющих функции и полномочия учредителей (исключения могут быть сделаны для отдельных товарных категорий).

4.6.2. Совершенствование систем оплаты труда работников государственных учреждений

Предлагаемые изменения направлены на расширение возможностей государственных учреждений Ленинградской области по привлечению новых кадров, организации системы материального стимулирования (в первую очередь в части достижения оптимальной доли стимулирующих выплат в общем фонде оплаты труда государственных учреждений).

4.6.3. Ослабление требований к составлению, ведению и исполнению планов финансово-хозяйственной деятельности и бюджетных смет государственных учреждений

Целесообразно перейти к формированию планов финансово-хозяйственной деятельности и бюджетных смет по укрупненным направлениям расходов (для расширения возможностей по оперативному изменению направлений расходов). Кроме того, целесообразно повысить гибкость исполнения планов финансово-хозяйственной деятельности, что предусматривает наличие определенных допусков, возможных отклонений фактического исполнения плана от утвержденного (согласованного), не требующих согласования со стороны учредителя и (или) наблюдательного совета.

4.6.4. Изменение типа отдельных бюджетных государственных учреждений на автономные учреждения

Реализация указанной меры позволит существенно расширить возможности отдельных государственных учреждений по осуществлению закупок, управлению персоналом и расходами на оплату труда.

Устранению избыточных ограничений в деятельности государственных учреждений будут также способствовать:

объективизация порядков определения нормативных затрат на оказание государственных услуг (выполнение работ);

изменение типа отдельных казенных государственных учреждений на автономные учреждения;

обеспечение сохранения остатков целевых субсидий для бюджетных и автономных учреждений;

расширение практики поощрения собственных инициатив государственных учреждений Ленинградской области путем предоставления "грантовых" субсидий.

4.7. Расширение участия частного сектора в оказании государственных услуг

Целью реализации указанного комплекса мер является формирование условий для повышения эффективности деятельности государственных учреждений Ленинградской области. Вместе с тем самой системе государственных учреждений (в определенной части) как исполнителей государственных услуг и работ может быть найдена альтернатива.

Правительством Российской Федерации, Минфином России проводится работа, направленная на расширение участия негосударственных (в том числе некоммерческих) организаций в оказании социальных услуг. В 2015-2018 годах планируется внесение изменений в федеральное законодательство, предусматривающих упрощение процедуры размещения заказа на оказание услуг социального характера (в пользу третьих лиц) у частных организаций.

К преимуществам частных организаций перед государственными относятся:

наличие у частных организаций изначальной мотивации на эффективность – неэффективные организации окажутся в убытке и будут вынуждены покинуть рынок;

значительно большая финансово-хозяйственная свобода, которую имеют частные организации по сравнению с государственными или муниципальными;

отбор частных организаций осуществляется без ощутимого ущерба для бюджета – неуспешные организации покидают рынок, убытки несут их учредители (не областной или местный бюджеты).

Вместе с тем процесс расширения участия частного сектора в оказании государственных услуг имеет недостатки, в том числе:

утрата контроля над оказанием государственных услуг (выполнением работ), возрастание рисков падения качества и (или) объемов;

утрата государственным сектором важных навыков и компетенций, наличие которых имеет синергетический эффект для успешности государственной политики в соответствующей сфере.

Таким образом, с учетом целесообразности расширения доли частных организаций в оказании государственных услуг (выполнении работ), указанная доля должна сохраняться на определенном безопасном уровне (25 – 30 проц. от общего объема оказываемых услуг, выполняемых работ).

В целях расширения участия частного сектора в оказании государственных услуг планируется:

4.7.1. Включение в состав затрат, возмещаемых негосударственным организациям за оказание государственных услуг (выполнение работ), имущественной составляющей

В настоящее время негосударственные организации могут получить субсидию на оказание государственных услуг (выполнение работ) только в части средств, необходимых для непосредственного оказания услуг (выполнения работ), без учета расходов на содержание имущества. Вследствие этого объем субсидий оказывается недостаточным для возмещения затрат негосударственных организаций, положение таких организаций – неконкурентоспособно по отношению к государственным и муниципальным учреждениям.

Учет затрат на содержание имущества может существенно повысить привлекательность участия негосударственных организаций в оказании социальных услуг (в тех отраслях и сферах, где расширение участия таких организаций является наиболее желательным).

4.7.2. Организация распределения части объемов государственных услуг (работ) на конкурсной основе между государственными учреждениями и негосударственными организациями

Подобные меры уже давно инициируются на уровне Российской Федерации, однако до сих пор не нашли широкого практического применения. С одной стороны, это связано с неравными конкурентными условиями между государственными учреждениями и частными организациями, а с другой стороны – отсутствием приемлемой системы контроля за результатами деятельности негосударственных организаций, в том числе гарантирующей необходимый уровень качества услуг.

В связи с этим применение подобных механизмов возможно только при наличии эффективной системы контроля результатов деятельности (наличие выверенных показателей объема, многоуровневых стандартов качества, объективных нормативных затрат, систем оценки результатов и т.п.). Внедрять эти механизмы в практику целесообразно поступательно, в отношении только тех услуг и работ, где возможна реальная конкуренция.

5. Создание системы эффективного управления общественными финансами

на уровне органов государственной власти Ленинградской области

Создание системы эффективного управления общественными финансами на уровне органов исполнительной власти Ленинградской области предусматривает:

формирование у субъектов управления выраженной мотивации на результат и экономию, включая точное и объективное представление о результатах и эффективности использования бюджетных средств, создание системы поощрений и наказаний за результаты и эффективность использования бюджетных средств, устранение существенных факторов демотивации достижения результатов и экономии;

предоставление субъектам управления необходимых ресурсов;

устранение избыточных ограничений, препятствующих оптимизации деятельности субъектов управления.

Действенная система мотивации органов исполнительной власти на результат и экономию прежде всего предполагает:

5.1. Для обеспечения полноценного представления о результатах использования органами исполнительной власти бюджетных ассигнований предполагается осуществление следующих мер:

5.1.1. Объективизация и детализация методов планирования бюджетных ассигнований

Указанная мера направлена на повышение обоснованности планируемых объемов бюджетных ассигнований в части критериев их достаточности и "неизбыточности" для достижения установленных результатов.

В целях объективизации и детализации методов планирования бюджетных ассигнований необходимо:

структурировать методы планирования бюджетных ассигнований в разрезе благ, предоставляемых или приобретаемых за счет средств областного бюджета (государственные услуги и работы, социальные выплаты, натуральные льготы, отдельные проекты и мероприятия государственных программ, решение отдельных задач и т.д.);

объективизировать (формализовать) методики планирования расходов, имеющих постоянный (регулярный) характер, увязав их с основными показателями непосредственного результата (объемы услуг и работ, численность получателей социальных выплат и т.д.);

повысить требования к обоснованию расходов на мероприятия государственных программ, имеющие единовременный характер (требования должны учитывать различные виды мероприятий и в отношении каждого из них устанавливать допустимые методы и правила обоснования).

5.1.2. Формирование системы комплексного аудита (оценки) результатов и эффективности деятельности органов исполнительной власти Ленинградской области, связанной с использованием бюджетных ассигнований

Комплексный аудит (оценка) результатов и эффективности деятельности органов исполнительной власти, связанной с использованием бюджетных ассигнований, является основным элементом концепции повышения эффективности управления общественными финансами Ленинградской области. В отличие от простого сравнения плановых и фактических результатов и арифметического выведения сводной оценки аудит должен иметь следующие особенности:

взаимоувязанная оценка результатов деятельности (например, иногда значения по одному показателю опровергаются другими показателями, что не позволяет принимать его в расчет);

оценка результатов и эффективности с учетом влияния внешних, не зависящих от органов исполнительной власти факторов (например, макроэкономических);

использование широкого и нефиксированного набора показателей (полнота учета, ослабление стимулов для работы "на показатель");

внешний характер оценки (независимость оценки).

Система комплексного аудита (оценки) результатов и эффективности деятельности должна быть внедрена в отношении всех сфер ответственности органов власти, достижение результатов по которым напрямую связано с использованием бюджетных ассигнований. В перспективе система аудита может быть распространена и на иные сферы ответственности органов исполнительной власти.

На областном уровне должна быть разработана подробная методическая база проведения аудита (оценки), обеспечивающая его высокое качество и преемственность оценок. Применяемая система оценки эффективности должна учитывать новации Правительства Российской Федерации по внедрению системы анализа эффективности бюджетных расходов.

В целях объективности оценки результатов и эффективности деятельности органов власти по использованию бюджетных ассигнований указанная оценка должна быть независимой, что предполагает выделение в системе органов исполнительной власти специального органа, уполномоченного на проведение такой оценки. Во избежание конфликта интересов уполномоченный орган не должен подвергаться оценке на предмет эффективности его деятельности.

5.1.3. Повышение открытости информации об использовании бюджетных ассигнований и результатах деятельности органов исполнительной власти Ленинградской области

Повышение полноты и доступности информации о результатах использования бюджетных ассигнований является одним из ключевых направлений в рамках инициатив "Открытый бюджет" и "Открытое правительство". В перспективе они должны способствовать усилению общественного контроля в сфере финансов и государственного управления, вовлечению гражданского общества в бюджетный процесс.

5.1.4. Совершенствование системы нормативного закрепления ожидаемых результатов деятельности органов исполнительной власти

Для формирования полноценного представления о результатах использования бюджетных ассигнований планируется:

отражение в государственных программах (или иных правовых актах Правительства Ленинградской области) обобщенных показателей, характеризующих оказание государственных услуг, выполнение работ;

дополнение государственных программ (либо сопроводительных материалов к программам) описанием результатов осуществления ключевых мероприятий и приоритетных проектов развития;

дальнейшее совершенствование показателей, используемых для оценки эффективности реализации государственных программ (с точки зрения обеспечения их объективности, взвешенности, адекватности, счетности, отсутствия негативных экстерналий).

5.2. Для формирования системы ответственности органов исполнительной власти за результаты и эффективность деятельности, связанной с использованием бюджетных ассигнований, необходимо осуществление преобразований по следующим направлениям:

5.2.1. Усиление взаимосвязи оплаты труда руководителей органов исполнительной власти Ленинградской области с эффективностью использования бюджетных ассигнований

Оценку результатов и эффективности деятельности органов власти необходимо более тесно увязать с размерами материального вознаграждения руководителей органов власти. В контексте управления общественными финансами прежде всего имеются в виду руководители и органы власти, распоряжающиеся значительными объемами бюджетных ассигнований.

5.2.2. Создание механизмов финансового давления на неэффективные расходы областного бюджета

В международной практике основным инструментом финансового давления на неэффективные расходы является сокращение ассигнований на программы, которые признаны неэффективными, либо полная отмена неэффективных программ. В российской практике, где государственные программы почти всегда включают расходы и обязательства постоянного характера, такие меры могут применяться лишь с существенными оговорками.

Меры в виде отмены неэффективных расходов могут быть применены не к программам в целом, а только к отдельным подпрограммам или отдельным основным мероприятиям. Это не означает обязательного сокращения"потолков расходов"– расходы могут быть снижены лишь в определенной части, поскольку сохраняется необходимость решения проблем, на которые направлялись эти расходы.

Могут использоваться и другие способы. Например, исключение из государственных программ мероприятий единовременного характера, которые признаны неспособными повлиять на достижение итоговых результатов. Сокращение "потолков расходов" в этом случае произойдет только на период действия соответствующих мероприятий.

5.3. Устранение существенных факторов демотивации достижения результатов и экономии органами исполнительной власти включает следующие меры:

5.3.1. Переход к утверждению областного бюджета без выделения подгрупп и элементов видов расходов

Указанная мера направлена на повышение гибкости и оперативности изменения направлений расходования бюджетных средств главными распорядителями бюджетных средств (в том числе позволит более оперативно перераспределять субсидии между бюджетными и автономными учреждениями).

5.3.2. Переход к ведению сводной бюджетной росписи областного бюджета без выделения подгрупп и элементов видов расходов

Указанная мера позволит значительно повысить гибкость и оперативность изменения направлений бюджетных ассигнований главными распорядителями бюджетных средств. Срок, необходимый для "переброски"бюджетных средств, в этом случае сокращается до минимума (в пределах ограничений, установленных федеральным законодательством).

5.3.3. Обеспечение "переноса" неиспользованных главными распорядителями бюджетных средств объемов бюджетных ассигнований на очередной год

"Перенос" неиспользованных объемов бюджетных ассигнований на очередной год (в виде увеличения бюджетных ассигнований текущего года на сумму неиспользованных в отчетном году) может быть обеспечен для большей части расходов. Наибольшую значимость указанная мера имеет в отношении расходов, получение экономии по которым напрямую зависит от органов исполнительной власти, – расходов на оплату труда государственных служащих, обеспечение деятельности органов власти, осуществление закупок и т.д.

При этом могут устанавливаться дополнительные ограничения на объем и направления "переносимых" таким образом бюджетных ассигнований (например, целесообразно ввести исключения для расходов на исполнение публичных нормативных обязательств, дотаций местным бюджетам, расходов на исполнение судебных актов и т.п.).

5.3.4. Переход к планированию бюджетных ассигнований на оказание государственных услуг (выполнение работ) методом "сверху"

Указанная мера направлена на устранение конфликта интересов, возникающего у органов исполнительной власти, которые, с одной стороны, определяют нормативы затрат на оказание услуг отдельными учреждениями, с другой стороны, используют такие нормативы для обоснования и защиты своих ведомственных бюджетов.

Устранение конфликта интересов достигается посредством планирования общего объема расходов на оказание государственных услуг (выполнение работ) "сверху", то есть без учета нормативов затрат, устанавливаемых для государственных учреждений, но на основе объективных формул, определяющих объем плановых затрат в целом для региона.

Решению указанной задачи будут также способствовать:

установление "потолков расходов" для ответственных исполнителей (соисполнителей) государственных программ;

установление порядка распределения бюджета принимаемых обязательств;

формализация методов планирования расходов бюджета, детализация требований к обоснованию расходов на программные мероприятия;

усиление контроля обоснованности расчетов бюджетных ассигнований на этапе формирования проекта бюджета;

установление для государственных казенных учреждений государственных заданий и нормирование расходов на обеспечение их деятельности исходя из объемов оказания работ и услуг.

5.4. В целях ослабления иной мотивации руководителей органов исполнительной власти, помимо мотивации на результат и экономию, целесообразно принять следующие меры:

5.4.1. Развитие системы внутреннего финансового контроля

Реализация преобразований в данной сфере согласуется с реформами, проводимыми на федеральном уровне, которые включают внедрение риск-ориентированного планирования контрольной деятельности, совершенствование методик осуществления внутреннего финансового контроля, проведение профилактических контрольных мероприятий в сфере закупок, внедрение внутреннего финансового контроля в деятельность распорядителей и получателей бюджетных средств, организацию системы мониторинга качества контрольной деятельности и т.д.

5.4.2. Повышение размера "компенсационного пакета" для лиц, замещающих должности руководителей органов исполнительной власти, и государственных служащих категории "руководители"

Постепенно разрыв между уровнем оплаты труда руководителей и рядовых специалистов должен возрастать, а сам уровень оплаты труда должен быть сопоставим с уровнем ответственности и задач, решаемых управленцами.

5.5. В целях обеспечения органов исполнительной власти необходимыми для достижения результатов ресурсами необходимо осуществление следующих основных мер:

5.5.1. Реализация комплекса действий по повышению эффективности внутренней деятельности органов исполнительной власти Ленинградской области

Указанная мера предполагает:

совершенствование работы по выявлению и исключению избыточных (дублирующих) функций и работ органов исполнительной власти Ленинградской области;

проведение анализа внутренней деятельности органов исполнительной власти Ленинградской области, направленного на выявление избыточных процедур и процессов, осуществляемых работниками органов власти.

Реализация предлагаемых мер будет способствовать высвобождению трудовых ресурсов и их последующему направлению на решение наиболее приоритетных и значимых задач соответствующих органов власти.

5.5.2. Проведение специальных семинаров, курсов, тренингов для руководителей органов исполнительной власти Ленинградской области и их заместителей по вопросам эффективного управления

Эффективность деятельности органа исполнительной власти напрямую зависит от управленческих навыков и умений, которыми обладает руководитель. Существующий высокий профессиональный уровень руководителей органов власти целесообразно подкрепить современными технологиями управления, которые пока еще не получили широкого распространения.

В целях реализации Программы повышения эффективности управления общественными финансами Ленинградской области на период до 2018 года (далее – Программа) наибольшее значение имеет распространение таких навыков, как управление проектами (инструменты планирования проектов, контроля сроков и распределения ответственности), управление изменениями, рисками и др.

Кроме того, решению задачи обеспечения органов исполнительной власти необходимыми ресурсами будет способствовать повышение объективности и точности планирования бюджетных ассигнований. В данном случае преобразования должны быть направлены прежде всего на повышение точности планирования.

5.6. Устранение избыточных ограничений, препятствующих оптимизации деятельности органов исполнительной власти, предусматривает следующие меры:

5.6.1. Закрепление роли заказчика в процессе отбора поставщиков товаров, работ, услуг

Указанная мера предполагает включение заказчика и получателя в ключевые этапы процедуры отбора поставщиков товаров, работ и услуг, приобретаемых для государственных нужд, – прежде всего согласование критериев оценки заявок поставщиков (проведение конкурсов, запросов предложений), а также участие представителей заказчика (получателя)в тендерных комиссиях. Эти изменения могут лишь закрепить существующую практику, но в то же время гарантируют заказчикам (получателям) сохранение необходимой степени контроля за процессом закупок.

5.6.2. Планирование бюджетных ассигнований с учетом утвержденных законом о бюджете объемов расходов

Закрепление утвержденных в законе о бюджете объемов расходов в качестве базы для планирования бюджетных ассигнований представляет собой еще один инструмент, повышающий прогнозируемость бюджетных проектировок в среднесрочной перспективе (правило является применимым только в отношении отдельных направлений расходов).

5.6.3. Расширение полномочий органов исполнительной власти Ленинградской области по планированию и осуществлению расходов на обеспечение своей деятельности

Указанная мера предполагает расширение возможностей органов исполнительной власти по оптимизации расходов на обеспечение своей деятельности (например, транспортное обслуживание, приобретение консультационных услуг, программного обеспечения и т.д.).

Базовым подходом является установление прозрачного порядка взаимодействия между управлением делами Правительства Ленинградской области и органами исполнительной власти по планированию и осуществлению соответствующих расходов. Указанный порядок должен защищать интересы органов исполнительной власти и обеспечивать раздельный внутренний учет отдельных расходов на содержание органов власти.

5.6.4. Сокращение числа согласований, осуществляемых в административных процессах, связанных с управлением общественными финансами

В рамках указанного направления необходимо проведение анализа нормативной правовой базы Ленинградской области, выявление всех случаев межведомственных согласований в бюджетном процессе, оценка избыточности согласований. На основе проведенной оценки должны быть приняты решения об исключении согласований, признанных избыточными.

5.6.5. Сокращение административной нагрузки на органы исполнительной власти в сфере управления общественными финансами

Указанное направление предусматривает выявление и поступательное снижение избыточной нагрузки административного характера, не обоснованной с точки зрения реальных эффектов от ее наличия, касается как необходимости осуществления отдельных предписанных процедур, так и соблюдения требований к формату и содержанию документов, опосредующих бюджетный процесс.

5.6.6. Расширение возможностей основных исполнителей и соисполнителей государственных программ по организации их исполнения

Указанная мера дополняет установление "потолков расходов", в рамках которых основные исполнители и соисполнители государственных программ получают дополнительные оперативные полномочия, в том числе по изменению планов-графиков реализации государственных программ, перераспределению объемов финансирования между мероприятиями и исполнителями и т.д. Новации в данной сфере должны учитывать аналогичные инициативы, принимаемые на уровне Российской Федерации.