Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 04.12.2003 № 418-О

 



                       О П Р Е Д Е Л Е Н И Е

            КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


   по жалобе гражданина Егорова Андрея Дмитриевича на нарушение
       его конституционных прав положениями статей 137 и 138
        Налогового кодекса Российской Федерации, статьи 22
     Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации
      1995 года, статей 29 и 198 Арбитражного процессуального
              кодекса Российской Федерации 2002 года

     город Москва                               4 декабря 2003 года

     Конституционный Суд    Российской    Федерации    в    составе
Председателя   В.Д.Зорькина,   судей    М.В.Баглая,    Н.С.Бондаря,
Г.А.Гаджиева,      Ю.М.Данилова,      Л.М.Жарковой,     Г.А.Жилина,
С.М.Казанцева,   А.Л.Кононова,    Л.О.Красавчиковой,    В.О.Лучина,
Ю.Д.Рудкина,      А.Я.Сливы,      В.Г.Стрекозова,      Б.С.Эбзеева,
В.Г.Ярославцева,
     заслушав в  пленарном заседании заключение судьи Л.М.Жарковой,
проводившей на основании статьи  41  Федерального  конституционного
закона    "О    Конституционном    Суде    Российской    Федерации"
предварительное изучение жалобы гражданина А.Д.Егорова,

                        у с т а н о в и л:

     1. Определением   Арбитражного   суда Владимирской области  от
12   сентября     2001  года  прекращено дело по иску ООО "Анего" к
управлению Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по
Владимирской  области  о  признании  недействительным  требования о
предъявлении документов,  необходимых  для  налоговой  проверки,  в
связи  с  тем,  что  это требование было подписано не руководителем
налогового органа, а старшим государственным налоговым инспектором.
Суд  мотивировал  свое  решение  ссылкой  на  постановление Пленума
Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28 февраля   2001
N 5  "О  некоторых  вопросах  применения  части  первой  Налогового
кодекса Российской Федерации",  согласно абзацу третьему пункта  48
которого  при  применении  статей  137  и  138  Налогового  кодекса
Российской Федерации,  предусматривающих право налогоплательщика на
судебное обжалование ненормативного акта налогового органа, следует
исходить из того,  что под актом ненормативного характера,  который
может быть оспорен в арбитражном суде путем предъявления требования
о  признании  акта  недействительным,  понимается  документ  любого
наименования  (требование,  решение,  постановление, письмо и др.),
подписанный руководителем  (заместителем  руководителя)  налогового
органа  и  касающийся  конкретного налогоплательщика.  Определением
Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации  от  26  марта  2003
года  в  пересмотре в порядке надзора определения Арбитражного суда
Владимирской области ООО "Анего" было отказано.
     В своей  жалобе  в  Конституционный  Суд  Российской Федерации
гражданин А.Д.Егоров - участник  ООО  "Анего",  представлявший  его
интересы  в  арбитражных судах,  просит проверить конституционность
статей 137 и 138 Налогового кодекса Российской Федерации, статьи 22
АПК  Российской Федерации 1995 года (утратил силу с 1 сентября 2002
года),  пункта 2 статьи 29 и части  1  статьи  198  АПК  Российской
Федерации      2002      года,     регламентирующих     обжалование
налогоплательщиками в арбитражный суд решений налоговых  органов  и
их  должностных  лиц.  По мнению заявителя,  названные положения по
смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, препятствуют
оспариванию   в   арбитражном   суде   таких  актов  ненормативного
характера, как требования о предоставлении документов для налоговой
проверки,  если они подписаны не руководителями, а иным должностным
лицом налогового органа, а потому противоречат статьям 1 (часть 1),
2,  15 (части 1 и 2), 17, 18, 19 (часть 1), 45 (часть 1), 46 (части
1 и 2) и 55 (части 2 и З) Конституции Российской Федерации.
     2. По  смыслу  статей  96  и  97 Федерального конституционного
закона "О Конституционном  Суде  Российской  Федерации",  жалоба  в
Конституционный    Суд    Российской    Федерации    на   нарушение
конституционных  прав  и  свобод  признается  допустимым  средством
защиты  лишь  при  условии,  что  эти  права  и  свободы нарушаются
оспариваемым  в  жалобе   законом,   примененным   или   подлежащим
применению    в   деле   заявителя;   в   таких   случаях   лишение
неконституционных предписаний юридической силы является необходимым
и адекватным способом для устранения нарушения.
     Вопрос о   проверке   конституционности    норм,    касающихся
подведомственности  дел  судам общей и арбитражной юрисдикции,  уже
рассматривался   Конституционным   Судом    Российской    Федерации
(определения от 1 марта 2001 года по запросу Центрального районного
суда города Челябинска о проверке конституционности статей 239-1  и
239-4  ГПК РСФСР,  от 20 декабря 2001 года по жалобе ОАО "Ижмаш" на
нарушение конституционных прав и свобод статьей 22  АПК  Российской
Федерации и др.).
     Анализируя содержание статьи 22 АПК Российской Федерации  1995
года,  относящей  к подведомственности арбитражных судов разрешение
дел  о  признании  ненормативных  актов   государственных   органов
недействительными,   противоречащими  законам  и  иным  нормативным
правовым актам и нарушающими права и законные интересы  организаций
и граждан,  Конституционный Суд Российской Федерации установил, что
сама по себе эта статья не может рассматриваться как  затрагивающая
конституционные  права  граждан.  Данный вывод распространяется  на
часть 1 статьи 198 и пункт 2 статьи  29  АПК  Российской  Федерации
2002  года,  согласно  которым  граждане,  организации  и иные лица
вправе обратиться в  арбитражный  суд,  а  арбитражный  суд  обязан
рассмотреть  исковые  требования о признании ненормативных правовых
актов   недействительными,   решений   и   действий   (бездействия)
государственных  органов,  органов  местного  самоуправления,  иных
органов,  должностных лиц - незаконными,  если заявители  полагают,
что  оспариваемый  ненормативный  правовой акт,  решение и действие
(бездействие)  не  соответствуют  закону  или  иному   нормативному
правовому  акту  и  нарушают  их  права и законные интересы в сфере
предпринимательской и иной  экономической  деятельности,  незаконно
возлагают  на них какие-либо обязанности,  создают иные препятствия
для осуществления этой деятельности.
     Таким образом,  статья  22 АПК Российской Федерации 1995 года,
пункт 2 статьи 29 и часть 1 статьи  198  АПК  Российской  Федерации
2002  года,  по  сути,  лишь конкретизируют компетенцию арбитражных
судов по названным спорам,  а потому не могут  рассматриваться  как
нарушающие  конституционные  права  и свободы граждан и юридических
лиц,  в  связи  с  чем  жалоба  гражданина  А.Д.Егорова  в   части,
касающейся проверки конституционности указанных норм, не может быть
признана допустимой  в  соответствии  с  требованиями  Федерального
конституционного   закона   "О   Конституционном   Суде  Российской
Федерации".
     3. Статья  46  (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации,
гарантирующая право на судебную защиту и обжалование в суд  решений
и   действий  (или  бездействия)  органов  государственной  власти,
органов  местного  самоуправления,   общественных   объединений   и
должностных  лиц,  исходит  из  обязанности  государства обеспечить
каждому  право  на  доступ  к  правосудию.   Раскрывая   содержание
названных  конституционных  прав,  Конституционный  Суд  Российской
Федерации  в  своих   решениях   неоднократно   указывал,   что   в
соответствии  со  статьями  55 (часть 3) и 56 (часть 3) Конституции
Российской  Федерации  они  не  могут  рассматриваться  судами  как
подлежащие  ограничению  и  выступают как гарантия в отношении всех
других  конституционных  прав   и   свобод;   государство   обязано
обеспечить  полное осуществление права на судебную защиту,  которая
должна быть справедливой, компетентной и эффективной (постановления
от  3  мая 1995 года по делу о проверке конституционности отдельных
положений статей 220-1 и 220-2 УПК РСФСР и от 25 декабря 2001  года
по  делу  о  проверке конституционности части второй статьи 208 ГПК
РСФСР);  вытекающее из статьи 46 Конституции  Российской  Федерации
право  на  обжалование в суд любого правового акта обеспечивается -
по жалобам граждан на нарушение их прав  и  свобод  нормативными  и
ненормативными  актами  федеральных органов государственной власти,
кроме   актов,   проверка   которых   отнесена   законодателем    к
исключительной   компетенции   Конституционного   Суда   Российской
Федерации,  - проверкой,  осуществляемой на основании  гражданского
процессуального и арбитражного процессуального законодательства,  а
также статьи 3 Закона Российской Федерации "Об  обжаловании  в  суд
действий   и      решений,  нарушающих  права  и  свободы  граждан"
(Определение  от  19  марта   1997   года   по   жалобе   гражданки
А.В.Грищенко).
     В соответствии   с  Налоговым  кодексом  Российской  Федерации
налогоплательщик,  полагающий,  что  его   права   нарушены   актом
налогового  органа,  в  том  числе  актом ненормативного характера,
действиями или бездействием их должностных лиц, может обжаловать их
в  вышестоящий налоговый орган (вышестоящему должностному лицу) или
в суд;  при этом  судебное  обжалование  актов  налоговых  органов,
действий   или  бездействия  их  должностных  лиц  организациями  и
индивидуальными   предпринимателями   производится   путем   подачи
искового  заявления  в арбитражный суд в соответствии с арбитражным
процессуальным законодательством (статьи 137 и 138).
     В Определении  от  5 ноября 2002 года по жалобе некоммерческой
организации "Персона" на нарушение конституционных  прав  и  свобод
пунктом   2   статьи  4  Налогового  кодекса  Российской  Федерации
Конституционный Суд Российской Федерации указал,  что  этот  пункт,
рассматриваемый  во  взаимосвязи  со  статьями 137 и 138 Налогового
кодекса  Российской  Федерации,  не  препятствует   обжалованию   в
судебном порядке актов Министерства Российской Федерации по налогам
и сборам,  если по своему содержанию они порождают право  налоговых
органов    предъявлять   требования   к   налогоплательщикам;   при
рассмотрении подобных дел суды не вправе ограничиваться  формальным
установлением  того,  кому  адресован  обжалуемый  акт,  а  обязаны
выяснить, затрагивает ли он права налогоплательщиков, соответствует
ли  актам  законодательства  о налогах и сборах,  и должны в каждом
конкретном случае реально обеспечивать  эффективное  восстановление
нарушенных  прав;  иное означало бы необоснованный отказ в судебной
защите,  что  противоречит   статье   46   Конституции   Российской
Федерации.
     Из приведенных   правовых   позиций   Конституционного    Суда
Российской   Федерации   вытекает,   что  оспариваемые  гражданином
А.Д.Егоровым  положения  статей  137  и  138   Налогового   кодекса
Российской  Федерации во взаимосвязи с пунктом 2 статьи 29 и частью
1 статьи 198 АПК Российской Федерации сами по себе не  предполагают
каких-либо  ограничений  права  налогоплательщика  на оспаривание в
арбитражном   суде   актов   ненормативного   характера   (решений)
должностных лиц налоговых органов.
     4. В соответствии со статьей 93 Налогового кодекса  Российской
Федерации должностное лицо налогового органа,  проводящее налоговую
проверку,    наделено    правом    истребовать    у    проверяемого
налогоплательщика   необходимые   для   проверки   документы  путем
вынесения   соответствующего   требования;    данное    предписание
налогоплательщик  обязан  исполнить  в  пятидневный срок (пункт 1);
отказ  от  представления  запрашиваемых  при  проведении  налоговой
проверки  документов  или  непредставление их в установленные сроки
признается  налоговым  правонарушением  и  влечет  ответственность,
предусмотренную статьей 126 Налогового кодекса Российской Федерации
(пункт 2).
     Форма требования  о представлении документов (приложение N 2 к
Инструкции о порядке составления акта выездной налоговой проверки и
производства  по  делу  о  нарушениях  законодательства о налогах и
сборах,  утвержденной приказом Министерства Российской Федерации по
налогам  и  сборам  от  10  апреля  2000  года   N АП-3-16/138)  не
предусматривает  подпись  руководителя  (заместителя  руководителя)
налогового  органа  в качестве обязательного реквизита.  Подписание
такого  требования  иными  принимающими   соответствующее   решение
должностными  лицами  налогового  органа не меняет правовую природу
этого акта как ненормативного,  возлагающего  на  налогоплательщика
определенные  обязанности, и не может служить основанием для отказа
суда от проверки законности и  обоснованности  данного  решения,  а
значит,   для  ограничения  прав  налогоплательщика,  гарантируемых
статьями 45 и 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации.
     Как усматривается из представленных заявителем материалов, при
применении статей 137 и 138 Налогового кодекса Российской Федерации
в деле ООО "Анего" арбитражный суд,  руководствуясь абзацем третьим
пункта  48  постановления   Пленума   Высшего   Арбитражного   Суда
Российской Федерации от 28 февраля 2001 года,  исходил из того, что
письменный документ в форме требования государственного  налогового
инспектора   не   может  быть  оспорен  в  арбитражном  суде  путем
предъявления иска о признании акта недействительным,  поскольку  он
подписан  не  руководителем  (заместителем руководителя) налогового
органа.  Однако из названного постановления  не  вытекает,  что  из
сферы  судебного  контроля исключаются подобные решения должностных
лиц,  - в абзаце четвертом того же  пункта  специально  разъяснено,
что,   поскольку   в  Налоговом  кодексе  Российской  Федерации  не
установлено  иное,  налогоплательщик  вправе   обжаловать   в   суд
требование  об  уплате налога,  пеней и об уплате налоговой санкции
независимо от того,  было ли им оспорено решение налогового органа,
на основании которого вынесено соответствующее требование.
     Таким образом,  положения статей 137 и 138 Налогового  кодекса
Российской  Федерации  по своему конституционно-правовому смыслу во
взаимосвязи с положениями статей 29 и 198 АПК Российской  Федерации
не  могут рассматриваться как исключающие обжалование в арбитражный
суд решений (актов ненормативного характера) любых должностных  лиц
налоговых органов и рассмотрение таких обращений по существу.  Иное
противоречило бы  Конституции  Российской  Федерации,  неправомерно
ограничивая   фундаментальное  конституционное  право  на  судебную
защиту,  обеспечивающее   законное   осуществление   гражданами   и
юридическими лицами иных прав и законных интересов.
     В   силу     статьи  6  Федерального  конституционного  закона
"О  Конституционном  Суде  Российской  Федерации"  правоприменитель
впредь не может придавать положениям статей 137  и  138  Налогового
кодекса Российской Федерации какое-либо иное значение, расходящееся
с его конституционно-правовым смыслом,  выявленным  Конституционным
Судом  Российской  Федерации  в  настоящем  Определении  на  основе
сохраняющих  свою  силу  правовых  позиций  Конституционного   Суда
Российской Федерации.
     Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, пунктами 2 и
3  части  первой  статьи  43 и частью первой статьи 79 Федерального
конституционного  закона   "О   Конституционном   Суде   Российской
Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

                        о п р е д е л и л:

     1. Нормативные  положения,  содержащиеся  в  статьях 137 и 138
Налогового  кодекса  Российской   Федерации,   во   взаимосвязи   с
положениями  статей  29 и 198 АПК Российской Федерации не исключают
обжалование  в  арбитражный  суд  решений   (актов   ненормативного
характера)    любых    должностных   лиц   налоговых   органов   и,
соответственно,    полномочие    арбитражного    суда    по    иску
налогоплательщика проверять их законность и обоснованность.
     Выявленный  Конституционным   Судом    Российской    Федерации
конституционно-правовой смысл положений статей 137 и 138 Налогового
кодекса Российской Федерации является общеобязательным и  исключает
любое иное их истолкование в правоприменительной практике.
     2. Признать жалобу гражданина  Егорова  Андрея  Дмитриевича  в
части, касающейся проверки конституционности положений статей 137 и
138  Налогового  кодекса  Российской   Федерации,   не   подлежащей
дальнейшему   рассмотрению   в   заседании   Конституционного  Суда
Российской  Федерации,  поскольку  для   разрешения   поставленного
заявителем  вопроса не требуется вынесения предусмотренного статьей
71 Федерального конституционного  закона  "О  Конституционном  Суде
Российской Федерации" итогового решения в виде постановления.
     3. Правоприменительные решения по делу ООО "Анего", основанные
на  нормах,  содержащихся  в  статьях  137 и 138 Налогового кодекса
Российской   Федерации   в   истолковании,   расходящемся   с    их
конституционно-правовым  смыслом,  выявленным Конституционным Судом
Российской  Федерации  в   настоящем   Определении,   должны   быть
пересмотрены  в  установленном  порядке,  если для этого не имеется
других препятствий.
     4. Отказать   в  принятии  к  рассмотрению  жалобы  гражданина
Егорова   Андрея   Дмитриевича   в   части,   касающейся   проверки
конституционности  статьи  22  АПК  Российской Федерации 1995 года,
пункта 2 статьи 29 и части 1 статьи 198  АПК  Российской  Федерации
2002  года,  поскольку  в  этой  части  она не отвечает требованиям
Федерального  конституционного  закона  "О   Конституционном   Суде
Российской Федерации",  в соответствии с которыми жалоба может быть
признана допустимой.
     5. Определение  Конституционного  Суда Российской Федерации по
данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.
     6. Настоящее  Определение  подлежит  опубликованию в "Вестнике
Конституционного Суда Российской Федерации".


     Конституционный Суд
     Российской Федерации

     N 418-О