Послание Президента Российской Федерации от 16.02.1995 б/н

                       РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

                          П О С Л А Н И Е

                  ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

                       ФЕДЕРАЛЬНОМУ СОБРАНИЮ


           О действенности государственной власти в России

                             Введение

     Год назад  Президент  Российской Федерации впервые обратился к
Федеральному  Собранию  с  Посланием   об   основных   направлениях
внутренней   и   внешней   политики.   В  нем  были  сформулированы
стратегические цели развития России, поставлены задачи на 1994 год.
     Какой стала  Россия год спустя?  Что изменилось в нашей жизни?
Что удалось и чего не удалось сделать?  На эти вопросы трудно  дать
однозначные  ответы.  Прошедший  год  можно  со  всеми  основаниями
назвать годом контрастов.  Он вместил в себя подписание Договора об
общественном согласии и одновременно общественное напряжение весной
и в конце года, заключение договоров с республиками о разграничении
предметов ведения и взаимном делегировании полномочий и вооруженный
мятеж в Чечне,  резкое снижение инфляции летом и "черный вторник" в
октябре.
     Приняв первую в  своей  истории  демократическую  Конституцию,
Россия  не  начала  жизнь  "с  чистого  листа".  С нами - весь груз
прошлого.
     Россия переходит  из  одной  исторической  эпохи  в  другую со
скоростью,  соизмеримой с жизнью одного  поколения.  Высокие  темпы
преобразований нередко приводят к издержкам.
     Старая технология  власти,  основанная  на  идеологическом   и
политическом принуждении,  с трудом сменяется современными методами
и подходами.  По-прежнему преобладает директивное управление,  а не
управление  посредством  закона.  С  огромным  сопротивлением  идет
кадровое  обновление   государственного   аппарата   компетентными,
современно  мыслящими  людьми.  Власть  и  ее  представители еще не
научились  быть  открытыми  и  понятными.   Отсюда   -   отставание
государственных  институтов  и  их  представителей  от потока новых
проблем  и  задач.  Это  непосредственно  отражается  на   качестве
функционирования механизмов власти, приводит к неточным решениям.
     В истекшем году Россия продолжала жить в разреженном  правовом
пространстве.
     Число законов,  в  которых   нуждается   страна,   многократно
превышает  количество  принятых.  Законодательный  процесс  нередко
подминается политической борьбой.
     Не сложились  новые правовые обычаи,  низка правовая культура.
Важно сознавать,  что уважение к праву в обществе укоренится только
тогда, когда право будет уважаться властью.
     Судебная система еще  не  стала  равноправной  ветвью  власти,
по-настоящему  независимой   и   авторитетной.   Год   не   работал
Конституционный Суд.  Почти не реализуется принцип прямого действия
Конституции.
     Заканчивается десятилетие,   разделившее    жизнь    нынешнего
поколения на две эпохи. Преобразуя политическую систему, экономику,
общественное сознание,  мы до  сих  пор  не  смогли  избавиться  от
бремени  прежних  предрассудков,  идеологических  догм,  стандартов
политического действия.
     Продолжаются поиски   образцов   для  подражания  или  попытки
сконструировать и безотлагательно  воплотить  в  жизнь  собственную
идеальную модель общественного развития.
     Старые мифы не преодолеть  в  одночасье.  Большинство  граждан
России росло и воспитывалось в другом мире, кардинально отличном от
того, в который мы входим.
     Наше гражданское  общество  только  формируется и еще не стало
действенным контролером государственных  институтов.  Как  и  новая
власть, оно подвержено болезням роста.
     Мы еще  не  воспринимаем  государство  как  одно  из  наиболее
значительных достижений мировой истории,  социальной культуры.  Без
него       невозможно    цивилизованное   человеческое   общежитие.
Государство - не только институты власти и занятые в них чиновники.
Оно является прежде всего политической  организацией  всех  граждан
страны,  их  совместным  достоянием  и  общим делом.  Потому крайне
опасна оппозиция государственности как таковой.
     В начале  века  в  России  идея  свободы и справедливости была
противопоставлена идее государственности. И это противостояние было
доведено до такой степени, что оказалась поверженной существовавшая
государственность,  и  на  ее   развалинах   возникло   государство
политического   террора.   Опасность  такой  ошибки  повторяется  и
сегодня.  Столь  же  неистово  и  безоглядно  сталкивают   идею   о
государственности   с   принципами   соблюдения   прав  человека  и
гражданина, другими демократическими ценностями.
     Некоторые политические  силы  не  прекращают попыток "свалить"
Правительство,  спровоцировать "разгон" Государственной Думы, вновь
и  вновь требуют проведения досрочных президентских и парламентских
выборов.  Традиционные "поиски врагов",  социальная и  политическая
нетерпимость, неразборчивость в средствах оборачиваются вольным или
невольным  подрывом  самих   основ   жизнеспособности  страны,   ее
безопасности и целостности.
     В этих условиях ответственность  за  судьбу  страны  в  равной
степени лежит на государственных институтах и обществе.
     Конструктивна та позиция,  которая выражает гражданственность,
то   есть   активное  сознательное  участие  в  делах  государства,
пользование всеми правами и свободами, гарантируемыми Конституцией,
и  одновременно  добросовестное  выполнение  своих  конституционных
обязанностей.
     Опыт прошлого года показал,  что определенные первым Посланием
основные  цели  развития  общества  и   государства   были  приняты
различными политическими силами.  Это не случайно,  ибо центральная
тема Послания - укрепление Российского государства  -  базировалась
на   фундаментальных   правовых,   демократических  и  федеративных
принципах Конституции,  на ее основных  задачах  -  защите  прав  и
свобод  человека  и  гражданина,  создании  условий для обеспечения
достойной жизни и свободного развития  граждан  России,  укреплении
положения России во внешнем мире и ее безопасности.
     Теперь ясно:  можно определить  общие  позиции,  формулировать
наиболее  важные,  общественно  значимые цели.  Но какие бы цели ни
ставило  общество  перед  властью,   их   реализация   зависит   от
действенности   государственных   институтов,   от  их  способности
находить своевременные и правильные ответы на самые острые  вопросы
общественного развития в рамках права.
     Для этого необходимы:
     - коренное  преобразование государственной практики,  кадровой
политики,  неукоснительное соблюдение  представителями  государства
законов и этических норм;
     - резкое повышение качества нормотворческой деятельности;
     - развитие правоприменительной практики, обеспечивающей прямое
действие Конституции,  и в первую очередь в  сфере  защиты  прав  и
свобод граждан России.
     Закончился 1994 год.  Трудно и,  наверное,  не нужно  пытаться
определить,  кто,  какая  ветвь  или  орган  государственной власти
внесли наибольший положительный вклад или,  наоборот,  более других
повинны в том, что многое из намеченного сделать не удалось.
     Гораздо важнее другое:  дать  объективную  оценку  опыта  1994
года,  найти  общее  понимание  проблем 1995-го и путей их решения,
собрать политическую волю и действовать согласованно.
     В соответствии   с  полномочиями,  определенными  пунктом  "е"
статьи 84 Конституции Российской Федерации,  обращаюсь к  депутатам
палат  Федерального Собрания,  ко всем гражданам России с ежегодным
посланием  о  положении  в  стране  и  об   основных   направлениях
внутренней и внешней политики.

                Глава 1. Обеспечение суверенитета,
                    независимости и целостности

           1.1. Экономический потенциал и будущее России

     Россия будет    иметь    надежные    гарантии    суверенитета,
независимости и целостности не раньше, чем преодолеет экономический
кризис.
     Финансовая стабилизация,  рост сбережений,  их трансформация в
инвестиции,  оживление производства и положительные  изменения  его
структуры,   повышение   качества   жизни   граждан  -  таков  путь
экономического  выздоровления  и  выхода  на   стадию   устойчивого
подъема.  В  1994 году пройдена определенная часть этого пути.  Она
оказалась меньше той, что была обозначена в Послании прошлого года.
     Послание 1994 года было первым вытекающим из новой Конституции
документом стратегического характера.  Решение ряда обозначенных  в
нем задач,  таких масштабных, например, как структурная перестройка
или создание рынка ценных бумаг,  - дело не одного года.  Насколько
близко  экономика  подошла  к  целям, определенным  Посланием  1994
года, - таким должен быть важнейший критерий оценки его выполнения.
     Истекший год   принес   результаты,   которые  нельзя  оценить
однозначно.  По одним направлениям продвижение  было  ощутимым,  по
другим - малозаметным, не избежали и отката.
     Но в целом 1994 год не был потерян для экономической  реформы.
Хотя   начало   прошлого   года   было  отмечено  большим  падением
производства,  затем наметились признаки  стабилизации.  Причем  не
только  в  добывающих,  но  и  в  некоторых обрабатывающих секторах
промышленности.
     Годовая инфляция  была в три раза меньше,  чем в 1993 году,  и
почти в семь раз меньше,  чем в  1992  году.  Сказались  достаточно
жесткий  контроль за размером дефицита федерального бюджета,  отказ
от   предоставления   льготных   кредитов   и   введение    реально
положительной процентной ставки Центрального банка.
     В результате  существенно  возросли  сбережения,   а   значит,
появились   финансовые  предпосылки  для  повышения  инвестиционной
активности.
     В сжатые  сроки  проведена  широкомасштабная  приватизация.  К
концу 1994 года свыше 110  тысяч  государственных  и  муниципальных
предприятий сменили форму собственности.  Негосударственный сектор,
создав 62 процента валового внутреннего продукта, стал доминирующим
в российской экономике.
     Приватизация дала мощный импульс развитию рынка ценных  бумаг.
В   1994  году  объем  одних  только  государственных  казначейских
обязательств вырос почти в 90 раз,  составив  около  28  триллионов
рублей. Высок потенциал рынка акций приватизированных предприятий.
     Бурно прогрессировала    рыночная    инфраструктура    (банки,
торговые,  финансовые,  страховые  компании),  которая  прежде была
развита крайне слабо.  Во  многом  поэтому  доля  услуг  в  валовом
внутреннем  продукте  повысилась  с  30 процентов в 1989 году до 51
процента в 1994 году.
     Экономика стала   более   открытой.   Существенно   изменилась
мотивация хозяйственной деятельности.
     В 1994  году  были  продвижения  и в направлении других целей,
обозначенных в Послании:
     - принята  первая часть Гражданского кодекса - правовой основы
рыночной экономики;
     - развернулась    работа    по   выявлению   и   реорганизации
неплатежеспособных предприятий;
     - началась  ликвидация  системы  необоснованных индивидуальных
льгот по уплате налогов и таможенных пошлин.
     Но надо честно признать: многое из того, что предусматривалось
Посланием,  не удалось  выполнить  не  только  из-за  долгосрочного
характера стоящих перед нами проблем.
     Остались неиспользованными немалые  резервы  законотворчества.
До  сих  пор  нет современного земельного,  налогового,  жилищного,
трудового   законодательства,   законов   о   банках,   акционерных
обществах, рынке ценных бумаг.
     Для того чтобы закрыть зияющие разрывы в законодательной ткани
обеспечить     нормативную    базу    решения    наиболее    острых
социально-экономических проблем,  была принята серия  президентских
указов.  Однако  экономика  должна  регулироваться  не  указами,  а
законами.  Срок действия большинства указов будет заканчиваться  со
вступлением в силу соответствующих законов.
     Немало просчетов  допущено  и   Правительством.   Не   удалось
воспользоваться сравнительно благоприятной экономической ситуацией,
сложившейся к лету прошлого года,  и начать массовую  трансформацию
сбережений  в  инвестиции.  В результате в крайне сложном положении
оказался ряд отраслей промышленности, особенно ее наукоемкая часть.
     Хотя положительная  тенденция  к снижению инфляции сохранялась
довольно долго, на весь год сил не хватило. Допущено резкое падение
курса рубля, в конце года вновь увеличился темп роста цен.
     Из-за острой нехватки бюджетных ресурсов так и  не  состоялась
заявленная   Правительством   селективная   структурная   политика.
Остались  нереализованными  идеи  преобразования  экономики   через
избирательное финансирование проектов "точек роста".
     По-прежнему отсутствуют    современные    рынки    земли     и
недвижимости.  Только  недавно  приступили  к  регулированию  рынка
ценных  бумаг.   Фактически   не   удалось   упростить   процедуры,
регламентирующие создание новых предприятий.
     В итоге созидательная энергия  рынка  в  значительной  степени
осталась невостребованной.
     Несмотря на  некоторые  положительные  перемены,  так   и   не
налажена  эффективная система управления принадлежащими государству
предприятиями.
     За медленный  ход  аграрной  реформы приходится расплачиваться
тяжелым кризисом в сельском хозяйстве. Явно затянулись разработка и
принятие Земельного кодекса.
     Как и раньше,  налоговая система не стимулирует  инвестиции  и
производство.  Продолжается нетерпимое массовое сокрытие доходов от
налогообложения.  Низка финансовая дисциплина,  что стало, наряду с
инфляцией,   одной   из   основных  причин  сохраняющегося  кризиса
неплатежей.
     Нарушались правила  внешней  торговли,  в  первую  очередь при
вывозе  энергоносителей  и  цветных  металлов,  оставался   высоким
недобор валютных поступлений от экспорта товаров и услуг.
     Серьезную опасность  для  российской  экономики   и   общества
продолжает   представлять   рост   организованной   преступности  и
коррупции, криминализация предпринимательства.
     Среди основных причин неудач 1994 года:
     - асинхронность рыночных процессов и действий  государства:  в
одних  случаях  власти  не  поспевали за динамикой рынка,  в других
случаях,  когда надо было подстегнуть рыночные преобразования,  они
проявляли неоправданную медлительность;
     - низкая эффективность  всех  ветвей  власти,  из-за  чего  не
удалось    выполнить    ряд   принятых   решений   и   использовать
многочисленные резервы реформы;
     - тяжелая   ошибка   с  доходной  частью  бюджета,  вынудившая
Правительство  вести  экономическую  политику  в  условиях  острого
дефицита финансовых ресурсов.
     В 1995  году   надо   вплотную   приблизиться   к   финансовой
стабильности,  сохранить и сделать устойчивыми сбережения, добиться
повышения инвестиционной активности,  превратить структурный кризис
в   управляемый   процесс.   Предстоит  обеспечить  предсказуемость
экономической ситуации,  дать предприятиям возможность  планировать
инвестиции,  словом,  нормализовать  экономический  климат.  Только
тогда накопленный  финансовый  капитал  начнет  работать  на  нужды
производства.
     Задача 1995 года - формирование стартовых условий и потенциала
будущего  экономического  роста.  От  выживания  к развитию - таким
должен быть вектор реформы.  В этом году надо построить мост  между
инфляционным прошлым и инвестиционным будущим.
     Не сделав этого,  непростительно потеряем время. Тогда не уйти
от  длительной  депрессии,  превращения страны в сырьевую периферию
мировой  экономики,  не   сохранить   научно-технологическую   базу
экономического развития.
     В 1995  году  перед  нами  стоят  проблемы,  по  сложности   и
масштабам не уступающие тем,  которые пришлось решать в начале 1992
года. Серьезная задача состоит в том, чтобы с минимальными потерями
пережить   переход   к   финансовой   стабильности.   Одно  дело  -
высокоинфляционная      экономика,      сформировавшая    у    всех
(производителей, потребителей, государства) определенные стереотипы
поведения. Совсем другое  -  низкоинфляционная  экономика,  которая
потребует принципиально иной психологии и тактики.
     Если за годы реформы в области финансовой и денежной  политики
уже  накоплен  изрядный  опыт,  то  формировать  потенциал  роста в
условиях рыночной экономики приходится фактически заново.
     Главное стартовое   условие   -   финансовая   стабилизация  и
укрепление рубля.
     С осени   1993  года  до  конца  лета  1994  года  происходило
последовательное снижение уровня инфляции.  С  сентября  1994  года
цены снова пошли вверх.
     Важнейшая задача Правительства и  Центрального  банка  в  1995
году  -  сделать решающий шаг к завершению финансовой стабилизации,
подавить инфляцию, удержать реальные положительные ставки процента,
укрепить рубль.
     За годы реформы были сделаны две серьезные попытки  остановить
инфляцию - в первой половине 1992 года и в конце 1993 - начале 1994
года.  По разным причинам дело не удалось довести до конца.  Третья
попытка должна стать успешной.
     Существенно снизить инфляцию, сделать ее предсказуемой - таков
целевой  ориентир 1995 года.  Выдержим это условие - сможем реально
приступить к созданию потенциала экономического роста.
     Лишь в   этом   случае  станут  эффективными  производственные
инвестиции.  Начнут устойчиво  работать  предприятия  с  длительным
производственным   циклом,   а  именно  они  во  многом  определяют
научно-технологические    перспективы    России.    Стабилизируются
оборотные средства предприятий,  а значит,  будет решена тяжелейшая
проблема,  изматывающая российскую промышленность  в  течение  всех
реформы.   Появятся   благоприятные   условия  для  технологической
реконструкции  отечественной  промышленности.  Произойдет  реальное
оздоровление   финансового   рынка,   который  переориентируется  с
краткосрочных спекулятивных  операций  на  мобилизацию  вложений  в
долгосрочные инвестиционные проекты.
     Победить инфляцию, достичь финансовой стабилизации - посильная
задача.  Ясно  и  другое:  сдерживание  инфляции  ценой  отложенных
бюджетных  платежей  дает  временный,  а  в  целом   -   иллюзорный
результат.
     Действительный успех  принесут   только   скорейшее   принятие
Федеральным   Собранием   реалистичного   бюджета,   неинфляционное
покрытие его дефицита,  обеспечение максимально полного поступления
средств  в  доходную часть,  согласованные действия Правительства и
Центрального   банка.   Нужен   жесткий   контроль   над    целевым
использованием  бюджетных ресурсов.  Главная роль здесь принадлежит
Федеральному казначейству.
     В отличие  от прошлого года в 1995 году должно быть обеспечено
безусловное  выполнение  государством  взятых  на  себя  финансовых
обязательств. В   то   же  время  ни  один институт государственной
власти  -  будь    то  Федеральное  Собрание,  Правительство    или
Президент -  не  вправе  принимать  решения,  подрывающие  бюджет и
усиливающие инфляцию. Если укреплять дисциплину, то на всех уровнях
власти, если экономить, то всем без исключения.
     Тогда можно будет  рассчитывать  на  снижение  и  стабилизацию
инфляционных ожиданий.  Пора привыкать:  нет больше "легких" денег,
занесенных в карманы и на счета шальным  ветром  инфляции;  есть  и
всегда будут только "тяжелые" деньги, добытые трудом.
     Мало, однако, достичь финансовой стабилизации. Надо еще суметь
воспользоваться   ее   плодами   с   конечной   целью   не   только
стабилизировать производство,  но  и  повысить  его  эффективность.
Эффективное   производство   -   важнейшее   слагаемое   потенциала
экономического роста.
     Пока же малоэффективная российская экономика переживает кризис
неконкурентоспособности.    Значительная    часть     отечественной
промышленности   подлежит  радикальной  модернизации.  Настоятельно
необходимы  снижение  издержек,   повышение   качества,   улучшение
управления.
     Путь от  финансовой   стабилизации   к   росту   эффективности
производства лежит через активизацию инвестиционной деятельности.
     Все еще слабые рыночные мотивы к инвестированию  надо  усилить
энергичными   действиями   государства,   в   том   числе  в  сфере
законодательства.
     Нужно создать благоприятный инвестиционный климат для всех - и
отечественных, и зарубежных инвесторов.
     Правительству необходимо   переключиться   на   стимулирование
частных  инвестиций,  а  государственные  вложения  направлять   на
реализацию    инвестиционных    проектов   совместно   с   частными
инвесторами.   Предоставление    государственных    гарантий    под
выпускаемые   ими   ценные   бумаги  позволит  повысить  выгодность
производственных инвестиций и снизить связанные с ними риски.
     Предусматривается проведение  действенной  политики ускоренной
амортизации,  включение  механизмов,  препятствующих  использованию
средств амортизационного фонда не по целевому назначению.
     В 1995    году    органы    государственной    власти    будут
способствовать:
     - созданию  выгодных  условий   для   притока   инвестиционных
ресурсов на приватизированные предприятия;
     - максимальному использованию  на  инвестиции  средств  мелких
вкладчиков, населения;
     - работе    институциональных    инвесторов     -     надежных
инвестиционных  фондов  и банков,  пенсионных фондов,  лизинговых и
страховых компаний;
     - привлечению   финансовых   ресурсов   на  предприятия  путем
вторичной эмиссии акций;
     - деятельности    коммерческих    банков   по   предоставлению
долгосрочных инвестиционных кредитов.
     Положительную роль  сыграет  переход  от  распределительной  к
инвестиционной стадии приватизации.
     Приватизация увела   нас   от   неэффективной  государственной
экономики,  но пока не привела к эффективной частной  экономике.  В
результате  смены  формы собственности хозяйство начало избавляться
от  некоторых   прежних   недостатков,   например   от   ресурсного
расточительства, но еще не получило ощутимых преимуществ.
     Эти преимущества   станут   очевидными,   когда    существенно
возрастет  число  собственников,  которые  хотят и могут эффективно
организовать работу приватизированных предприятий. Без них рыночная
экономика нормально функционировать не будет.
     Максимально способствовать подъему инвестиционной  активности,
одновременно   обеспечивая    ощутимое    пополнение  бюджетов всех
уровней, - такова задача политики приватизации в 1995 году.
     Российская экономика   нуждается   в   эффективном  управлении
государственным имуществом.  Особенно это касается  пакетов  акций,
находящихся в федеральной собственности.
     Правительству следует  выработать   механизм   покупки   части
эмитируемых  предприятиями  ценных  бумаг.  Она заменит налоговые и
внешнеэкономические льготы,  нарушающие целостность и  прозрачность
налоговой  и  тарифной  систем,  государства.  Впоследствии,  после
реализации  инвестиционных  проектов,  приобретенные   государством
ценные  бумаги  подлежат  продаже на рынке,  что позволит пополнить
доходную часть бюджета.
     Федеральному Собранию следовало бы оперативно принять поправки
к закону об иностранных инвестициях.
     Подход к   иностранным  инвестициям  будет  определяться  тем,
насколько они способствуют формированию потенциала роста российской
экономики.  В  этом  -  долговременный  национальный интерес.  Им и
следует  руководствоваться  при  разработке   "правил   игры"   для
зарубежных инвесторов, включая участвующих в приватизации.
     Нам нужны только серьезные,  надежные партнеры,  работающие на
перспективу и не наносящие ущерба национальным интересам страны.
     В этом году должен быть разработан и принят Налоговый  кодекс.
Его задача - обеспечивая в полной мере доходную часть бюджетов всех
уровней, стимулировать инвестиции и производство.
     Намечается постепенная отмена индивидуальных льгот по платежам
в федеральный бюджет.  Послабления надо давать только по закону,  в
едином  порядке  и  открыто,  чтобы  было  ясно  -  кому,  на каких
основаниях, на какой срок и на каких условиях.
     Помогая стабилизации  производства,  инвестиционная активность
отнюдь не гарантирует долговременных положительных изменений в  его
структуре.  А  без  них  потенциал  экономического роста создать не
удастся.  Высокотехнологичные   отрасли   еще   не   скоро   станут
привлекательными для частных инвесторов. Полагаться здесь только на
рыночные  силы  было  бы  опрометчиво.  Требуется   государственная
поддержка.
     В 1995 году пора начать стратегический структурный маневр. Его
конечная  цель  - относительное сокращение сырьевой сферы экономики
за счет увеличения в структуре валового внутреннего  продукта  доли
обрабатывающей промышленности,  особенно ее наукоемкой части, сферы
услуг,  интеллектуальной деятельности.  Тогда можно будет не только
выйти на стадию экономического роста,  но и придать ему современное
качество.
     Помогут делу   долгосрочные   федеральные   программы.  Но  не
размазанные,  как сейчас, по всей экономике, а плотно сбитые вокруг
главной  задачи  -  формирования  потенциала  экономического роста.
Программ должно быть намного меньше, а их качество - гораздо выше.
     В 1995 году Правительству и Федеральному Собранию следовало бы
начать движение по трем основным направлениям.
     1. Технологическая  модернизация  российской экономики. Цель -
восполнить качественные потери основного капитала, образовавшиеся в
период нынешнего кризиса, создать предпосылки для стабильного роста
российской экономики в конце 90-х годов.
     2. Укрепление    национальной   промышленной   инфраструктуры.
Аккумуляция ресурсов, включая бюджетные, с последующим направлением
на    финансирование   федеральных   дорог,   портов,   аэродромов,
транспорта,  систем телекоммуникаций придаст  экономическому  росту
должную устойчивость и поможет решению проблемы занятости.
     3. Развитие  экспорта,  особенно  наукоемкой  продукции.   Это
поможет раздвинуть рамки внутреннего спроса,  сделает экономический
рост неинфляционным,  даст импульс инвестициям  и  производству  не
только  на предприятиях,  ориентированных на экспорт,  но и на тех,
что стоят за ними в технологических цепях.  Надо ориентироваться на
секторы  экономики,  обладающие уникальными высокими технологиями и
имеющие потенциальные конкурентные преимущества на  мировом  рынке.
Их у нас немало.
     В 1995 году подготовимся к включению механизма государственных
заказов, хорошо зарекомендовавшего себя во многих развитых странах.
Со временем он станет  действенным  рычагом  структурной  политики.
Формируемые федеральными ведомствами, региональными администрациями
и органами местного самоуправления государственные заказы  позволят
активно влиять на инвестиционный спрос. Действуя в рамках бюджета и
используя механизм контрактации,  государство будет расшивать узкие
места    в   экономике,   поддерживать   научно-технологические   и
инновационные  программы  и   проекты,   инфраструктуру   народного
хозяйства,  природоохранные и природовосстановительные мероприятия,
здравоохранение, образование.
     Важный механизм    структурной   политики   -   стимулирование
межотраслевого  перелива  капиталов.  Это   предполагает   создание
надежной  правовой  базы и организационных основ рынка ценных бумаг
негосударственных   предприятий,   банков,   финансовых   компаний,
особенно его вторичного сектора.
     Намечаемый структурный поворот невозможен без  государственной
поддержки производства на федеральном уровне и в регионах.
     Надо признать  -  органы  власти  в   центре   и   на   местах
неудовлетворительно решают эту задачу. Сравнительно небольшой объем
государственного финансирования  распределяется  среди  избыточного
числа предприятий, что приводит к всеобщему недофинансированию.
     Продолжение государственной      поддержки       неэффективных
производств  погубит экономику.  Федеральный и региональные бюджеты
не вынесут столь  больших  нагрузок.  В  1995  году  будут  приняты
решительные меры, позволяющие покончить с такой ситуацией.
     Вся система государственной  поддержки  нуждается  в  коренных
изменениях.    Ее    стратегическими    ориентирами   должны   быть
перспективные  проекты   и   программы,   обеспечивающие   освоение
реального   платежеспособного   спроса,   а   также  жизнеспособные
наукоемкие  и  высокотехнологичные   производства   и   коллективы,
работающие на критически важных направлениях.
     Непременные условия предоставления государственной поддержки в
любой  форме  -  жесткий  контроль  за  ее целевым использованием и
ответственность получателя за взятые обязательства.
     Естественным объектом  государственной  поддержки должен стать
российский научно-технологический потенциал.
     Наши ученые получают высококлассные результаты,  ими создается
немало  образцов  новой  конкурентоспособной   на   мировом   рынке
продукции,   остающихся,   как   и   в   прежние   годы,   зачастую
невостребованными нашей промышленностью.
     Правительству и  Федеральному  Собранию  предстоит разработать
нормативную   базу,   стимулирующую   инновационную   деятельность,
привлечение   инвестиций   в  сферу  науки  и  техники.  С  помощью
бюджетного    финансирования    надо    поддержать    исследования,
обеспечивающие  создание  новых технологических укладов,  передовые
отечественные научные школы,  ведущие научно-технические  центры  и
информационную инфраструктуру НИОКР.
     Будут предприняты  целенаправленные  действия  по   сохранению
наукоемких    производств.   Прежде   всего   это   -   полноценное
финансирование оборонного заказа,  реализация  решений  о  создании
казенных  предприятий  и  сосредоточение оборонного производства на
меньшем числе предприятий.  Не менее  важно  научиться  рационально
использовать  бюджетные  средства,  избавляя  оборонный комплекс от
старых структурных диспропорций.
     Окажутся полезными   лизинговые  и  иные  механизмы  поддержки
высокотехнологичной  промышленности.  Другие  ресурсы  развития   -
хорошо   спланированная  приватизация  с  последующим  привлечением
средств фондового рынка  и  экспорт,  обеспеченный  государственной
поддержкой.
     Сохранению наукоемкой   промышленности   поможет    интеграция
финансового и промышленного капиталов.  Это естественный процесс, и
тормозить создание финансово-промышленных групп не  только  вредно,
но и бессмысленно. Проблема ФПГ, однако, не из простых.
     В 1995 году политику государства будем строить так,  чтобы  не
создавать     преград     на    пути    формирования    эффективных
финансово-промышленных взаимосвязей. В то же время нельзя допустить
превращения ФПГ в фактор монополизации экономики,  способ получения
льгот и "дешевых" государственных денег под неэффективные проекты.
     Не обойтись   без   государственной  поддержки  и  в  сельском
хозяйстве.  В такой стране,  как Россия, она будет существовать еще
долго.
     Прямая государственная  поддержка   будет   ориентирована   на
инфраструктуру   аграрного   сектора   и   программы,  определяющие
потенциал его развития (селекция,  генофонд высокоурожайных культур
и т. п.).
     В переходный  период  аграрный  сектор  нуждается  в  разумной
защите не только от иностранных конкурентов,  но и от отечественных
промышленных монополистов.
     Но государственная  поддержка  должна  давать  отдачу - в виде
устойчивой работы аграрного сектора на базе рыночных  механизмов  и
достойной жизни сельского населения.  Пока мы не имеем ни того,  ни
другого. И не только крестьянин тому виной.
     1995 год   должен   стать  годом  реальной  аграрной  реформы.
Собственное   хозяйство   на   собственной   земле   -   таков   ее
долговременный ориентир.
     Остро необходимо   современное   земельное   законодательство.
Только  на  его  основе  возможны  легализация  рынка  земли  и его
эффективное государственное  регулирование.  Стать  собственниками,
владеть землей вправе лишь те, кто использует ее по назначению.
     Реальностям России отвечает многоукладная аграрная  экономика,
в  которой  есть  место и фермерским хозяйствам,  и преобразованным
колхозам и совхозам, и личному подворью.
     Среди других задач 1995 года:
     - формирование системы земельных  банков  и  других  элементов
рыночной инфраструктуры;
     - преодоление локального монополизма  в  сфере  переработки  и
агросервиса;
     - создание эффективного механизма залога земли;
     - "выбраковка"  хронически  убыточных  хозяйств  с последующей
санацией и сменой формы собственности.
     В сложном  положении  оказалась социальная сфера села.  Из 150
тысяч российских сел комплексно обустроено только около  10  тысяч.
Предусматривается  не  только  создать  благоприятные экономические
условия для повышения доходов сельских товаропроизводителей,  но  и
гарантировать социальную защищенность сельского населения при смене
форм собственности.
     Позитивные структурные  сдвиги  в  экономике  России  едва  ли
станут реальностью,  если не удастся добиться серьезного укрепления
финансовой дисциплины.  Продолжаются взаимные неплатежи.  Факторами
их  роста  стали  нежелание   или   неумение   руководителей   ряда
предприятий   работать  в  жестких  условиях  рыночного  хозяйства,
дефицит ответственности за финансовый результат. Неплатежи - способ
выживания,     выгодный    прежде    всего    неконкурентоспособным
предприятиям,  способ давления на государство с целью вынудить  его
оказать  таким  предприятиям  поддержку.  В  ряде случаев неплатежи
превратились   в   механизм,   обслуживающий   корыстные   интересы
хозяйственных руководителей.
     Правительственная комиссия   по   проблеме   неплатежей   пока
работает неудовлетворительно.
     Преодоление кризиса   неплатежей   сопряжено   с   проведением
структурной  перестройки  отдельных  предприятий  и всей экономики,
осуществлением    процедуры     банкротства     неэффективных     и
неплатежеспособных предприятий.
     В 1995 году будет  продолжен  курс  на  интеграцию  российской
экономики    в    мировое    хозяйство.   Отгораживание   от   него
бесперспективно, противоречит интересам страны и серьезно затруднит
формирование потенциала экономического роста.
     Как и в  других  странах,  полноценно  участвующих  в  мировой
торговле,    часть    внутрироссийского   рынка   будет   заполнена
иностранными товарами.  Иначе  быть  не  может.  Другое  дело,  что
процесс  распределения  рынка  между  отечественными  и зарубежными
производителями   должен    реализоваться.    Нужны    долгосрочная
государственная стратегия регулирования внутреннего рынка, активные
переговоры  с  ведущими  торговыми  партнерами  России  о  взаимном
открытии рынков.
     Сегодня главное - обеспечить должную защиту внутреннего  рынка
с  помощью  тарифных  и нетарифных,  главным образом экономических,
методов.  Этот тактический маневр  не  противоречит  долговременной
линии  на  постепенное снижение ставок ввозных таможенных пошлин по
мере повышения конкурентоспособности внутреннего производства.
     В защите нуждаются прежде всего те секторы экономики,  которые
находятся в состоянии хронического кризиса и  будут  выбираться  из
него в течение длительного времени. Речь идет, например, о сельском
хозяйстве.   Нельзя   закрывать   глаза   и    на    субсидирование
правительствами  некоторых  стран экспорта в Россию,  дискриминацию
отечественной  продукции  на  зарубежных   рынках.   На   действия,
ущемляющие интересы нашей страны, будем давать адекватный ответ.
     Вводимый в отдельных случаях  протекционистский  режим  должен
быть   временным,   стимулировать   не  консервацию  отсталости,  а
повышение конкурентоспособности отечественной продукции. Российским
производителям,  пока  не  выдерживающим конкуренции с импортерами,
придется твердо усвоить:  государство предоставляет  им  время  для
технологической модернизации,  но не собирается вечно их защищать в
ущерб потребителям.
     Мощным резервом   защиты   внутреннего   рынка  станет  гибкое
регулирование  валютного  курса,  его  синхронизация  с   динамикой
инфляции и денежной массы.
     До сих пор остается неурегулированной проблема вывоза капитала
из  России.  Жесткий  таможенный,  банковский  и  валютный контроль
установить пока не удалось.  Однако было бы упрощением сводить дело
только    к   административным   мероприятиям.   Проблема   гораздо
масштабнее.
     Сегодня необходимо   сделать  все  возможное,  чтобы  привлечь
капиталы в Россию, наладить инвестиционный процесс.
     Но надо  думать  о будущем.  Российский финансово-промышленный
капитал  стоит  на  пороге  качественных  перемен  в  экономическом
поведении.  Уже  сейчас  его ресурсы столь велики,  что нуждаются в
новых сферах приложения - не только в России,  но и за рубежом. Это
естественный  процесс,  который  в  свое  время  наблюдался во всех
развитых странах мира, и его не остановить.
     Надо сделать  так,  чтобы находящийся за рубежом отечественный
капитал  начал  работать  на   экономику   России.   К   проработке
соответствующих   правовых   норм   и  схем  регулирования  следует
приступить уже в этом году.
     В 1995    году   будут   созданы   механизмы,   способствующие
инвестированию  зарубежной   прибыли   отечественных   компаний   в
экономику  России и репатриации российских капиталов из-за границы.
Одновременно серьезно ужесточим санкции  против  тех,  кто  вывозит
капитал  нелегально.  Порядок  регулирования  вывоза отечественного
капитала отработаем так,  чтобы он прокладывал  дорогу  российскому
товарному   экспорту.   Надо  найти  эффективное  решение  проблемы
размещения  ценных  бумаг   крупнейших   российских   компаний   на
финансовых рынках ведущих стран мира.

             1.2. Федерализм и местное самоуправление

     Российская история    распорядилась    таким    образом,   что
суверенитет  государства  простирается  на  огромную  территорию  и
охватывает многочисленные народы.
     В силу  обширности   территории   и   огромного   разнообразия
жизненных  условий  -  исторических,  национальных,  экономических,
природных - у России есть два способа  сохранить  себя  как  единое
государство.
     Один из них - унитаризм, жестко  централизованное  управление.
Именно  на  такой  основе  до   недавнего  времени  и  существовала
Россия. Этот способ опирается главным образом на командный принцип.
Действенность    власти   зависит   здесь   от   мощи   неправовых,
принудительных средств.
     Наше общество    приняло   иной   путь   сохранения   единства
государства - федерализм, децентрализация управления. Такой способ,
естественно,   основывается   на   праве,   в   том  числе  строгом
регулировании компетенции федеральной и региональных  властей.  Это
способ  не  просто сохранения целостности России,  но и эффективной
защиты  общества  и  граждан,   гармоничного   развития   духовных,
культурных,  экономических  связей  между всеми частями Российского
государства.
     Большинство российских граждан сегодня понимает,  что проблема
суверенитета России накрепко связана с федерализацией  страны,  что
федерализм  -  самый  верный  путь  не  к подрыву целостности,  а к
сплочению государства.  Именно  федерализм  дает  выход  стремлению
территориальных   общностей   к   самостоятельности   и  свободному
развитию.
     Первые шаги  становления  подлинного федерализма,  в частности
перераспределение   властных   функций   из   Центра   в   регионы,
воспринимались   многими   как   признак   ослабления  государства,
ущемления  его  суверенитета  и  даже  как  угроза  территориальной
целостности.  Надо  признать,  что  были  некоторые  основания  для
подобных  опасений.  Ведь  поначалу  находились  политики,  которые
строили свою карьеру именно на сепаратистских лозунгах, на борьбе с
федеральной властью.
     Но федерализм  в  России  набирал  силу,  и уже в прошлом году
стало ясно, что преодолена явная угроза сепаратизма. В этом немалая
заслуга и федеральной,  и территориальных властей. Они не позволили
ситуации стать по-настоящему опасной  для  целостности  России.  За
редчайшими исключениями,  вопрос об отделении каких-либо территорий
от России не вставал. На это нам хватило государственной мудрости и
ответственности.
     Договоры между  органами  государственной  власти   Российской
Федерации   и   органами   власти   Татарстана,   Башкортостана   и
Кабардино-Балкарии позволили  повысить  уровень  взаимопонимания  с
этими  субъектами  Федерации,  стабилизировать  в  них политическую
обстановку.
     Настало время  выработать и законодательно закрепить критерии,
на  основе  которых  федеральные  органы  власти   могут   уточнять
конституционные   отношения   с   субъектами  Федерации.  При  этом
незыблемым должен  оставаться  конституционный  принцип  устройства
нашей Федерации.
     У субъектов  Федерации   есть   огромное   поле   для   полной
самореализации  в рамках российской Конституции.  Она гарантировала
им самые широкие полномочия в решении своих внутренних проблем.  За
ними  закрепляются  все  права  государственной власти,  кроме тех,
которые  перечислены  в  качестве   федеральных   прерогатив.   Для
отражения  особенностей жизни своих территорий они вправе создавать
собственные основные законы - уставы и конституции.
     Тем не   менее   предоставление  субъектам  Федерации  широкой
самостоятельности,  разграничение предметов  ведения  и  полномочий
между  федеральными  органами  власти  и  органами власти отдельных
субъектов  Федерации  не  решают  полностью   проблему   сохранения
единства    и    целостности    Российского    государства.   Нужно
совершенствовать региональную политику. Это - важнейшее направление
федеральной   политики  на  основе  целостной  системы  документов,
отражающей  и  стратегические  интересы  национальной  безопасности
России  как  единого  федеративного  государства,  и нужды развития
самих регионов,  а главное - потребность всех субъектов Федерации в
согласованном   сотрудничестве   друг  с  другом  на  благо  каждой
территории и страны в целом.
     Практика показывает,  что интересы отдельной территории далеко
не всегда совпадают с интересами  государства  в  целом  и  нередко
противоречат интересам соседних территорий.
     Но, несмотря на эти сложности и противоречия,  в прошлом  году
удалось заметно продвинуться в разработке региональной политики.  И
в президентских структурах,  и в  Правительстве,  и  в  Федеральном
Собрании  эта  проблема  проработана концептуально.  Дело теперь за
тем,  чтобы переложить концепции на язык конкретных  мероприятий  и
программ.  Эта работа должна быть завершена к осени нынешнего года,
с  тем  чтобы  соответствующие  меры  предусмотреть  в  бюджете  на
следующий год.
     Минувший год  стал  годом  рождения   российского   бюджетного
федерализма.   Были   выработаны   единые  нормативы  распределения
поступлений от основных федеральных  налогов  между  федеральным  и
региональными  бюджетами,  определена  формула расходования средств
Фонда  финансовой  поддержки  субъектов  Федерации.  В   результате
возросли  бюджетная  самостоятельность  и ответственность субъектов
Федерации и удалось в значительной степени  снять  напряженность  в
межбюджетных отношениях.
     В 1995  году  предстоит  отладить  новый  механизм   бюджетных
взаимоотношений, охватить им все субъекты Федерации. Нужно повысить
степень   обоснованности   предоставления    территориям    средств
федеральной поддержки.
     Важным механизмом обеспечения единства страны является местное
самоуправление.  Именно  развитое местное самоуправление может быть
одной  из  наиболее  надежных  гарантий   обеспечения   целостности
государства.  Оно  -  тот цементирующий раствор,  который скрепляет
государственную целостность России.
     Муниципальная власть  наиболее приближена к гражданам и занята
прежде всего решением их повседневных,  самых  неотложных  проблем.
Она прямо заинтересована в сильной в правовом отношении федеральной
власти,  способной обеспечивать более высокие социальные  стандарты
жизни граждан и пресекать своеволие региональных властей.
     О становлении и развитии  местного  самоуправления  говорилось
немало,   гораздо   меньше   сделано  на  практике.  Это  положение
необходимо исправлять.
     Недостаточно принять  закон  об  общих  принципах  организации
местного самоуправления.  Жизненно важно  подключить  к  реализации
этого   закона   систему   мер,  обеспечивающих  развитие  местного
самоуправления как жизнеспособного уровня власти и в  то  же  время
как наиболее перспективной формы самоорганизации людей.
     К сожалению,  проект  федеральной  программы   государственной
поддержки  местного самоуправления больше года кочует по инстанциям
для согласования.  В 1995 году Правительство должно  утвердить  эту
федеральную программу.
     Права и интересы местного самоуправления необходимо  учесть  в
процессе реформирования бюджетных, налоговых, земельных отношений.
     Назрела объективная  необходимость   организовать   постановку
муниципальной  статистики  в Российской Федерации.  Без ее создания
нельзя  рассчитывать  на  реальную  государственную   политику   по
преобразованию местной власти на демократических началах.

           1.3. Право на применение государственной силы
                        и чеченский кризис

     Причиной гибели многих демократий  была  неспособность  народа
осознать  и  организовать  силу для защиты своего права и воплотить
коллективную волю в действительную государственную власть.
     Источником суверенной  власти  в Российской Федерации является
ее многонациональный народ.  Только он вправе либо  непосредственно
осуществлять государственную власть,  например, принимая решения на
референдуме,  либо   поручать   реализацию   своей   воли   органам
государственной власти и местного самоуправления.
     В пределах   государства   нет   власти   выше,   чем   власть
государственная:  ее  правовой  авторитет  выше  авторитета  всякой
другой власти, ее веления имеют высшую юридическую силу.
     Таким образом,   для  обеспечения  суверенитета  у  институтов
государственной власти есть  право  не  только  опираться  на  свой
морально-правовой  авторитет,  но  и  подтверждать этот авторитет в
определенных обстоятельствах государственным  принуждением.  Это  -
необходимый элемент демократического правового порядка.
     Когда государственные органы используют принуждение  как  одно
из   средств   осуществления   функций   государства,   они  должны
руководствоваться волей народа,  а она выражена в первую очередь  в
Конституции.
     Наряду с  суверенитетом   и   независимостью   государственная
целостность  представляет  собой  одну  из  главных конституционных
ценностей.  Не  имея  желания  или   способности   сохранять   свою
целостность,  государство  теряет  и  свой суверенитет.  Его единая
ткань  распадается,  а  вслед  за  этим  распадается  и   общество.
Возникает хаос, ведущий к тотальному насилию.
     Государственная целостность включает в себя несколько основных
элементов.  С  покушением на любой из них государственная власть не
вправе мириться.
     1. Единство   гражданского   организма   государства.   Каждый
гражданин является  частью  единого  целого  -  народа  посредством
довольно жесткой связи, которая обозначается понятием гражданства.
     Единство гражданского  организма,  неразделимо  связанного   с
государством,   свидетельствует   и   о   единстве   самого   этого
государства.
     Выделение части   народа   из  общего  гражданского  организма
духовно и материально обедняет и эту часть,  и народ в целом.  Если
это возможно, то только правовым путем, при наличии особых условий.
     2. Единство комплекса имущества.  Многими  поколениями  народа
накапливалось общее достояние.  Оно составлялось из имущественных и
личных жертв,  принесенных  и  приносимых  всем  народом.  Нарушить
целостность  государства  -  значит  подорвать  материальную основу
существования народа.
     3. Единство власти.  В  любом  государстве  суверенная  власть
едина.  Это  вовсе  не  противоречит  принципу  разделения властей,
польку  в  соответствии  с  ним  разграничиваются  лишь  функции  и
полномочия  государственных  институтов.  Такая  конструкция власти
предназначена не для разрушения государственной  машины,  а  только
для  того,  чтобы  эта  машина  действовала  эффективно,  чтобы  не
возникло угрозы губительной монополизации власти.
     4. Целостность территории.  Это понятие  имеет  гораздо  более
широкое   содержание,   чем   обычно  приписывается  ему.  Вряд  ли
территориальной целостности уделялось бы столько внимания,  если бы
речь шла лишь о пространстве и ресурсах.
     Потеря части народа на отторгаемой территории  есть  такой  же
ущерб для государства,  как потеря, например, руки для человека. По
той  же  причине  и  действия,  направленные  на  отторжение  части
государственной территории,  должны считаться преступлениями против
государства в целом.
     Чеченский кризис   стал  испытанием  действенности  институтов
федеральной власти  России,  их  способности  защитить  целостность
страны.  События  в  Чеченской  Республике конца 1994 - начала 1995
года вызвали яростные политические дискуссии в обществе,  средствах
массовой информации и в самих властных структурах.
     Такой накал страстей понятен. Он вызван прежде всего трагедией
гибели   многих  россиян.  К  тому  же  чеченский  кризис  затронул
фундаментальные проблемы, которые возникали и будут возникать перед
современной   цивилизацией:   приоритеты   в   системе   охраняемых
государством  ценностей;  соотношение  целей  и  средств;  объем  и
пределы применения силы для защиты права.
     Право в его цивилизованном  понимании  отвергает  насилие  как
нелегитимный  способ  применения  государственной  силы.  Но оно не
отрицает применения силы вообще.  Как бы нам ни хотелось иного, без
государственного  принуждения  ни  одна власть не сможет обеспечить
силу права.
     Государственное принуждение  было  применено  в  Чечне,  когда
федеральная власть исчерпала  все  иные  средства  воздействия.  На
части  суверенной территории Российской Федерации дерзко попирались
элементарные  права  человека,  был  брошен  вызов  государственной
целостности,  игнорировались  российские  законы  и другие правовые
акты,  в пределах государства появилась антиконституционная, хорошо
вооруженная армия,  не скрывающая своих намерений вступить в боевые
действия с Вооруженными Силами  России.  В  унизительное  положение
была поставлена не власть, а само Российское государство.
     Именно этот абсолютно неправовой,  антиконституционный  режим,
возникший   на   части   российской   территории   и   развернувший
террористическую деятельность в отношении российских  граждан,  дал
моральное  и  правовое основания применить государственную силу для
восстановления суверенитета  Российской  Федерации   на   всей   ее
территории,  пресечь  откровенный  бандитизм и терроризм,  открытый
захват  заложников  в  лице  основной  массы  населения   Чеченской
Республики.
     Речь, таким образом,  шла и идет не о подавлении свободы,  а о
подавлении особой формы вооруженного мятежа против законной власти.
Он  начался  еще  в  сентябре  1991  года,  после   насильственного
свержения республиканского Верховного Совета. Законный орган власти
был сменен Временным Высшим Советом Республики,  чья легитимность с
самого  начала вызывала сомнения уже хотя бы потому,  что он не был
образован на  основе  свободного  волеизъявления  чечено-ингушского
народа.
     Несмотря на это Высший Совет был признан единственным законным
органом  государственной власти Чечено-Ингушетии до избрания нового
состава Верховного Совета Чечено-Ингушской Республики.
     Ситуация начала   выходить   из-под   контроля   в  результате
проведения несанкционированных федеральной властью выборов  в  этой
Республике,   прошедших   под   давлением   незаконных  вооруженных
формирований.
     Незаконный режим в Чечне стал укрепляться с ноября 1991 года в
немалой степени благодаря  нерешительности  федеральной  власти.  В
связи с массовыми беспорядками, вызванными октябрьскими "выборами",
был издан Указ Президента Российской Федерации  от  7  ноября  1991
года  о  введении  чрезвычайного положения на всей территории тогда
еще Чечено-Ингушской Республики.  Однако этот Указ почти  сразу  же
пришлось  отменять  в  силу негативного к нему отношения со стороны
тогдашней  законодательной   власти   Российской   Федерации,   чьи
собственные миротворческие инициативы  в ноябре - декабре 1991 года
носили эпизодический характер и не имели никакого результата.
     На   протяжении  1992-1994  годов  исполнительная  федеральная
власть продолжала вести работу как по урегулированию кризиса, так и
по   обеспечению  населения  Чеченской  Республики  гарантированной
федеральным государством социальной помощью.
     Однако власти  Грозного все более открыто бросали вызов нашему
государству.
     Назначенный на 5 июня 1993 года республиканский референдум (на
основе действующего в Российской Федерации законодательства,  в том
числе   в   развитие  Закона   РСФСР   от   26   апреля  1991  года
"О реабилитации репрессированных народов"),  который   должен   был
установить  волю  населения  Чеченской  Республики  в  отношении ее
статуса в Российской Федерации,  был сорван режимом Дудаева. Митинг
оппозиции  был  разогнан  с  применением  военной  силы.  Оказались
убитыми и ранеными граждане Российской  Федерации,  проживающие  на
территории Чечни.
     Таким образом,   силой   оружия    был    выбран    один    из
основополагающих конституционных принципов - принцип народовластия;
нарушен ряд  статей  Конституции,  гарантирующих  права  и  свободы
человека и гражданина.
     В первом Послании Президента Российской Федерации Федеральному
Собранию   на   1994   год   было   подчеркнуто,  что  основой  для
урегулирования отношений  между  федеральной  властью  и  Чеченской
Республикой    могут    стать   "проведение   в   Чечне   свободных
демократических выборов и переговоры по разграничению полномочий  с
федеральной властью".
     Новая российская законодательная власть подключилась к решению
чеченской   проблемы:   в   марте   Государственная   Дума  приняла
постановление о политическом урегулировании  отношений  федеральных
органов   государственной   власти   с  органами  власти  Чеченской
Республики.
     В поддержку  предложений  депутатов  последовало  распоряжение
Президента Российской Федерации от 15 апреля 1994 года,  в  котором
Правительству  поручалось  провести  консультации с представителями
властных структур,  а также всех  политических  движений  Чеченской
Республики   и  на  основе  этого  подготовить  проект  Договора  о
разграничении предметов ведения между федеральными органами  власти
и  органами  власти Чеченской Республики,  о взаимном делегировании
полномочий.   Такие   консультации   проводились    с    различными
общественными силами в Чечне.  Однако руководством Грозного все они
были сорваны.
     12 августа  Правительством  Российской  Федерации  вновь  была
образована  делегация,  включавшая   представителей   обеих   палат
Федерального    Собрания,    для    скоординированной   работы   по
урегулированию  отношений  с  "органами   государственной   власти"
Чеченской Республики.  Однако и ее постигла неудача из-за нежелания
Грозного идти на переговоры.
     Итак, в  течение  трех  с  лишним  лет на территории Чеченской
Республики  действовал  антиконституционный  режим,   установленный
вооруженным  путем  и  удерживаемый  силой оружия;  функционировали
незаконные органы власти  и  незаконные  вооруженные  формирования.
Более  того,  осенью  1994 года в Чеченской Республике,  то есть на
территории Российской Федерации,  начались вооруженные столкновения
дудаевских   формирований   и   оппозиции  с  применением  тяжелого
вооружения и военной техники.
     Видимо, чеченскими  мятежниками  все  мирные  инициативы  были
истолкованы как свидетельство слабости федеральной власти. Она пока
действительно  не настолько мощна,  чтобы любое ее правовое решение
исполнялось всеми,  к кому оно обращено, незамедлительно. Такой вес
институтам государственной власти еще необходимо набрать,  чтобы не
применять силу для восстановления российского суверенитета на своей
территории.  Однако  сегодня  государству  приходится  прибегать  к
использованию своего права силовыми методами  защищать  целостность
страны.
     При этом Российское государство следует таким общим  принципам
права, признаваемым всеми демократическими правовыми системами мира
и создающим фундамент ОБСЕ, как:
     - обязанность использования всех правовых процедур воздействия
на оппозицию,  включая уголовное преследование  по  факту  мятежной
деятельности   против  властей  государства,  особенно  если  такая
деятельность носит насильственный характер;
     - исчерпание   политических  возможностей  поиска  согласия  с
оппозицией в отношении мирного решения конфликта;
     - соразмерность  санкций с ущербом,  причиняемым оппозиционной
деятельностью,  и обращение к физическому принуждению  лишь  как  к
последнему средству подавления насилия мятежников.
     Соразмерность объема   вооруженных   санкций,   использованных
федеральной  властью  в  Чечне,  масштабам  и  формам  вооруженного
сопротивления еще предстоит выяснить Государственной комиссии.
     Предварительно, для  оценки  соотношения примененных санкций и
ущерба, нанесенного мятежом, отметим следующее.
     За три  года  на  территории  Чечни  было совершено более двух
тысяч умышленных убийств,  по которым должно было  вестись,  но  не
велось  следствие  (причем федеральные правоохранительные органы не
допускались на территорию Чечни).
     Ущерб от разграбления железнодорожных составов,  прекращения в
связи с этим движения по чеченской территории,  от террористических
акций    с    захватом    заложников   и   угоном   самолетов,   от
фальшивомонетничества,   хищений   с   использованием    банковских
документов  (ущерб  -  около  4 триллионов рублей,  только за шесть
месяцев  1994  года  -  900  миллиардов  рублей),  других   опасных
преступлений  (в том числе нелегального сбыта наркотиков),  которые
покрывал и провоцировал дудаевский режим,  - этот ущерб исчисляется
суммами,  сравнимыми с затратами на восстановление нормальной жизни
в Чеченской Республике.
     Преступный дудаевский  режим нарушил базовые нормы Конституции
Российской Федерации,  включая почти все  статьи  главы  1  "Основы
конституционного  строя",  многие  статьи  главы 2 "Права и свободы
человека и гражданина".
     Конституция Российской  Федерации  устанавливает  в  статье 3:
"Никто не может  присваивать  власть  в  Российской  Федерации".  В
Федерации,  а значит и в ее субъектах. В соответствии со статьей 13
Российской Конституции на территории России запрещена  и  находится
вне закона деятельность,  направленная на "насильственное изменение
основ конституционного строя  и  нарушение  целостности  Российской
Федерации,  подрыв  безопасности государства,  создание вооруженных
формирований,  разжигание  социальной,  расовой,   национальной   и
религиозной розни".
     Как же необходимо подходить к решению  проблемы,  возникшей  в
результате  вооруженного захвата власти группой лиц,  срывающих все
попытки политического урегулирования,  демонстративно накапливающих
военную  мощь,  использующих  оружие?  В такой ситуации - с позиции
силы.
     Как подходить  к проблеме узурпации власти на части территории
Российской Федерации  лицами,  располагающими  современным  тяжелым
вооружением  и  военной  техникой,  включая  авиацию,  артиллерию и
танки? В такой ситуации - с помощью Вооруженных Сил.
     Все это    находит    понимание   международного   сообщества,
исходящего из приоритетности принципов территориальной  целостности
и нерушимости границ,  а также ограничительного толкования принципа
самоопределения применительно  к  таким  государствам,  которые  не
только  следуют  международным  стандартам,  но  и,  как  Россия на
протяжении четырех лет,  намного превышают их с  риском  для  своей
целостности.
     В чеченском кризисе, как в капле воды, отразились все проблемы
российской  государственности.  Это  и  косная,  устаревшая система
планирования политических и военных  операций  такого  масштаба,  и
нескоординированность действий различных ведомств,  и  пришедшее из
прошлого   недопустимое   пренебрежение   независимыми   средствами
массовой информации,  самостоятельным общественным мнением и многое
другое.
     Скорбя о  жертвах  конфликта,  необходимо  позаботиться о том,
чтобы  извлечь  как  можно  больше  из  жестокого  урока   истории,
преподанного  нам  уже  на  первом  году  обучения  жизни  в  новых
условиях,  при  новой  Конституции.  Нужно  преобразовать  взрывную
энергию  конфликта  в  потенциал  предстоящих изменений в армии,  в
институтах власти, в политической и государственной практике.
     Но если  уж  мы  намерены  учиться,  то  именно  сейчас нельзя
проявлять   торопливость   и    рубить    с    плеча.    Необходимо
проанализировать  все  аспекты  возникновения  и развития чеченской
аномалии,  тщательно  разобраться  в  действиях  по  восстановлению
конституционной законности в Чечне, в работе всех органов власти. И
только потом принимать решения.  Здесь будут  полезны  усилия  всех
ветвей  власти,  активность  парламентских  комиссий,  непредвзятые
журналистские исследования и,  конечно,  скоординированные действия
органов охраны правопорядка.
     Мы будем  стремиться  к  снижению  силового   уровня   решения
конфликта и переходу к преимущественно политическим и экономическим
методам урегулирования кризиса.
     Но важно и другое. Россия была вынуждена применить силу против
незаконного грозненского режима в самом начале строительства  своей
новой  государственности,  при  незрелом гражданском обществе,  при
неустоявшихся  демократических  традициях,  при   нереформированной
армии,   без  консолидации  всех  властных  институтов.  И  в  этих
кризисных  условиях   общество  удержалось  от  шовинистической   и
военной  истерии,  государственным институтам хватило взвешенности,
чтобы не пресечь волну критики,  остаться открытыми и внутри  и  во
внешний    мир.   Все   это   -   признаки   появления   нормальной
демократической  государственности,  способной  выдержать   суровое
испытание.

       1.4. Контуры реформы в области обороны и безопасности

     Положение дел    в   военной   области   на   нынешнем   этапе
характеризуется  значительным  снижением  непосредственной   угрозы
развязывания  прямой  военной  агрессии  против России.  Российская
Федерация не рассматривает ни одно государство в качестве  военного
противника,   развивает  с  крупнейшими  военными  державами  и  их
межгосударственными  объединениями  отношения  партнерства,  в  том
числе и в области безопасности.
     Вместе с тем потенциально военная  опасность  для  Российского
государства   сохраняется.  Главными  причинами  ее     сохранения,
возникновения вооруженных конфликтов и  войн  являются  социальные,
политические,    экономические,    территориальные,   региональные,
национально-этнические  и  другие  противоречия,  стремление   ряда
государств  и  политических  сил  к  их разрешению с использованием
средств вооруженной  борьбы.  В  краткосрочной  перспективе  особую
опасность представляют вооруженные конфликты,  возникающие в России
и на ее границах,  на территории бывшего СССР на почве агрессивного
национализма  и  религиозного  экстремизма.  Если  не будет создана
надежная  система  международной  безопасности  на  региональном  и
глобальном  уровнях,  то  в среднесрочной и особенно в долгосрочной
перспективе  нельзя   исключать   возникновения   крупных   вызовов
безопасности России, в том числе и в военном плане.
     К сожалению,   нынешние    Вооруженные    Силы,    исторически
сложившиеся  на  случай  мировых или крупных региональных войн,  по
своему составу, организационной структуре, комплектованию, боевой и
оперативной подготовке и оснащенности недостаточно подготовлены для
обеспечения  интересов  безопасности   России   при   возникновении
конфликтов локального характера.
     Недостаточно эффективна система координации  и  взаимодействия
использования Вооруженных Сил, Внутренних войск, Пограничных войск,
сил и средств Федеральной службы  контрразведки  и  других  силовых
структур при возникновении военных конфликтов.
     Не отработан правовой и организационный механизм использования
Вооруженных   Сил  и  других  силовых  структур  в  случае  попытки
вооруженного мятежа на территории Российской Федерации.
     Таковы лишь   некоторые   выводы,  которые  можно  сделать  из
предварительного     анализа     операции     по     восстановлению
конституционного порядка в Чечне.
     Совету Безопасности  дано  поручение  подготовить  доклад   по
истокам,  развитию  и  последствиям  чеченского кризиса,  по оценке
действий наших войск.
     Что касается  перспективы строительства и развития Вооруженных
Сил  России,  то  я  намерен  через  несколько  месяцев  специально
выступить по приоритетам и основным направлениям военной реформы.
     В настоящем  Послании   ограничусь   только   общими   чертами
строительства Вооруженных Сил и военной реформы.
     Ключевой проблемой,    препятствующей     нормальному     ходу
реформирования   Вооруженных   Сил,   стало  отсутствие  целостного
механизма  принятия   решений   в   области   обеспечения   военной
безопасности.
     Как известно,  в 1992 году было создано  Министерство  обороны
Российской   Федерации,   которое  в  1993-1995  годах  планировало
завершить вывод армии из-за рубежа, создать новые группировки войск
на  российской  территории,  перейти  к смешанному комплектованию и
новой организационной структуре.  Основные же  мероприятия  реформы
Вооруженных Сил откладывались на период после 1995 года.
     Вооруженные Силы  Российской   Федерации   и   другие   войска
столкнулись с серьезными затруднениями объективного и субъективного
характера (глубокий структурный кризис  экономики  страны,  жесткие
финансовые  ограничения,  дефицит  призывных ресурсов,  последствия
плохо управляемого распада единого оборонного пространства  бывшего
СССР и т. д.).
     Положение осложнилось  выводом  российских  войск   из   стран
Восточной,  Центральной  Европы и Балтии.  Это поставило перед нами
сложные  проблемы  обустройства  выведенных  войск  на   территории
России.
     Пока же можно сделать  вывод  о  невыполнении  (либо  неполном
выполнении)   всего   комплекса   мер   по   осуществлению  реформы
Вооруженных Сил.  По существу  их  реформирование  продолжает  пока
носить  отпечаток преобразования Вооруженных Сил СССР в Вооруженные
Силы России.
     Одна из  задач  военной  реформы  -  привести  в  соответствие
структуру и состав Вооруженных Сил как потенциальным и существующим
угрозам  и  вызовам  безопасности  России и наших союзников,  так и
нашим экономическим возможностям.  Сделав  Вооруженные  Силы  более
компактными   и   многофункциональными,  сократив  их  численность,
упростив  их  структуру,   мы   обязаны   обеспечить   их   большую
подготовленность,    мобильность,    техническую   оснащенность   и
социальную защищенность воинов.
     В связи  с  этим  одной  из  основных  стоит  задача  создания
эффективной  системы   государственного   управления   обороной   и
обеспечением военной безопасности, в рамках которой необходимо:
     - добиваться повышения престижа  военной,  службы,  авторитета
Вооруженных  Сил  и других войск,  обеспечения готовности граждан к
добросовестному выполнению долга, защите Отечества;
     - создать и совершенствовать нормативно-правовую базу военного
строительства,  функционирования Вооруженных Сил  и  других  войск,
оборонно-промышленного потенциала;
     - обеспечить координацию деятельности Вооруженных Сил и других
войск Российской Федерации;
     - уточнить и скоординировать задачи Вооруженных Сил  и  других
войск   Российской   Федерации   в   соответствии   с  современными
требованиями к обеспечению обороны и национальной безопасности;
     - обеспечить  на  базе  Министерства обороны скоординированную
систему заказов вооружения и военной техники,  проведение НИОКР для
Вооруженных Сил и других войск Российской Федерации;
     - создать   унифицированные   и   скоординированные    системы
технического, тылового и мобилизационного развертывания, основанные
на территориальном принципе для всех войск Российской Федерации;
     - преобразовать  и продолжить  развитие оборонно-промышленного
комплекса Российской  Федерации  за  счет  концентрации  усилий  на
разработке  и  создании наиболее перспективных вооружений и военной
техники, обеспечивающих развитие Стратегических ядерных сил;
     - упорядочить  формирование  и  исполнение оборонного бюджета,
сделать  его  структуру  в  большей  степени   отвечающей   задачам
устойчивого долгосрочного развития Вооруженных Сил,  их технической
оснащенности.  Необходимо обеспечить полное выполнение принимаемого
Федеральным  Собранием  оборонного бюджета.  Это касается не только
оплаты  содержания  личного  состава,  но  и  расходов  на   боевую
подготовку  и оборонный заказ,  на оборонные НИОКР,  строительство,
утилизацию вооружений и военной техники.
     Весь круг  вопросов по обеспечению военной безопасности России
должен  решаться  в  рамках  единого,  скоординированного  процесса
военного  строительства как комплекса экономических,  политических,
военных и других мероприятий  по  обеспечению  достаточного  уровня
обороноспособности государства и его военной мощи.
     Организация этого    процесса   не   является   делом   только
министерств  и  ведомств  Российской  Федерации,  имеющих  в  своем
составе  воинские  формирования.  Это  дело государства,  и военное
строительство  должно  организовываться   прежде   всего   органами
государственной власти и управления.
     Своевременным является рассмотрение  вопроса  о  создании  при
Президенте  Российской  Федерации постоянно действующей Комиссии по
выработке предложений по военной политике и  основным  направлениям
военного  строительства  Российской  Федерации,  а также проведению
военной реформы.
     Особенно остро  проблемы состава Вооруженных Сил проявляются в
районах,  подлежащих  контролю  и  ограничениям  в  соответствии  с
известными международными соглашениями бывшего СССР.
     Нам важно найти  пути  решения  известной  проблемы  фланговых
ограничений по Договору об ОВС в Европе, зримо вставшей на Северном
Кавказе.
     Проблема защиты   суверенитета,  независимости  и  целостности
государства непосредственно связана со  стабильностью  его  границ,
надежностью   их   охраны.   Именно   до   государственной  границы
простирается сфера действия суверенитета.
     В 1994  году  Россией  было  проведено  обозначение  границы с
Эстонией,  ведутся подготовительные работы к делимитации границы  с
Азербайджаном   и   Грузией.  В  результате  существенно  сокращено
нанесение экономического ущерба государству,  закрыты многие каналы
контрабандного  вывоза  из России товаров,  ввоза в страну оружия и
наркотиков.
     Однако ситуация  на  границах  Российской  Федерации  остается
по-прежнему сложной.
     Границы России требуют дополнительных мер по их обустройству и
защите от различного рода посягательств.  Значительная их часть еще
не установлена, не обозначена, не оформлена в международно-правовом
отношении.  На ряде направлений приграничные  пространства  и  сама
граница  оказались  в  зоне  потенциальных  и  реальных конфликтов.
Исходя из этого,  обустройство российских границ будет  продолжено,
причем   эта   работа   будет  осуществляться  поэтапно,  с  учетом
существующих и возможных угроз интересам нашего государства.
     Россия несет основную тяжесть в охране внешних границ СНГ: она
в  соответствии  с  двусторонними  соглашениями  охраняет   границы
Армении,  Грузии, Киргизии, Таджикистана с соседними государствами,
участвует  в  охране   границы   Туркмении.   Активно   развивается
сотрудничество по пограничным вопросам с Белоруссией и Казахстаном.
Есть хорошие перспективы в этой области с Азербайджаном и Украиной.
Необходимо, чтобы пребывание российских пограничных контингентов за
пределами Российской Федерации было узаконено.
     Серьезная проблема    для    России   -   отсутствие   единого
законодательства,  регулирующего режим границы, визовый, таможенный
и другие виды контроля на границах СНГ.
     Получило серьезное наполнение  и  развитие  сотрудничество  по
пограничным вопросам с Финляндией, Польшей, Венгрией, Швецией, США,
Монголией и Эстонией.  Налаживаются  отношения  в  этой  области  с
Китаем. Мы готовы к развитию отношений с Японией.
     Крайне важно,  чтобы пограничные проблемы решались  на  основе
единой     государственной    политики.    Федеральными    органами
исполнительной  власти   завершается   разработка   проекта   Основ
государственной  пограничной  политики  и  Федеральной  пограничной
программы строительства  и  развития  Пограничных  войск.  Учитывая
различный   статус   нынешних  российских  границ,  неоднозначность
подходов к охране  внешних  границ  государств  Содружества,  выбор
выверенного  курса  в  пограничной  политике  -  дело исключительно
трудное и ответственное.  В этом вопросе нужны совместные  действия
исполнительной и законодательной власти.
     Интересы Российской  Федерации  могут  требовать  ее  военного
присутствия   на   территории   ряда  государств  СНГ  в  регионах,
оказывающих дестабилизирующее влияние на развитие ситуации в  самой
России.
     Мы будем  и  хотим  действовать  совместно,  но  пока   Россия
остается единственной силой,  способной развести враждующие стороны
на территории бывшего СССР и усадить их за стол переговоров.
     В то  же  время  отсутствие  под миротворчеством юридической и
нормативно-правовой базы существенно затрудняет выполнение  Россией
этой задачи.
     В области военной безопасности  следует  также  активизировать
переговорный     процесс    по    созданию   системы   коллективной
(региональной) безопасности Содружества Независимых  Государств  на
основе Договора от 15 мая 1992 года и двусторонних соглашений между
государствами  -  участниками  СНГ.  Это  позволит   нейтрализовать
значительную  часть  направленных  на  безопасность  государств СНГ
угроз,  поднять сотрудничество на уровень взаимных  и  коллективных
интересов в области национальной безопасности, будет способствовать
прекращению     вооруженных     конфликтов      на      территориях
государств-участников,  кооперированию   военного   производства  и
стандартизации вооружения,  а также создаст  благоприятные  условия
для сохранения и использования имеющейся оборонной инфраструктуры.
     С учетом  перспективы  создания  единого  военно-политического
союза  и  того,  что  сегодня не все члены Содружества в одинаковой
степени готовы к участию в таком союзе,  представляется оптимальным
гибкий  подход,  предполагающий возможность участия в союзе каждого
из участников в соответствии с его политическими,  экономическими и
законодательными возможностями.
     Таким образом, основными задачами на 1995 год являются:
     - реорганизация  Вооруженных  Сил  и  других  войск  с  учетом
реальных   возможностей   страны   по    их    укомплектованию    и
финансированию;
     - повышение  централизации  управления  войсками   на   основе
комплексного  решения  военных  задач,  сокращение многозвенности и
параллелизма  существующих  органов   управления,   законодательное
разграничение их функций;
     - уточнение и развитие военной доктрины Российской Федерации с
учетом   реальной   оценки  военных  угроз  и  обеспечения  военной
безопасности.

                 1.5. Приоритеты внешней политики

     Внешняя политика России обретает свое лицо в более  безопасном
в военном отношении,  хотя и менее предсказуемом постблоковом мире.
В то же время она осуществляется в обстановке трудного  становления
российской государственности, кризиса в экономике.
     Этими явлениями   во   внутренней   жизни   страны    пытаются
пользоваться  те силы за рубежом,  которые опасаются восстановления
могущества   России   на    основе    демократического    рыночного
реформирования.  Они  не  отказываются  от  соблазна потеснить ее с
исторических рубежей,  принизить международную роль  нашей  страны.
Известны  попытки  сдержать  естественное  стремление  стран  СНГ к
интеграции на новой основе,  помешать восстановлению взаимовыгодных
экономических и иных связей.
     Мы понимаем также  опасения,  которые  вызывает  Россия  с  ее
проблемами,  размерами  и  тоталитарным  прошлым.  От того,  как мы
справимся  с  внутренними  делами,  зависит  -  перерастут  ли  эти
опасения   в   уважение   или   недоверие.   Пока  мы  недостаточно
инициативны,  мало делаем для того,  чтобы наши  дела  и  намерения
понимали правильно.
     Наша дипломатия  далеко  не  всегда   действует   так,   чтобы
обеспечить  прежде  всего  экономические интересы России,  интересы
национальной  промышленности.  Одна  из   важнейших   задач   нашей
дипломатии  -  содействовать  обеспечению  России  достойного места
среди  наиболее  развитых  государств  мира.  Это   непростая,   но
посильная для нашей страны задача.
     В арсенале российской дипломатии должны быть  и  твердость,  и
умение  понять  точку  зрения  партнера,  и  способность к разумным
компромиссам. Свои национальные интересы следует отстаивать упорно,
действенно и цивилизованно.
     В 1994 году продолжилось согласование принципов партнерства по
основным  направлениям:  СНГ,  Европа,  США,  Азия  и Тихоокеанский
регион, Латинская Америка, Африка.
     Начался трудный  переход  от  провозглашаемого  партнерства  к
реальному.  Именно этот процесс  должен  составить  стержень  наших
усилий   в   нынешнем   году.  Именно  такое  реальное  партнерство
способствует решению главной задачи  внешней политики - обеспечению
благоприятных условий для внутреннего развития страны.
     В минувшем году российская внешняя политика добилась следующих
результатов:
     - впервые  с  трибуны   сессии   Генеральной   Ассамблеи   ООН
предложена   программа   создания   прочной  системы  международной
безопасности  под  эгидой   ООН   и   в   условиях   реформирования
международных институтов;
     - заключены соглашения о взаимном ненацеливании стратегических
ядерных ракет с США, Великобританией и Китаем;
     - сформирован международно-правовой  механизм,  обеспечивающий
нераспространение   ядерного  оружия  на  территории  бывшего  СССР
(Украина,  Белоруссия  и  Казахстан  присоединились  к  Договору  о
нераспространении  ядерного  оружия  -  ДНЯО - в качестве неядерных
государств), введен в силу Договор СНВ-1;
     - расширилось    международное    взаимодействие   в   области
нераспространения   оружия   массового   уничтожения,   обеспечения
безопасности и сохранности ядерных оружия и материалов.
     В 1995  году  предстоит  сосредоточить  усилия  на   следующих
направлениях:
     - отстаивание позиций России в рамках ОБСЕ, усиление роли этой
организации в интересах всех ее членов;
     - бессрочное продление ДНЯО на Конференции его участников;
     - дальнейшее  продолжение  процесса  сокращения стратегических
наступательных вооружений на  равноправной  основе  при  соблюдении
принципов национальной безопасности России;
     - достижение  договоренностей   о   всеобъемлющем   запрещении
ядерных   испытаний,  производства  расщепляющихся  материалов  для
изготовления оружия, о гарантиях безопасности неядерных государств;
     - реализация    других   заключенных   Россией   международных
договоров о запрещении отдельных видов вооружений, а также Договора
по открытому небу;
     - полноправное и масштабное участие России в  режиме  контроля
за  ракетными  технологиями  (РКРТ),  новом,  приходящем  на  смену
КОКОМу, механизме экспортного контроля и другие вопросы.
     Предстоит продолжить  работу  по  укреплению  экономической  и
экологической безопасности России.
     Речь идет  о  нашем  вхождении  в  международные экономические
институты  (поэтапное   формирование   экономической   "восьмерки",
присоединение   к  АТЭС  -  Азиатско-Тихоокеанскому  экономическому
сообществу), о расширении доступа к ресурсам МВФ, взаимодействии по
решению  проблем  российской  задолженности  и долгам третьего мира
перед Россией,  о снижении  торговых  барьеров,  снятии  остающихся
дискриминационных ограничений.
     Начало этому  положено.   На   политическом   уровне   мировое
сообщество   признало   Россию   в  качестве  страны  с  переходной
экономикой.  Произошли   позитивные   изменения   принципов   наших
торгово-экономических  отношений с Европейским союзом.  Развивается
военно-техническое  сотрудничество   с   традиционными   и   новыми
партнерами.
     В текущем году  стоит  задача  активизации  многостороннего  и
двустороннего  сотрудничества  в области экологии,  прежде всего по
реализации имеющихся  договоренностей  об  экологически  безопасной
ликвидации   ракетно-ядерного  и  химического  оружия,  захоронении
ядерных  отходов,  охране  окружающей  среды  в  Арктике   и  т. п.
Одновременно   нельзя   допускать   опасных   для   природы  России
внешнеэкономических сделок.
     Россия в  силу  своей  глобальной  и региональной роли несет и
будет нести значительное бремя миротворчества,  главным образом  на
пространстве бывшего СССР.  Вместе с СНГ она выступает за поддержку
этих усилий также со стороны ООН и СБСЕ -  ныне  ОБСЕ  -  на  четко
очерченных  принципах  признания законных интересов России и других
заинтересованных государств Содружества.
     Результат -  одобрение  российской  операции  под эгидой СНГ в
Грузии,  "зеленый свет" сотрудничеству наблюдателей  ООН  с  нашими
силами,  учреждение миссии ООН в Таджикистане, сближение ООН и ОБСЕ
с  российской  позицией   в   урегулировании   нагорно-карабахского
конфликта.
     Однако практическая поддержка наших действий со стороны ООН  и
ОБСЕ  все  еще  носит  неоправданно  скромный характер.  Проведение
полномасштабных операций под  флагом  ООН,  в частности в Грузии  и
Таджикистане,   по-прежнему   сдерживается   рядом   членов  Совета
Безопасности ООН.
     Российской дипломатии   предстоит   решительнее  противостоять
"двойным стандартам" в  подходах  к  урегулированию  конфликтов  на
территории  СНГ.  Они  -  вызов  региональной безопасности.  Именно
такого подхода ожидаем со стороны международного сообщества.
     По предложению  Совета  Безопасности  ООН Россия дала согласие
выделить свои "резервные силы" для операций  по  поддержанию  мира.
Решением  Президента предусмотрено формирование российского корпуса
"чрезвычайного гуманитарного реагирования".
     Последовательные усилия    России   по   урегулированию   ряда
крупнейших  региональных  конфликтов,  прежде  всего   югославского
кризиса  и  ситуации  вокруг Ирака,  привели в 1994 году к ощутимым
результатам,  прежде всего в плане укрепления роли и позиций  нашей
страны на мировой арене.
     В 1994 году Россия председательствовала в органах  Содружества
Независимых Государств.  В этом году ей вновь доверили эту почетную
и  нелегкую  обязанность.  В  целом  у  государств  СНГ  укрепилось
понимание  необходимости  интеграции,  прежде  всего экономического
сотрудничества,  которое следует  перевести  в  рамки  практических
шагов.  Основа  для  этого  есть  -  соглашения о формировании зоны
свободной торговли,  Таможенном союзе,  поддержке транснациональных
компаний. Создан Межгосударственный Экономический Комитет.
     Есть и   тревожные   симптомы.   Среди   них   -    сокращение
торгово-экономических связей.  В  настоящее время на долю стран СНГ
приходится всего 20 процентов общего внешнеторгового оборота России
против   56   процентов   в   1991   году.   Беспокоит  нарастающая
неплатежеспособность государств Содружества по отношению к  России,
особенно за поставки энергоносителей.  Острая ситуация складывается
и в сфере кредитных отношений.
     Эти проблемы надо решать и двигаться дальше.
     В ближайшее   время   необходимо    развернуть    деятельность
Межгосударственного Экономического Комитета, завершить формирование
Таможенного  союза,  нормализовать   платежно-расчетные  отношения,
восстановить   и   укрепить   единое   научное   и  технологическое
пространство.
     Развивается сотрудничество     в     обеспечении     оборонной
безопасности.  Уже заключены важные соглашения по сотрудничеству  в
охране    внешних   границ,   о   взаимодействии   по   обеспечению
противовоздушной обороны государств Содружества. В 1995 году Россия
будет  делать  все от нее зависящее,  чтобы принятые на Совете глав
государств СНГ в Алма-Ате договоренности по  вопросам  коллективной
безопасности  претворялись  в  жизнь.  Россия  также  будет активно
развивать с государствами Содружества двусторонние  военные  связи.
Она  будет  стремиться  согласовывать внутри СНГ подходы к ключевым
вопросам европейской и международной безопасности.
     В минувшем   году   в   соответствии  с  указом  Президента  и
постановлением  Правительства   утверждены   Основные   направления
государственной   политики   Российской   Федерации   в   отношении
соотечественников,  проживающих  за  рубежом.  В  них  предусмотрен
комплекс   политических,   экономических   и   социально-культурных
мероприятий по защите прав и поддержке  наших  соотечественников  в
государствах  СНГ  и  Балтии  на  1994-1995 годы.  Поставлена очень
важная  задача - в рамках законности и  уважения  государственности
партнеров  по  СНГ  расширять  связи с общественными организациями,
выражающими интересы соотечественников.
     Принята Конвенция   Содружества   об   обеспечении  прав  лиц,
принадлежащих к  национальным  меньшинствам.  В  стадии  подготовки
находится  Конвенция  СНГ по правам человека.  На предстоящем этапе
целесообразно сделать акцент на достижении конкретных двухсторонних
договоренностей   по   этим   проблемам   по   примеру  соглашений,
выработанных с Туркменистаном и Казахстаном.
     В числе   первоочередных   вопросов   -  реализация  вместе  с
партнерами  по  СНГ  нашей  гуманитарной  инициативы  по  проблемам
беженцев  и  мигрантов  на постсоветском пространстве;  налаживание
взаимодействия  по  борьбе   с   организованной   преступностью   и
терроризмом.
     Стратегическая задача  -   закрепление   позитивных   сдвигов,
наметившихся  в  отношениях с Украиной.  Наше взаимное притяжение -
процесс естественный.  Россия с пониманием относится к  трудностям,
которые  переживает  братский украинский народ в становлении своего
государства,  особенно   в   экономической   сфере.   Несмотря   на
собственные проблемы, мы готовы подставить плечо. Мы ожидаем, что и
украинское руководство, осознавая важность добрососедских отношений
с Россией, пройдет свою часть пути к подписанию Договора о дружбе и
сотрудничестве между  Россией  и  Украиной,  соглашений  по  другим
крупным нерешенным вопросам двусторонних отношений.
     Интеграционный потенциал  активно  реализуется  в   отношениях
России с Белоруссией и Казахстаном. Исходя из общих интересов наших
стран  подписан  пакет   документов   о   создании   трехстороннего
Таможенного  союза.  Он  призван  прокладывать  путь  к  углублению
интеграционных процессов  между  всеми  участниками  Экономического
союза СНГ. Расширилось сотрудничество в военной сфере.
     Утверждается, в первую очередь усилиями России,  авторитет СНГ
как   региональной   международной  организации.  В  истекшем  году
Содружество  впервые  было  представлено  на  сессии   ГА   ООН   и
конференции  на  высшем  уровне СБСЕ,  выступило с рядом совместных
инициатив на форуме ООН.
     Есть сдвиги   в  отношениях  с  государствами  Балтии.  Однако
коренного  перелома  в  пользу  добрососедства  и  взаимопонимания,
преодоления  сохраняющегося  в  этих  странах  синдрома недоверия в
пользу развития взаимовыгодных  экономических  связей  и  надежного
обеспечения  прав  наших  соотечественников еще предстоит добиться,
равно  как  и  решения  проблемы  бесперебойного   жизнеобеспечения
Калининградской области России.
     В европейских   делах   приходится   действовать   с    учетом
противоречивых   тенденций:   с   одной  стороны  -  интегрирующей,
нацеленной на строительство единой Европы,  с  другой  -  толкающей
континент к новому размежеванию.
     Выдвинув концепцию общеевропейского  партнерства,  мы  активно
выступили   за   углубленное   взаимодействие,   за   окончательное
преодоление блокового мышления.  Была предложена  идея  центральной
роли СБСЕ в обеспечении европейской безопасности и стабильности.  В
результате будапештской  встречи  в  верхах  появилась  возможность
перевести  ее в практическую плоскость,  в том числе через создание
правовой базы и усиление действенности теперь  уже  Организации  по
безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ).
     Есть позитивные подвижки в  отношениях  России  с  Европейским
союзом:    подписано   важнейшее   Соглашение   о   партнерстве   и
сотрудничестве.  Дело - за быстрой,  без  каких-либо  искусственных
увязок,  ратификацией  и практическим его выполнением.  В 1995 году
ставим  задачу   добиваться   подключения   России   к   механизмам
согласования политических и экономических решений в Евросоюзе.
     Продолжается многоплановая подготовка к  нашему  вступлению  в
Совет   Европы.   И  хотя  события  в  Чечне  замедлили  сроки  его
реализации, мы не драматизируем эту ситуацию.
     В то  же время в своей европейской политике Россия в 1995 году
не  может  не  учитывать  стремление   ряда   стран   перевести   в
практическую плоскость подготовку к расширению НАТО. Беспокоит, что
некоторые  силы  на  Западе  пытаются  осуществить  перегруппировку
влияний в евроатлантическом регионе, которая объективно может вести
к изоляции России.
     Россия не претендует на обладание правом "вето" при вступлении
в НАТО новых членов, но не будет согласна и с поспешным расширением
этого  союза.  Россия  вправе  рассчитывать  на  признание законных
интересов  своей  безопасности  по  ряду  практических  вопросов  и
воплощение такого признания в конкретные дела.
     Решения по европейской безопасности,  принимаемые без  участия
России  и  тем  более против нее,  будут контрпродуктивными.  Новый
раскол европейского  континента  не  будет  отвечать  ни  интересам
России, ни интересам Европы в целом.
     Задача 1995 года: переместить акценты с ускоренного расширения
НАТО  на развитие партнерства с активным участием России.  С учетом
этого  будут  определяться  и  вопросы  конкретного  сотрудничества
"Россия-НАТО".  Диалог о возможных параметрах такого сотрудничества
уже начат как с руководством НАТО, так и со странами - членами этой
организации.
     В центре   политического   взаимодействия    с    европейскими
государствами    -   создание   устойчиво   работающего   механизма
безопасности  XXI  века.  Он  мог  бы  опираться  на   существующие
организации  и  институты,  прежде всего на потенциал и возможности
ОБСЕ.  Мы  не  исключаем  и  трансформации  старых  институтов,   и
появления новых, и собственного вступления в те и другие. Главное -
чтобы никто не был изолирован от принятия решений, касающихся судеб
Европы.
     Со странами  Центральной,  Восточной  и  Юго-Восточной  Европы
стратегическая цель - установить в рамках целостной общеевропейской
системы   отношения   подлинного   взаимовыгодного   и   дружеского
партнерства.  Предпосылки  для этого - интенсификация политического
диалога,   оживление   торгово-экономических    связей,    усиление
культурно-информационных  контактов.  Более  важную  роль  в  нашей
внешней политике и  дипломатии  должны  играть  также  исторические
партнеры и друзья России. Наши усилия на этом направлении пока явно
недостаточны.
     Необходимо развивать  доверительные  отношения,  сложившиеся с
большинством  западноевропейских  государств:  с   ФРГ,   Францией,
Великобританией,  Италией,  Испанией и другими странами.  Интересам
России отвечает  формирование  с  этими  государствами  тесного  не
только экономического,  но и политического сотрудничества. Должного
внимания     заслуживает     налаживание      взаимодействия      с
Западноевропейским союзом.
     Россия будет стремиться к еще более тесному  сотрудничеству  с
европейскими   государствами   как  одному  из  важнейших  факторов
стабильного,  надежного  построения  демократического  общества   и
высокоэффективной экономики.
     Партнерство с Соединенными  Штатами  Америки,  установление  и
поддержание взаимоприемлемого баланса интересов с этой державой - в
числе главных приоритетов.
     Объективной основой    для   развития   отношений   России   с
Соединенными Штатами является и наш общий  интерес  в  формировании
стабильной  и  безопасной  системы международных отношений.  Климат
российско-американских отношений все в большей степени определяется
не  только  интересами правительств,  но и деловыми и гуманитарными
интересами граждан двух стран.
     Твердо отстаивая  свои  позиции,  надо вместе с тем наращивать
солидный позитив, наработанный за последние три года.
     В 1995   году  продолжится  работа  по  ключевым  направлениям
взаимодействия:   стратегическая   стабильность,   ограничение    и
сокращение   вооружений,  сотрудничество  в  исследовании  космоса,
экономическое сотрудничество,  взаимодействие в  области  экологии,
науки  и  др.;  согласование подходов к европейской и международной
архитектуре безопасности,  включая проблему  взаимоотношений  новой
России  с  новым  НАТО;  устранение  "двойных стандартов" в области
миротворчества,  окончательное преодоление дискриминации в торговле
высокими технологиями и оружием.
     Удалось наладить    неплохое    взаимодействие     с     новым
правительством  Канады.  Однако  потенциал  развития взаимовыгодных
отношений с  этой  страной,  особенно  в  промышленно-экономической
сфере, используется недостаточно.
     Главный итог политики  на  Востоке:  впервые  за  многие  годы
Россия   сумела   обеспечить   нормальные,  добрососедские,  а  где
возможно,  и партнерские отношения с основными державами  обширного
региона.   В   результате   на  долгосрочной  основе  гарантирована
безопасность восточных границ,  улучшены внешнеполитические условия
для развития Дальнего Востока,  усилены общие международные позиции
России.  Вместе с тем потенциал  отношений  с  Востоком  неизмеримо
больше.   Важно   активизировать   нашу  политику  и  дипломатию  в
Азиатско-Тихоокеанском регионе, особенно с точки зрения обеспечения
интересов экономического развития России.
     В отношениях с Китаем сделан заметный шаг  вперед.  Достигнуты
договоренности   о  предотвращении  опасной  военной  деятельности,
решается пограничная проблема. Развиваются торговые и экономические
связи,  военно-техническое  сотрудничество.  Необходимо  продолжить
линию на конструктивное партнерство по двусторонним и международным
вопросам  на  основе  строгого  выполнения  заключенных договоров и
соглашений.
     Аналогичную роль  играют  наши  отношения  и  с другой великой
азиатской державой  -  Индией.  Нынешние  масштабы  взаимовыгодного
сотрудничества  с  Индией не отвечают потенциалу обоих государств и
их во многом совпадающих интересов.
     Возрастает роль российско-южнокорейских отношений.  Республика
Корея становится все  более  важным  экономическим  и  политическим
партнером России. Начали выходить из застоя и отношения с КНДР.
     Стабильно дружественного соседа заинтересована видеть Россия в
лице  Японии.  Отталкиваясь  от  Токийской  декларации  1993  года,
следует   наращивать  сотрудничество  с  этой    страной  по   всем
направлениям.
     Слабость положения России на Востоке - крайне  низкий  уровень
торгово-экономических   связей.   Для   преодоления  этой  ситуации
требуется  долгосрочная  комплексная  программа  подъема  экономики
дальневосточных   регионов  России,  их  полноценного  включения  в
систему хозяйственных связей Азиатско-Тихоокеанского региона.
     Первоочередные цели   на   Ближнем   Востоке   -  стабилизация
обстановки в регионе как на арабо-израильском направлении,  так и в
районе Персидского залива. Ближневосточные государства, где  сильны
опасения по  поводу  однополярности  нового  миропорядка,  видят  в
России  необходимый  фактор глобального и регионального равновесия.
Это относится не только к арабским государствам, но и к Израилю.
     В минувшем  году удалось сбалансировать две составляющие нашей
внешней политики - отношения с Ираком и  государствами  Персидского
залива.  Задел,  созданный  на  Ближнем Востоке,  позволил свести к
минимуму  отрицательные  последствия  развития  событий   в   Чечне
применительно ко всему мусульманскому миру.
     Большие перспективы    открываются    на    латиноамериканском
направлении,   прежде   всего  в  привязке  к  нашим  экономическим
интересам.
     Миротворческая активность  способствовала повышению авторитета
России  в  Африке  и  создала  предпосылки  для  продвижения  наших
политических   и   экономических  интересов  на  континенте.  Новые
возможности  открываются,  в  частности,   в  торгово-экономических
отношениях с ЮАР.
     Одна из  целей  внешней  политики  на  всех   направлениях   -
повышение   отдачи   от   нее   для   регионов   России.  Механизмы
сотрудничества     в     районах     Балтики,     Черного     моря,
Баренцева-Евроарктического региона  работают  на решение конкретных
социально-экономических проблем  обширных  районов  России.  Это  -
проявление федерализма в действии.
     Субъекты Федерации постепенно  приходят  к  пониманию,  что  в
рамках   единой   государственной   политики,  опираясь  на  помощь
федеральных  органов,  они  могут  эффективнее   реализовать   свои
внешнеэкономические интересы.
     Внешняя политика России в целом - сложный комплекс усилий всех
участников  международных  связей  Российского государства.  В него
вовлечены  огромные  средства,  задействованы   силы   и   интересы
государственных, общественных, частных организаций и граждан.
     За истекший год  наладилось  взаимодействие  исполнительной  и
законодательной   власти   по   вопросам  внешней  политики.  Через
различные  формы  своей  деятельности  Федеральное   Собрание   все
заметнее участвует в формировании внешнеполитического курса России,
развивает   связи   с    зарубежными    парламентами.    Укрепление
взаимодействия  Правительства  с  Федеральным Собранием по вопросам
внешней политики - важная задача исполнительной власти.
     Вместе с  тем,  как  уже  отмечалось  в  предыдущем  Послании,
разноголосица во внешней  политике  наносит  ущерб  государственным
интересам.  И  наоборот  -  последовательное,  и  скоординированное
проведение   в    жизнь    внешнеполитических    инициатив    будет
способствовать  более  эффективному  для  России  сотрудничеству  с
зарубежными  странами,  поможет  в   полной   мере   раскрыть   его
возможности.
     Согласно Конституции  основные  направления  внешней  политики
определяет Президент Российской Федерации.  Одна из важнейших задач
1995 года - улучшение координации внешнеполитической  деятельности.
От  успешного  ее  решения выиграют все органы власти и,  что самое
главное, граждане Российской Федерации.

          Глава 2. Обязанности государства по защите прав
                  и свобод человека и гражданина

               2.1. Экономические и социальные права
                         в период реформы

     Задача первых  лет  реформы  состояла  в  том,  чтобы  создать
механизмы рыночного хозяйства,  найти новые формы социальной защиты
граждан в изменившихся условиях.  Продолжая ее  решать,  мы  должны
двигаться дальше.  Теперь необходимо добиться того, чтобы механизмы
рынка и системы социальной поддержки функционировали эффективно.
     Это значит,  что  в  1995  году предстоит осуществить комплекс
мер,  обеспечивающих реализацию  экономических  и  социальных  прав
граждан   России.   Такая   политическая   линия  была  намечена  в
прошлогоднем Послании. Теперь она становится одним из магистральных
направлений экономической реформы.
     Механизмы рыночной экономики пока работают слабо  потому,  что
не  удалось раскрепостить созидательную энергию субъектов рыночного
хозяйства.  Слишком  много  препятствий  -  и  старых,  и  новых  -
оказалось  на  пути тех,  кто владеет собственностью или занимается
предпринимательством.  Наряду  с  этим  далеко  не  в  полной  мере
защищены  права на жилище,  социальное обеспечение,  иные гарантии,
предоставленные Конституцией гражданам России.
     И все-таки прошедший год не пропал даром.  Сохранялась в целом
стабильная ситуация  на  потребительском  рынке. Существенно  вырос
объем сбережений (во вкладах,  ценных бумагах и валюте),  достигший
21 процента суммарных денежных доходов населения.
     Сдвинулось с  места  решение  жилищной  проблемы.  В структуре
инвестиций доля вложений    в    жилищное    строительство    резко
увеличилась   -  с   18   процентов  в  1991 году до 28 процентов в
1994 году.
     Явно оживилось    индивидуальное    жилищное    строительство,
нарастившее объемы более чем на 30 процентов.
     В 1994 году  в структуре  доходов  населения   возросла   доля
поступлений от собственности. Это - новое и обнадеживающее  явление
в жизни российских граждан.
     И все же социальная цена рыночных преобразований еще  остается
высокой.
     Не снижается  острота  проблемы  бедности.  Нынешняя ситуация,
когда  за  чертой  бедности  оказалась   пятая   часть   населения,
нетерпима.  Национальным  позором  стало появление "новых бедных" -
людей,  имеющих работу, но в течение длительного времени получающих
унизительно низкую заработную плату.
     Другое негативное  явление - неоправданное усиление расслоения
по  доходам  и  материальному  обеспечению.  Эту  проблему   нельзя
оставлять   без  внимания.  Главное,  что  беспокоит,  -  стихийный
характер процесса имущественной дифференциации. Воздействие на него
со   стороны   государства  малозаметно,  что  недопустимо.  Острой
проблемой остается медленное формирование среднего класса -  оплота
социальной и политической стабильности.
     Хотя прогнозы взрывного, неконтролируемого роста безработицы в
очередной  раз  не  сбылись,  надеяться  на сохранение ее нынешнего
низкого уровня не приходится.  Структурная  перестройка,  конверсия
оборонных  производств,  банкротства  неизбежно обострят ситуацию с
занятостью.
     К началу  1995  года  уровень  скрытой  безработицы достиг 6,5
процента,  и  это  не  может  не   тревожить.   Время,   отпущенное
государству для профилактики безработицы, заканчивается.
     Из-за пробелов     в     законодательстве,     нерасторопности
Правительства  и  Центрального банка на финансовый рынок проник ряд
недобросовестных компаний и банков.  Немало  людей,  доверивших  им
сбережения,  потеряли  свои  деньги.  Проблема  требует  скорейшего
решения.
     Сейчас главное  -  создать  условия  для нормальной трудовой и
предпринимательской  деятельности,  стабилизировать  уровень  жизни
россиян, преодолеть явную несправедливость в распределении доходов,
оказать необходимую помощь наименее защищенным слоям населения.
     В 1995  году  должен  начаться  реальный  поворот к социальной
ориентации экономической реформы.
     Важнейший шаг    -   финансовая   стабилизация   и   оживление
производства.  Граждане вправе рассчитывать на защиту своих доходов
и сбережений от инфляции. Законное право предпринимателя - работать
в такой  экономической  среде,   которая   позволяет   осуществлять
среднесрочные  и  долгосрочные  инвестиции,  планировать  бизнес на
перспективу.
     В прошлом  году государство не сумело гарантировать эти права.
В 1995 году оно обязано это сделать.
     Будут внесены   принципиальные  коррективы  в  саму  бюджетную
идеологию - и на федеральном, и на региональном уровнях.
     Впредь при формировании бюджета должен стать обязательным учет
государственных минимальных стандартов -  по  основным  показателям
уровня жизни, затратам на науку, культуру, образование, медицинское
обслуживание,  экологию. Эти пороговые параметры должны соблюдаться
неукоснительно.  Еще  один  новый принцип - преимущество социальной
сферы при распределении дополнительных бюджетных доходов.  Ее  долю
надо жестко фиксировать.
     Перспективная задача - выйти на  опережающий  рост  социальных
расходов по сравнению с другими видами бюджетных затрат.
     Любой гражданин    России    имеет    право     на     свободу
предпринимательства.  Такова конституционная норма. На практике она
реализуется  далеко  не  полностью.   Нелегко   найти   оптимальное
сочетание обычных мотивов деловой жизни с особенностями российского
мироощущения.  Непросто защитить деловых людей,  особенно  в  малом
предпринимательстве,  от противодействия, а часто - злоупотреблений
и  прямых   нарушений   закона   со   стороны   чиновничества,   от
посягательств преступного мира.
     Развитие предпринимательства        призвано        обеспечить
законодательство,  основанное на Гражданском кодексе.  Это особенно
касается государственной поддержки малого бизнеса  и  максимального
облегчения доступа на рынок. Другая проблема - создание действенных
способов "выбраковки" неэффективных предприятий  и  их  "вывода"  с
рынка.
     Важный резерв - приватизация.  Нужны нормативные акты, надежно
ограждающие  права  частных  инвесторов.  Открытость,  гласность  в
проведении инвестиционных торгов и конкурсов -  важнейшие  элементы
обеспечения   таких  прав.  В  этой  области,  столь  значимой  для
сохранения социального мира в стране,  не должно быть тайн,  а  тем
более нарушений закона.
     Несмотря на то,  что первая стадия приватизации уже завершена,
процесс  формирования  эффективных собственников только начинается.
Он сдерживается  недостаточной  защищенностью  прав  собственности,
прежде всего полученной в ходе приватизации.
     В крайне  запущенном  состоянии   -   защита   права   частной
собственности   на  недвижимость.  Здесь  надо  начинать  с  самого
простого -  регистрации  объектов  недвижимости.  Должна,  наконец,
начать  работу Федеральная комиссия по недвижимости,  которая взяла
бы на себя регулирование рынка недвижимости.
     В надежной  правовой  защите  нуждаются  права  кредиторов  на
заложенное имущество и  права  владельцев  акций  и  других  ценных
бумаг.
     Значительным шагом   вперед   станет   принятие    Федеральным
Собранием  закона,  регулирующего  рынок  ценных  бумаг. Всей силой
государства   необходимо    обеспечить    защиту    населения    от
недобросовестных предпринимателей, пытающихся захватить этот рынок.
Инвесторы и вкладчики должны обладать полной  информацией  о  своих
правах   как   частных  собственников.  Населению  надо  обеспечить
возможность принятия свободных и  осознанных  решений  по  вложению
своих сбережений.
     Гарантируя свободу предпринимательства, российская Конституция
одновременно    не   допускает   монополизма   и   недобросовестной
конкуренции. Далеко не так обстоят дела в реальной жизни.
     Хотя в  результате  проводимых  в  стране экономических реформ
монополизм перестал быть чертой,  характеризующей  общее  состояние
российской экономики, в отдельных сферах он сохранился. В 1995 году
антимонопольная политика будет проводиться  по  следующим  основным
направлениям:
     - совершенствование    нормативной    базы    антимонопольного
регулирования    и    организация    неукоснительного    исполнения
действующего законодательства;
     - государственное   регулирование   рынков,   где   доминируют
естественные      монополии       (железнодорожные       перевозки,
электроэнергетика, трубопроводный транспорт, телекоммуникации);
     - преодоление локального монополизма.
     Добиться стабилизации  уровня  жизни,  создать предпосылки для
его повышения - важнейшая задача 1995 года.