Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 03.03.2004 № 5-П

 



                              Именем
                       Российской Федерации

                     П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

            КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


    по делу о проверке конституционности части третьей статьи 5
    Федерального закона "О национально-культурной автономии" в
          связи с жалобой граждан А.Х.Дитца и О.А.Шумахер

     город Москва                                 3 марта 2004 года

     Конституционный Суд    Российской    Федерации    в    составе
Председателя    В.Д.Зорькина,    судей   М.В.Баглая,   Н.С.Бондаря,
Г.А.Гаджиева,     Ю.М.Данилова,      Л.М.Жарковой,      Г.А.Жилина,
С.М.Казанцева,   М.И.Клеандрова,  А.Л.Кононова,  Л.О.Красавчиковой,
Н.В.Селезнева,    А.Я.Сливы,    В.Г.Стрекозова,     О.С.Хохряковой,
Б.С.Эбзеева, В.Г.Ярославцева,
     с участием  представителя  Государственной  Думы  -  кандидата
юридических  наук  Ю.Д.Дубровина,  представителя Совета Федерации -
доктора    юридических    наук    Е.В.Виноградовой,    полномочного
представителя  Президента  Российской  Федерации  в Конституционном
Суде Российской Федерации М.А.Митюкова,
     руководствуясь статьей  125  (часть  4) Конституции Российской
Федерации,  пунктом 3 части первой,  частями  третьей  и  четвертой
статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99
Федерального  конституционного  закона  "О   Конституционном   Суде
Российской Федерации",
     рассмотрел в    открытом    заседании    дело    о    проверке
конституционности  части  третьей  статьи  5   Федерального  закона
"О национально-культурной автономии".
     Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба граждан А.Х.Дитца и
О.А.Шумахер, в которых оспаривается конституционность части третьей
статьи  5 Федерального закона "О национально-культурной автономии".
Основанием   к    рассмотрению    дела    явилась    обнаружившаяся
неопределенность  в  вопросе  о  том,  соответствует ли Конституции
Российской Федерации оспариваемое заявителями законоположение.
     Заслушав сообщение  судьи-докладчика  Б.С.Эбзеева,  объяснения
представителей стороны,  принявшей и подписавшей Федеральный  закон
"О  национально-культурной  автономии",  исследовав  представленные
документы  и  иные  материалы,   Конституционный   Суд   Российской
Федерации

                        у с т а н о в и л:

     1. 15  декабря  1997 года в Управление юстиции Алтайского края
поступили  документы   от   двух   местных   национально-культурных
автономий     российских     немцев     (Барнаульская     городская
"Видергебурт-Возрождение"      и      Новоалтайская       городская
"Видергебурт-Возрождение")   на   государственную   регистрацию   в
качестве    общественного     объединения     Алтайской     краевой
национально-культурной       автономии       российских      немцев
"Видергебурт-Возрождение",   а    также    от    четырех    местных
национально-культурных  автономий  российских  немцев (Барнаульская
городская,  Калманская районная, Косихинская районная и Шипуновская
районная)   -  на  государственную  регистрацию  Алтайской  краевой
национально-культурной автономии российских немцев. Зарегистрировав
16  декабря  1997  года  Алтайскую  краевую  национально-культурную
автономию российских немцев,  Управление  юстиции  Алтайского  края
распоряжением  от  15  января  1998 года отказало в государственной
регистрации  Алтайской  краевой  национально-культурной   автономии
российских немцев "Видергебурт-Возрождение" со ссылкой на то, что к
региональной должна быть отнесена национально-культурная  автономия
российских  немцев,  имеющая  большее число организаций в районах и
городах Алтайского края.
     Решением от  13  апреля  1998  года  Центральный  районный суд
города  Барнаула  отказал  в  удовлетворении  требований  Алтайской
краевой    национально-культурной   автономии   российских   немцев
"Видергебурт-Возрождение"  о  признании   указанного   распоряжения
незаконным,  мотивируя  свой  отказ тем,  что в субъекте Российской
Федерации  может   быть   образована   только   одна   региональная
национально-культурная  автономия  граждан немецкой национальности.
Судебная коллегия по гражданским делам Алтайского краевого суда, не
согласившись с такой позицией,  в определении от 17 марта 1999 года
указала,   что  часть   третья  статьи   5   Федерального    закона
"О национально-культурной   автономии"   не  запрещает  создание  в
субъекте    Российской    Федерации     нескольких     региональных
национально-культурных  автономий и что суд первой инстанции должен
вынести решение об  обязании  Управления  юстиции  Алтайского  края
зарегистрировать Алтайскую краевую национально-культурную автономию
российских немцев "Видергебурт-Возрождение".  Однако постановлением
Президиума  Алтайского  краевого  суда  от 15 июня 1999 года данное
определение было отменено и оставлено в силе  решение  Центрального
районного суда города Барнаула.
     Судебная коллегия  по  гражданским   делам   Верховного   Суда
Российской  Федерации  в определении от 10 сентября 1999 года также
пришла к выводу,  что в соответствии  с  частью  третьей  статьи  5
Федерального закона "О национально-культурной автономии" в субъекте
Российской Федерации может быть образована только одна региональная
национально-культурная      автономия      граждан     определенной
национальности,  которая, следовательно, и подлежит государственной
регистрации  в установленном законодательством Российской Федерации
порядке.
     В своей  жалобе  в  Конституционный  Суд  Российской Федерации
граждане А.Х.Дитц и  О.А.Шумахер  -  члены  Барнаульской  городской
национально-культурной       автономии       российских      немцев
"Видергебурт-Возрождение"  оспаривают  конституционность  положения
части  третьей  статьи  5  Федерального закона от 17 июня 1996 года
"О национально-культурной  автономии",  согласно  которому  местные
национально-культурные  автономии  могут  образовывать региональную
национально-культурную автономию.  Заявители утверждают, что данное
законоположение,   как   показывает  правоприменительная  практика,
допускает создание только одной региональной национально-культурной
автономии    граждан    определенной   национальности,   подлежащей
регистрации в установленном законодательством Российской  Федерации
порядке.  Тем  самым,  по  мнению  заявителей,  нарушается  принцип
равенства общественных объединений  перед  законом,  ограничивается
свобода создания на основе полной добровольности любых общественных
объединений и свобода их деятельности,  что противоречит статьям 13
(часть 4) и 30 Конституции Российской Федерации.
     Часть     третья     статьи    5      Федерального      закона
"О  национально-культурной   автономии"   Федеральным   законом  от
10  ноября  2003  года "О  внесении изменений в  Федеральный  закон
"О национально-культурной  автономии"  изложена  в  иной  редакции:
"Местные  национально-культурные   автономии   граждан   Российской
Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, могут
образовывать региональную национально-культурную автономию  граждан
Российской  Федерации,  относящих  себя  к  определенной этнической
общности".
     Таким образом,   предметом  рассмотрения  по  настоящему  делу
является   положение  части  третьей статьи 5  Федерального  закона
"О национально-культурной   автономии"   (с   учетом   редакционных
изменений,  внесенных  Федеральным  законом  от 10 ноября 2003 года
"О внесении изменений в Федеральный закон "О национально-культурной
автономии"),  которым в нормативном единстве с  положениями  частей
третьей   и   седьмой   статьи   6   того  же  Федерального  закона
устанавливается,  что   местные  национально-культурные   автономии
граждан   Российской   Федерации,  относящих  себя  к  определенной
этнической    общности,    могут      образовывать     региональную
национально-культурную   автономию  граждан  Российской  Федерации,
относящих  себя  к  определенной  этнической  общности,  подлежащую
государственной   регистрации   в  установленном  законодательством
Российской Федерации порядке.
     2. Определяя  федеративное  устройство  Российской Федерации и
провозглашая равноправие и  самоопределение  народов  в  Российской
Федерации  как  необходимую  основу такого устройства,  Конституция
Российской  Федерации  возлагает  на   государство   -   с   учетом
установленного  ею разграничения предметов ведения между Российской
Федерацией и  субъектами  Российской  Федерации  -  обязанность  по
регулированию   и  защите  прав  национальных  меньшинств,  включая
коренные малочисленные народы,  и  предопределяет  характер  такого
регулирования   в   процессе   формирования   правовых   механизмов
обеспечения прав  национальных  меньшинств;  гарантирует  равенство
всех  перед  законом и судом независимо от национальности и языка и
запрещает  любые  формы  ограничения  прав  граждан  по   признакам
национальной  и  языковой принадлежности;  гарантирует всем народам
Российской Федерации право на сохранение  родного  языка,  создание
условий  для  его  изучения  и  развития,  а  также  право  каждого
определять   и   указывать   свою   национальную    принадлежность,
пользоваться   родным   языком,  свободно  выбирать  язык  общения,
воспитания,  обучения  и  творчества;  при  этом   не   допускается
пропаганда или агитация,  возбуждающие национальную или религиозную
ненависть и вражду,  а также пропаганда расового,  национального  и
языкового превосходства (статья 5, часть 3; статья 19, части 1 и 2;
статья 26,  части 1 и 2;  статья 29,  часть 2;  статья 68, часть 3;
статья 69; статья 71, пункт "в"; статья 72, пункт "б" части 1).
     Указанным конституционным  положениям,  конкретизированным   в
Федеральном  законе  "О  национально-культурной  автономии"  и иных
актах, квалифицирующих национально-культурную автономию как один из
установленных  федеральным законодателем институтов самоопределения
народов  в  Российской  Федерации  и  один  из   видов  объединений
граждан,  корреспондируют  и международные обязательства Российской
Федерации,  в  том   числе:   поощрять   осуществление   права   на
самоопределение  и уважать это право (статья 1 Международного пакта
об  экономических,  социальных  и  культурных  правах,   статья   1
Международного   пакта   о   гражданских  и  политических  правах),
обеспечивать  лицам,  принадлежащим  к  этническим,  религиозным  и
языковым  меньшинствам,  право  совместно  с другими членами той же
группы пользоваться своей культурой,  исповедовать свою  религию  и
исполнять ее обряды,  а также пользоваться родным языком (статья 27
Международного  пакта  о  гражданских   и   политических   правах),
запрещать   дискриминацию   граждан,   в   том  числе  по  признаку
принадлежности к национальным меньшинствам (статья 14  Конвенции  о
защите прав человека и основных свобод), гарантировать любым лицам,
принадлежащим к национальным меньшинствам, право на равенство перед
законом и на равную защиту со стороны закона,  а также обеспечивать
уважение  прав  каждого  лица,   принадлежащего   к   национальному
меньшинству, на свободу мирных собраний и свободу ассоциаций (часть
первая статьи 4 и статья 7 Рамочной конвенции о защите национальных
меньшинств).
     Таким образом,  из Конституции Российской Федерации,  а  также
общепризнанных    принципов   и   норм   международного   права   и
международных  договоров  Российской  Федерации,  которые  согласно
статье  15  (часть  4)  Конституции  Российской  Федерации являются
составной частью правовой системы  Российской  Федерации,  вытекают
обязанности государства по регулированию и защите прав национальных
меньшинств,   а    также    предопределяется    характер    данного
регулирования,  в  том  числе  пределы  усмотрения  законодателя  в
процессе  его  осуществления;  при  этом  в  условиях  действующего
нормативного  регулирования  реализация  права этнической общности,
находящейся на определенной  территории  в  ситуации  национального
меньшинства,   на   национально-культурную   автономию   связана  с
реализацией права лиц,  относящихся к таким общностям,  создавать и
регистрировать  в  соответствии   с   законодательством  Российской
Федерации общественные объединения,  свобода  деятельности  которых
должна быть гарантирована.
     3. Согласно Конституции Российской Федерации,  ее  статьям  13
(части  4  и 5),  19 (части 1 и 2) и 30 в их системном единстве,  в
Российской Федерации гарантируются свобода создания и  деятельности
общественных  объединений  на  основе  их  равенства перед законом,
право  каждого  независимо  от   национальности,   языка   и   иных
обстоятельств  на объединение;  запрещается создание и деятельность
общественных объединений,  цели или действия которых направлены,  в
частности, на разжигание национальной или религиозной розни. Статья
11 Конвенции  о  защите  прав  человека  и  основных  свобод  также
устанавливает,  что  каждый  имеет  право  на свободу объединения с
другими,  осуществление которого не подлежит никаким  ограничениям,
кроме  предусмотренных  законом  и  необходимых  в  демократическом
обществе в  интересах  национальной  безопасности  и  общественного
порядка,  в  целях  предотвращения беспорядков и преступлений,  для
охраны здоровья и нравственности  или  для  защиты  прав  и  свобод
других  лиц,  а  статья  7 Рамочной конвенции о защите национальных
меньшинств обязывает  государства-участники  обеспечивать  уважение
права каждого лица,  принадлежащего к национальному меньшинству, на
свободу ассоциаций.
     Основываясь на  Конституции  Российской  Федерации  и учитывая
международно-правовые    обязательства    Российской     Федерации,
законодатель   вправе  регулировать  условия,  порядок  создания  и
деятельности  общественных  объединений,   а   также   порядок   их
государственной  регистрации,  определять  объем  и содержание прав
общественного объединения.  При этом,  как указано в  Постановлении
Конституционного  Суда  Российской Федерации от 23 ноября 1999 года
по делу о проверке конституционности положений пункта 3  статьи  27
Федерального   закона   "О   свободе   совести   и   о  религиозных
объединениях",  законодатель обязан соблюдать положение  статьи  17
(часть 1) Конституции Российской Федерации,  провозглашающей, что в
Российской Федерации  гарантируются  права  и  свободы  человека  и
гражданина    согласно    общепризнанным    принципам    и   нормам
международного права и  в соответствии  с  Конституцией  Российской
Федерации,  а  осуществляемое  им  регулирование не должно искажать
существо права на объединение и свободы  деятельности  общественных
объединений;  возможные же ограничения,  затрагивающие эти или иные
конституционные права,  должны  быть  оправданными  и  соразмерными
конституционно значимым целям.
     4. В   развитие   указанных   конституционных   положений    и
требований,  вытекающих  из  международных  обязательств Российской
Федерации,  Федеральный закон  от 19 мая 1995 года "Об общественных
объединениях"   (с   последующими   изменениями   и   дополнениями)
закрепляет,  что  право  на  объединение  включает  в  себя   право
создавать  на  добровольной  основе  общественные  объединения  для
защиты общих интересов и достижения общих целей,  право вступать  в
существующие   общественные   объединения  либо  воздерживаться  от
вступления в  них,  а  также  право  беспрепятственно  выходить  из
общественных объединений; при этом создаваемые гражданами по своему
выбору и без предварительного  разрешения  органов  государственной
власти  и органов местного самоуправления, т. е.  явочным порядком,
общественные объединения могут регистрироваться и приобретать права
юридического   лица   либо   функционировать   без  государственной
регистрации и приобретения прав юридического лица (статья 3).
     Устанавливая в  качестве общего правила заявительный (явочный)
порядок   создания   общественных  объединений,  Федеральный  закон
"Об общественных  объединениях"  предусматривает,  что общественное
объединение с момента принятия на съезде  (конференции)  или  общем
собрании  решения  о  его  создании,  об  утверждении  устава  и  о
формировании   руководящих   и    контрольно-ревизионных    органов
осуществляет  свою  уставную  деятельность,  приобретает права,  за
исключением  прав  юридического   лица,   и   принимает   на   себя
соответствующие обязанности, т. е. считается созданным (статья 18).
     В соответствии с Федеральным законом "О национально-культурной
автономии",  определяющим  правовые  основы  национально-культурной
автономии в Российской Федерации и  создающим  необходимые  условия
взаимодействия  государства  и  общества  для  защиты  национальных
интересов граждан Российской Федерации в процессе выбора ими  путей
и   форм   своего  национально-культурного  развития,  образование,
государственная  регистрация,  реорганизация  и  (или)   ликвидация
национально-культурной    автономии   осуществляются   в   порядке,
установленном   данным  Федеральным  законом,  Федеральным  законом
"Об общественных объединениях" и иными федеральными законами (часть
первая статьи 6).
     Закрепляя особенности        объединения       граждан       в
национально-культурную автономию и  квалифицируя  ее  как  один  из
видов       общественных       объединений,      выступающих      в
организационно-правовой форме  общественных  организаций,  а  также
устанавливая   организационные   основы   создания  и  деятельности
национально-культурной     автономии,     Федеральный         закон
"О национально-культурной автономии" связывает с ее государственной
регистрацией  не  только  приобретение  таким   объединением   прав
юридического лица, но и возложение на органы государственной власти
и  органы  местного  самоуправления  обязанностей  по  оказанию  ей
поддержки   в   реализации  предусмотренных  названным  Федеральным
законом задач и целей национально-культурной автономии.
     Согласно   части   второй   статьи   5   Федерального   закона
"О национально-культурной    автономии"      национально-культурная
автономия  может  быть местной,  региональной и федеральной.  Часть
третья    данной     статьи,     закрепляющая     право     местных
национально-культурных   автономий  граждан  Российской  Федерации,
относящих себя к  определенной  этнической  общности,  образовывать
региональную  национально-культурную  автономию  граждан Российской
Федерации,  относящих себя к определенной этнической  общности,  не
содержит   прямого   указания   на   то, что  в  пределах  субъекта
Российской  Федерации  может  быть  образовано   не   более   одной
региональной  национально-культурной  автономии  граждан Российской
Федерации,  относящих  себя  к  определенной  этнической  общности,
государственная  регистрация  которой  уполномоченным на то органом
юстиции, действующим в предусмотренном законодательством Российской
Федерации   порядке,  имеет  конституирующее  для  установления  ее
правосубъектности значение.  Не содержит она и прямого  запрета  на
создание   и  государственную  регистрацию  в  субъекте  Российской
Федерации   более   одной    региональной    национально-культурной
автономии.
     Тем самым     предопределяется     необходимость     выявления
действительной  воли законодателя и конституционно-правового смысла
положения   части   третьей    статьи    5    Федерального   закона
"О национально-культурной автономии". С одной стороны,  это требует
учета особенностей национально-культурной  автономии  как  субъекта
конституционно-правовых  отношений  и  одного  из видов объединений
граждан,  обладающих особым статусом,  обусловленным  установленной
названным Федеральным законом возможностью самостоятельного решения
соответствующей  этнической  общностью  вопросов  сохранения  своей
самобытности, развития языка, образования, национальной культуры. С
другой стороны, такое выявление может и должно проводиться с учетом
нормативного  единства рассматриваемого положения с частями третьей
и седьмой статьи 6 названного Федерального закона, согласно которым
делегаты    местных    национально-культурных   автономий   граждан
Российской Федерации,  относящих  себя  к  определенной  этнической
общности,  на  конференции  (съезде)  могут  учредить  региональную
национально-культурную автономию  в  пределах  субъекта  Российской
Федерации;  государственная  регистрация  местных,  региональных  и
федеральных   национально-культурных   автономий   производится   в
соответствии с законодательством Российской Федерации.
     5.  Определяя    в    статье     1     Федерального     закона
"О национально-культурной     автономии"     национально-культурную
автономию  как   форму   национально-культурного   самоопределения,
представляющую  собой  объединение  граждан  Российской  Федерации,
относящих  себя  к  этнической  общности,  находящейся  в  ситуации
национального меньшинства на соответствующей территории,  на основе
их добровольной самоорганизации в  целях  самостоятельного  решения
вопросов  сохранения  самобытности,  развития  языка,  образования,
национальной культуры,  федеральный законодатель исходил  из  того,
что  основное  предназначение национально-культурной автономии - не
национально-территориальное,        а        национально-культурное
самоопределение,     т. е.     обеспечение     жизнеспособности   и
самостоятельности этноса,  находящегося  в  ситуации  национального
меньшинства     на    соответствующей    территории,    именно    в
национально-культурной сфере.
     Следовательно, действующее        правовое       регулирование
национально-культурной  автономии  в  Российской  Федерации  -  как
допускаемого  Конституцией  Российской Федерации,  соответствующего
международно-правовым  обязательствам   Российской   Федерации    и
установленного      федеральным     законодателем     способа     и
организационно-правовой формы защиты прав национальных меньшинств -
призвано    определять   правовые   основы   национально-культурной
автономии,   способствующие   созданию    условий    взаимодействия
государства  и  общества  для  защиты  интересов граждан Российской
Федерации   в   процессе   выбора   ими   путей   и   форм   своего
национально-культурного   развития,  включая  меры  государственной
поддержки самостоятельного решения вопросов самобытности,  развития
языка, образования, национальной культуры.
     Этими целями обусловливаются закрепленные Федеральным  законом
"О  национально-культурной  автономии" права национально-культурной
автономии и соответствующие им обязанности органов  государственной
власти   и   органов   местного  самоуправления.  В  частности,  им
устанавливается,  что Российская Федерация обеспечивает социальную,
экономическую  и  правовую  защиту национальных  (родных) языков на
территории Российской Федерации,  конкретизируются права граждан на
сохранение и развитие национального (родного) языка, свободу выбора
и использования языка общения, воспитания и обучения, на сохранение
и  развитие национальной культуры и определяются коллективные формы
их реализации (статья 4,  части первая и вторая статьи 8, статьи 11
и   13),   а   также  определяются  корреспондирующие  этим  правам
обязанности органов государственной власти Российской  Федерации  и
органов   государственной  власти  субъектов  Российской  Федерации
(статьи 9,  12,  14  и  15).  Устанавливая  финансово-экономические
основы   национально-культурной  автономии,  названный  Федеральный
закон    предусматривает    обязанности     федеральных     органов
законодательной  и  исполнительной власти,  органов законодательной
(представительной) и  исполнительной  власти  субъектов  Российской
Федерации,  органов  местного самоуправления по оказанию финансовой
поддержки национально-культурных автономий со стороны государства и
местного  самоуправления  и  определяются  условия  такой поддержки
(статьи 19 и 20).
     Из этого  следует,  что  национально-культурная  автономия как
способ самоопределения этнической общности в целях  обеспечения  ее
этнокультурных    прав    и   интересов   является   такой   формой
самоорганизации,  через  которую   осуществляется   государственная
поддержка   национальных   меньшинств   в   целях   сохранения   их
самобытности,  развития языка,  образования, национальной культуры;
этим  обусловливается  значение  регистрации национально-культурной
автономии в порядке,  предусмотренном законодательством  Российской
Федерации,      в      результате      которой      соответствующая
национально-культурная  автономия  приобретает  не   только   права
юридического  лица,  но  и иные гарантированные Федеральным законом
"О национальной  культурной  автономии"  публичные  права,  которым
корреспондируют   перечисленные   в   данном   Федеральном   законе
обязанности  органов  государственной  власти  и  органов  местного
самоуправления.
     Таким образом, положение части  третьей  статьи 5 Федерального
закона "О национально-культурной автономии", в нормативном единстве
с  частями  третьей  и  седьмой   его   статьи   6   предполагающее
государственную   регистрацию  региональной  национально-культурной
автономии  как  способ  конституирования  ее  правосубъектности,  в
системе действующего нормативного регулирования обусловлено защитой
прав  и  интересов   национальных   меньшинств   и   поддержкой   в
установленных      названным     Федеральным     законом     формах
национально-культурных автономий со стороны государства и  местного
самоуправления, т. е.  особенностями их публично-правового статуса,
и в силу  этого не  может признаваться  противоречащим  Конституции
Российской Федерации.
     6. Право на национально-культурную автономию,  предоставляемое
на  основании  Конституции Российской Федерации Федеральным законом
"О национально-культурной автономии",  как вытекает  из  содержания
данного  Федерального  закона,  а  также  целей  самого права,  его
субъектного  состава,  форм  и   способов   реализации,   характера
принадлежащих    национально-культурной     автономии     прав    и
корреспондирующих  им  обязанностей   органов   публичной   власти,
осуществляется совместно гражданами, принадлежащими к национальному
меньшинству;  осуществление  данного  права  посредством   создания
национально-культурной  автономии  с  целью коллективных действий в
сфере взаимных интересов обеспечивает соответствующие интересы  как
граждан,  относящих себя к определенной этнической общности,  так и
этнической общности в целом.
     Тем самым право на национально-культурную автономию, совместно
реализуемое гражданами  Российской  Федерации,  относящими  себя  к
соответствующей   этнической   общности,   связано   с   правом  на
объединение в его индивидуальном  аспекте,  которое  осуществляется
каждым непосредственно через общественное объединение, пользующееся
установленными  законодательством  Российской  Федерации   правами.
Исходя   из   этого  Федеральный  закон  "О  национально-культурной
автономии" - с учетом положений Конституции Российской Федерации  о
праве  каждого  на  объединение и свободе деятельности общественных
объединений (статья 30,  часть 1) и во исполнение принятых на  себя
Российской  Федерацией  обязательств  по  международным договорам -
устанавливает,  что  национально-культурная  автономия  как  особая
форма  самоорганизации  и  национально-культурного  самоопределения
этнической   общности,   оказавшейся   в   ситуации   национального
меньшинства   на  соответствующей  территории,  представляет  собой
только  одно  из  возможных   объединений   граждан   по   признаку
принадлежности   к  соответствующей  этнической  общности  в  целях
удовлетворения своих этнокультурных запросов.
     Так, в Федеральном законе "О национально-культурной автономии"
перечислены      принципы,      на       которых       основывается
национально-культурная     автономия,     а    именно:    свободное
волеизъявление граждан при отнесении себя к определенной этнической
общности,   самоорганизация  и  самоуправление,  многообразие  форм
внутренней  организации,  сочетание   общественной   инициативы   с
государственной поддержкой,  уважение языка,  культуры,  традиций и
обычаев    граждан    различных  этнических  общностей,  законность
(статья 2).  Названными  принципами  в рамках установленного данным
Федеральным  законом,  иными  федеральными  законами  регулирования
исключаются  как  дискриминация  лиц,  принадлежащих к национальным
меньшинствам и объединенным в национально-культурную автономию, так
и    ущемление    прав   лиц,   не   участвующих   в   деятельности
национально-культурной автономии. Кроме того, участие или неучастие
в  деятельности  национально-культурной  автономии не может служить
основанием для ограничения прав граждан Российской Федерации, равно
как  и  национальная принадлежность не может служить основанием для
ограничения   их   участия    или    неучастия    в    деятельности
национально-культурной автономии (часть третья статьи 4).
     Из этого,  в частности,  вытекает,  что ничто не  препятствует
участию  в  зарегистрированной  в  установленном  законодательством
Российской      Федерации      порядке      Алтайской       краевой
национально-культурной   автономии   российских   немцев   граждан,
относящих себя к данной этнической общности,  либо  для  отказа  от
такого  участия и образования иного объединения граждан,  относящих
себя к той же этнической общности, в целях самостоятельного решения
вопросов  сохранения  самобытности,  развития  языка,  образования,
национальной культуры,  в том числе путем  создания  и  поддержания
образовательных,  культурных  и  иных  учреждений,  организаций или
ассоциаций, которые могут искать и получать добровольную финансовую
и другую помощь, а также государственную поддержку в соответствии с
законодательством Российской Федерации.
     Таким   образом,     установленная     Федеральным     законом
"О национально-культурной автономии" система национально-культурной
автономии,   предполагающая   возможность  создания  на  территории
субъекта  Российской  Федерации  местными   национально-культурными
автономиями  с  соблюдением демократических основ организации таких
объединений  и  без  вмешательства  государства  не   более   одной
региональной национально-культурной  автономии  граждан,  относящих
себя  к  соответствующей  этнической  общности,  имеет  объективные
основания,  а  обусловленные  прежде  всего  спецификой  расселения
граждан  Российской  Федерации,  относящих  себя   к   определенной
этнической общности,  организационные основы национально-культурной
автономии в части,  касающейся права местных национально-культурных
автономий    образовывать    региональную    национально-культурную
автономию,  направлены  не  на  ограничение,  а  на   защиту   прав
национальных  меньшинств,  в  том  числе путем создания необходимых
фактических  и  юридических  предпосылок   их   самоорганизации   и
возложения соответствующих обязанностей на органы публичной власти.
     Тем самым также обеспечиваются  условия  для  коллективного  и
самостоятельного   решения   этнической  общностью,  находящейся  в
ситуации национального меньшинства на  соответствующей  территории,
объединенной   в   региональную  национально-культурную  автономию,
вопросов  сохранения  самобытности,  развития  языка,  образования,
национальной    культуры,    координации    деятельности    местных
национально-культурных   автономий   и   взаимодействия   с   иными
объединениями граждан, относящих себя к данной этнической общности,
а также представительства во взаимоотношениях с различными органами
публичной    власти,    поскольку    такая    автономия   создается
соответствующими субъектами по их  выбору  и  без  предварительного
разрешения  органов  публичной  власти,  основана  на  добровольном
участии  и  действует  свободно   с   соблюдением   демократических
принципов,  установленных  законодательством Российской Федерации и
предусмотренных уставом самой национально-культурной автономии.
     Следовательно, положение  части  третьей статьи 5 Федерального
закона "О национально-культурной автономии", в нормативном единстве
с положениями частей третьей и седьмой его статьи 6 предполагающее,
что в пределах субъекта Российской Федерации может быть  образовано
не   более   одной  региональной  национально-культурной  автономии
граждан  Российской  Федерации,  относящих  себя   к   определенной
этнической   общности,  подлежащей  государственной  регистрации  в
установленном законодательством  Российской  Федерации  порядке,  в
системе действующего правового регулирования и с учетом выявленного
Конституционным Судом Российской Федерации смысла  не  противоречит
Конституции Российской Федерации.
     Это не  означает,  что  национально-культурная  автономия  как
объединение   граждан   Российской   Федерации,  относящих  себя  к
определенной   этнической   общности,   находящейся   в    ситуации
национального меньшинства на соответствующей территории,  исключает
другие формы самоорганизации граждан по признаку  принадлежности  к
той   же   этнической   общности.  В  соответствии  с  Конституцией
Российской Федерации и законодательством Российской Федерации могут
создаваться   другие   объединения  граждан  Российской  Федерации,
относящих себя к соответствующей этнической общности, которые также
содействуют сохранению самобытности,  развитию языка,  образования,
национальной     культуры,     но     не     обладают      статусом
национально-культурной  автономии,  как  он  установлен Федеральным
законом "О национальной культурной автономии".
     Таким образом,  положение  части третьей статьи 5 Федерального
закона   "О    национально-культурной    автономии"    по    своему
конституционно-правовому    смыслу   в   нормативном   единстве   с
положениями частей третьей и седьмой статьи 6 данного  Федерального
закона    -    с    учетом   организационной   формы   региональной
национально-культурной автономии как средства и способа  выявления,
удовлетворения    и    обеспечения,   в   том   числе   посредством
государственной поддержки,  этнокультурных интересов граждан и прав
конкретной    этнической    общности,    находящейся   в   ситуации
национального меньшинства на соответствующей  территории,  а  также
координации      деятельности      образовавших      ее     местных
национально-культурных автономий,  - предполагает,  что в  пределах
субъекта   Российской   Федерации   государственной  регистрации  в
порядке,  установленном  законодательством  Российской   Федерации,
подлежит  не  более  чем  одна  региональная национально-культурная
автономия  граждан   Российской   Федерации,   относящих   себя   к
определенной    этнической   общности,   находящейся   в   ситуации
национального   меньшинства    на    соответствующей    территории,
образованная  местными национально-культурными автономиями граждан,
относящих  себя  к  данной  этнической  общности,   и   в   системе
действующего  правового  регулирования  не противоречит Конституции
Российской Федерации.
     Что касается    проверки    законности    и     обоснованности
правоприменительных   решений,  то  она  не  входит  в  компетенцию
Конституционного Суда  Российской  Федерации,  который,  по  смыслу
статей  118,  125,  126 и 127 Конституции Российской Федерации,  не
вправе  подменять  правоприменителя,  в  том   числе   суды   общей
юрисдикции.  Реализуя  свои полномочия,  правоприменители впредь не
могут придавать  положению  части  третьей  статьи  5  Федерального
закона  "О национально-культурной автономии" в нормативном единстве
с  положениями  частей  третьей  и   седьмой   статьи   6   данного
Федерального  закона  какое-либо иное значение,  расходящееся с его
конституционно-правовым смыслом,  выявленным  Конституционным Судом
Российской Федерации в настоящем Постановлении.
     Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй
статьи 71,  статьями 72, 75, 79 и 100 Федерального конституционного
закона   "О    Конституционном    Суде    Российской    Федерации",
Конституционный Суд Российской Федерации

                       п о с т а н о в и л:

     1. Признать не противоречащей Конституции Российской Федерации
часть третью статьи 5 Федерального закона "О национально-культурной
автономии",  которая  по  своему  конституционно-правовому смыслу в
нормативном единстве с положениями частей третьей и седьмой  статьи
6  данного  Федерального  закона означает,  что в пределах субъекта
Российской Федерации местными  национально-культурными  автономиями
может  быть  образовано  не  более одной подлежащей государственной
регистрации в установленном законодательством Российской  Федерации
порядке   региональной   национально-культурной  автономии  граждан
Российской Федерации,  относящих  себя  к  определенной  этнической
общности,  находящейся  в  ситуации   национального  меньшинства на
соответствующей   территории,   поскольку   такая   автономия    не
препятствует    деятельности    не    вошедших    в   нее   местных
национально-культурных автономий или созданию и  деятельности  иных
содействующих сохранению самобытности, развитию языка, образования,
национальной культуры  объединений  граждан  Российской  Федерации,
относящих себя к той же этнической общности.
     Конституционно-правовой смысл указанного положения, выявленный
Конституционным    Судом    Российской    Федерации   в   настоящем
Постановлении, является общеобязательным и исключает любое иное его
истолкование в правоприменительной практике.
     2. Настоящее   Постановление   окончательно,    не    подлежит
обжалованию,  вступает  в  силу  немедленно  после  провозглашения,
действует  непосредственно  и  не  требует  подтверждения   другими
органами и должностными лицами.
     3. Согласно  статье  78  Федерального  конституционного закона
"О Конституционном    Суде    Российской    Федерации"    настоящее
Постановление   подлежит    незамедлительному    опубликованию    в
"Российской   газете"   и   "Собрании  законодательства  Российской
Федерации".  Постановление  должно  быть   опубликовано   также   в
"Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".


     Конституционный Суд
     Российской Федерации

     N 5-П
     ____________________



                           ОСОБОЕ МНЕНИЕ

   судьи Конституционного Суда Российской Федерации А.Л.Кононова
    по делу о проверке конституционности части третьей статьи 5
    Федерального закона "О национально-культурной автономии" в
          связи с жалобой граждан А.Х.Дитца и О.А.Шумахер


     Тезис о  том,  что  законодатель  волен  "определять  объем  и
содержание  прав  общественного  объединения",  представляется  нам
глубоко ошибочным утверждением,  восходящим к теории октроированных
прав.  Ныне действующая Конституция Российской Федерации исходит из
совершенно  иной   концепции   -   прирожденных   и   неотчуждаемых
естественных    прав   и   свобод   человека,   которые   действуют
непосредственно и сами определяют смысл,  содержание  и  применение
законов (статьи 17,  18 и др.).  Парадоксально, что в Постановлении
Конституционного Суда Российской Федерации оба названных  положения
следуют  одно за другим,  хотя они несовместимы по сути.  Исходя из
смысла статьи 55 Конституции Российской Федерации  законодатель  не
вправе отменять и умалять объем и содержание конституционных прав и
свобод,  но  может  лишь  вводить  в  строго   определенных   целях
соразмерные  и  обоснованные  ограничения,  и тогда эти ограничения
подлежат оценке Конституционным Судом Российской Федерации.
     В Постановлении  приводится  обширный перечень конституционных
прав  и  свобод,  которые  реализуются   в   национально-культурной
автономии как одном из видов объединения граждан,  однако вопрос об
обоснованности  ограничений  этих   прав,   который   был   главным
аргументом  заявителей  и  собственно   предметом  конституционного
спора,  остается  "фигурой  умолчания".  Этот   вопрос,   очевидно,
неудобен,  поскольку  приводит  к  выводам,  противоречащим позиции
Конституционного Суда Российской Федерации.
     Как явное и  несомненное  ограничение сформулировано положение
резолютивной части Постановления о том,  что  в  одном  регионе  не
может   быть   образовано   более   одной   подлежащей  регистрации
национально-культурной автономии определенной этнической  общности.
Трудно   даже   представить,   что  столь  простой  и  категоричный
количественный предел - "не более одной" -  можно  понимать  иначе,
чем  препятствующее  ограничение.  Существование  иных возможностей
реализации национально-культурных потребностей  в  виде  участия  в
местных  автономиях  или  создания иных общественных объединений не
может   являться,   однако,   адекватной   альтернативой    статуса
региональной    национально-культурной    автономии,    о   чем   и
свидетельствует возникший спор.
     В своей   жалобе  заявители  указывают,  что,  разделяя  общие
позиции  и  взгляды  при  объединении  ряда  местных  автономий   в
соответствующую региональную национально-культурную автономию,  они
сознательно   по   нравственным   и   иным   личным    соображениям
противостояли   другой,   незадолго   до  этого  зарегистрированной
региональной  автономии   российских   немцев.   Можно   допустить,
очевидно, что  в одной  и  той  же  этнической  общности могут быть
различные представления о целях и задачах  объединения,  культурные
традиции,  политические,  религиозные  и  иные взгляды,  языковые и
прочие особенности, по которым те или иные группы людей стремятся к
объединению   для   совместного   удовлетворения  своих  культурных
потребностей.  Законодатель и судебная власть не могут вторгаться в
сферу   регулирования   и   правовой   оценки   этих  личностных  и
социально-психологических мотивов,  не  нарушая  при  этом  свободу
выбора    и   основной   конституционный   принцип   добровольности
объединения.  Недаром статья 30 (часть  2)  Конституции  Российской
Федерации  прямо  запрещает  принуждать  к  вступлению в какое-либо
объединение или пребыванию в нем.  На этом фоне весьма сомнительным
представляется   утешение,  что  никто,  дескать,  не  препятствует
участию в уже созданной и зарегистрированной региональной автономии
или  отказу  от  такого  участия,  при  том  что иных организаций с
подобным статусом более одной не допускается.  Наличие только одной
легальной  национально-культурной  автономии на региональном уровне
препятствует  аналогичному  статусу  и  равному  праву  объединения
представителей   той  же  этнической  общности,  которые  могут  не
разделять взглядов,  установок,  ценностей и национально-культурных
особенностей  ранее  зарегистрированного объединения.  Отрицать при
этом монополию и представить подобный  запрет  не  ограничением,  а
защитой  прав  национальных   меньшинств  -  значит   противоречить
здравому смыслу.
     Конституция Российской Федерации и международные акты о правах
человека  закрепляют  право  совместно  с  другими  членами  группы
пользоваться   культурой, родным  языком,  исповедовать  религию  и
исполнять  ее  обряды,  свободу  мирных  собраний   и   ассоциаций,
запрещают  дискриминацию,  в том числе по признаку принадлежности к
национальным  меньшинствам.  Статья  11  Конвенции  о  защите  прав
человека и основных свобод предусматривает,  что свобода ассоциаций
не подлежит никаким ограничениям,  кроме  установленных  законом  и
необходимых   в   демократическом  обществе.  Как  увязать  с  этим
утверждение  Конституционного  Суда   Российской   Федерации,   что
оспариваемая  норма  Федерального  закона "О национально-культурной
автономии" не содержит прямого  указания  на  то,  что  в  пределах
субъекта  Российской Федерации может быть образовано не более одной
региональной национально-культурной автономии граждан  определенной
этнической общности,  не содержит она и прямого запрета на создание
и   государственную   регистрацию    более    одной    региональной
национально-культурной автономии?  Но если данный Федеральный закон
не  содержит,  как  утверждает   Конституционный   Суд   Российской
Федерации,  ограничений  такого рода,  то напрашивается однозначный
вывод   о   невозможности   иного   его   правоприменения.   Поиски
"действительной  воли законодателя" (?) привели Конституционный Суд
Российской  Федерации  к  совершенно  противоположному   выводу   -
расширительному  толкованию этих положений именно как запрета,  что
противоречит природе и предназначению  конституционного  правосудия
признавать,  соблюдать  и  защищать  права  и  свободы  как  высшую
ценность.
     Еще более поразительные мотивы выдвинуты Конституционным Судом
Российской  Федерации  в  обоснование  подобного  ограничения.  Они
всецело лежат в сфере интересов публичной власти и определяются как
ее обязанности  по  оказанию  финансовой  поддержки  и  координации
деятельности  национально-культурной  автономии.  В таком понимании
национально-культурные  автономии  оказываются  для  государства  и
местных властей не целью, а всего лишь объектом применения средств,
т. е. очередным финансовым и организационным обременением,  которое
следует свести к оптимальному минимуму "не более одного". Неужели в
этом и есть их конституционно-правовой смысл?
     Обязанности государства  и  органов местного самоуправления по
отношению к национально-культурным  автономиям,  между  тем,  носят
характер   социально-политических   ориентиров.   Они   не  создают
конкретных прав и  тем  более  не  могут  их  умалять  или  служить
обоснованием их ограничений. Подобные основания нельзя отождествить
с интересами обороны,  государственной безопасности,  общественного
порядка или нравственности и иными целями конституционно допустимых
ограничений прав и свобод,  перечисленных как в статье 55 (часть 3)
Конституции  Российской  Федерации,  так  и  в  специальных  нормах
Конституции Российской Федерации,  регулирующих права  общественных
объединений    (статья  13,  часть 5)    и свободу   мысли  и слова
(статья 29, часть 2).
     Таким образом,   выводы   Конституционного   Суда   Российской
Федерации по данному делу не имеют конституционных обоснований.


                           ____________