"Комментарий к Федеральному закону от 31.05.2002 n 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" (постатейный) (Леонова Н.В., Пелишенко А.А.)

платить налоги, бережно относиться к природным богатствам, беречь памятники истории и культуры, однако они не обязаны служить в армии. За совершение преступлений, административных или иных правонарушений на территории РФ иностранцы и лица без гражданства несут ответственность наряду с гражданами РФ. Эта ответственность не распространяется на лиц, пользующихся дипломатическим иммунитетом.
10. В ст. 3 комментируемого Закона указано, что ребенок - это лицо, не достигшее возраста восемнадцати лет. Таким образом, Закон о гражданстве приравнивает к этому понятию категории малолетних и несовершеннолетних детей. Похожее определение дается в ст. 1 Конвенции о правах ребенка (Нью-Йорк, 20.11.1989): ребенком является каждое человеческое существо до достижения 18-летнего возраста, если по закону, применимому к данному ребенку, он не достигает совершеннолетия ранее.
11. В ст. 3 комментируемого Закона определяется понятие "проживание", под которым подразумевается проживание лица на законном основании на территории РФ или за ее пределами. Это понятие включено в Закон, поскольку продолжительность проживания лица на территории РФ имеет значение для приобретения им гражданства.
Родственными понятиями с понятием "проживание" являются термины "место пребывания" и "место жительства", указанные в ст. 2 Федерального закона от 25.06.1993 N 5242-1 "О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ":
- место пребывания - гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база, больница, другое подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, - в которых он проживает временно;
- место жительства - жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и другие), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством РФ. При этом граждане РФ обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ. Однако регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией РФ, законами РФ, конституциями и законами республик в составе РФ. Регистрационный учет граждан РФ вводится в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином РФ его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом.
12. Следующий термин, раскрытый в ст. 3 комментируемого Закона, содержит специальное определение понятия "территория РФ": территория РФ в пределах Государственной границы РФ или территория РСФСР в пределах административной границы РСФСР на день наступления обстоятельств, связанных с приобретением или прекращением гражданства РФ в соответствии с настоящим Федеральным законом.
Это определение соотнесено с такой категорией, как день наступления обстоятельств, связанных с приобретением или прекращением гражданства РФ, поэтому отличается от традиционного понятия территории государства. В силу того, что обстоятельства, имеющие значение для приобретения или прекращения гражданства РФ, могли возникнуть как в период существования СССР, так и после провозглашения суверенитета РФ, термин "территория РФ" включает в себя не только современную ее территорию в пределах Государственной границы, но и территорию РСФСР в пределах административной границы РСФСР.
13. Под общим порядком приобретения или прекращения гражданства РФ в ст. 3 комментируемого Закона подразумевается "порядок рассмотрения вопросов гражданства и принятия решений по вопросам гражданства Президентом РФ в отношении лиц, на которых распространяются обычные условия, предусмотренные данным Законом". В ч. 1 ст. 13 комментируемого Закона перечислены условия, при наличии которых заинтересованные лица вправе обратиться с заявлениями о приеме в гражданство РФ в общем порядке.
14. Под упрощенным порядком приобретения или прекращения гражданства РФ подразумевается порядок рассмотрения вопросов гражданства и принятия решений по вопросам гражданства РФ в отношении лиц, на которых распространяются льготные условия, предусмотренные данным Законом. Перечень льготных условий указан в ст. 14 комментируемого Закона.
Рассмотрение вопросов приобретения или прекращения гражданства в общем порядке отнесено к компетенции Президента РФ. В упрощенном порядке их рассматривают федеральные органы исполнительной власти, ведающие либо вопросами контроля и надзора в сфере миграции, либо вопросами иностранных дел. Полномочия, возложенные на эти органы по решению вопросов гражданства, аналогичны, с тем лишь различием, что первые принимают их в отношении лиц, проживающих на территории РФ, а вторые - за ее пределами. (подробнее см. комментарии к ст. ст. 30 - 31).
15. Под изменением гражданства ст. 3 комментируемого Закона понимает приобретение или прекращение гражданства РФ. Хотя российское законодательство о гражданстве не отрицает института двойного гражданства, но в целом его не приветствует, рассматривая лицо, имеющее гражданство РФ и другой страны, только как гражданина РФ и требуя от иностранных граждан отказа от имеющегося у них гражданства иностранного государства в качестве одного из условий приобретения российского гражданства (п. "г" ч. 1 ст. 13 Закона). Прекращение гражданства РФ в связи с получением гражданства иной страны является обязательным только в тех случаях, когда это установлено законодательством страны приобретения гражданства.
Статья 4. Принципы гражданства Российской Федерации и правила, регулирующие вопросы гражданства Российской Федерации
Комментарий к статье 4
1. В общих чертах принципы гражданства характеризуются в юридической литературе как его основополагающие и руководящие начала. В правовой литературе до принятия Конституции СССР 1936 г. и Закона о гражданстве СССР 1938 г. специального внимания разработке построения системы принципов гражданства не уделялось. В появлявшихся научных работах того времени они рассматривались авторами в качестве основ правового положения человека в социалистическом государстве, т.е. анализ содержания принципов гражданства сводился главным образом к их социально-классовому аспекту <5>.
--------------------------------
<5> См.: Чичерин Г.В. Бюллетень 2-й сессии ЦИК СССР. 1924. N 13. С. 472 - 474; Кишкин С.С. Советское гражданство. М., 1925. С. 19 - 21; Гайдуков Д. Гражданство СССР. М., 1940 г. С. 3 - 6, 33 - 34; Трайнин И. К вопросу о гражданстве // Советское государство. 1938. N 5. С. 63 - 65 и др.
Комплексное изучение принципов гражданства относится к началу 60-х годов двадцатого столетия. Первые попытки проведения таких исследований были предприняты Д.Л. Златопольским и С.И. Русиновой, которые рассматривали проблемы национально-государственного устройства в тесной связи с вопросами института гражданства, соотношении его принципов с государственным суверенитетом <6>.
--------------------------------
<6> См.: Златопольский Д.Л. Государственное устройство СССР. М., 1960. С. 244, 246; Русинова С.И. Государственное устройство социалистических стран Европы. М., 1966. С. 116 - 117.
Из научных работ этого периода особо следует отметить книгу И.П. Ильинского и Б.В. Щетинина "Государственное право стран народной демократии". В ней была предпринята попытка не только выявить и охарактеризовать принципы гражданства, но и классифицировать их. Один из авторов этого исследования, Б.В. Щетинин, подразделил принципы гражданства на две группы - политические и юридические, хотя и без четкого определения состава каждой группы <7>. Аналогичную классификацию, но с некоторыми дополнениями можно встретить и в книге И.Е. Фарбера <8>.
--------------------------------
<7> См.: Ильинский И.П., Щетинин Б.В. Государственное право стран народной демократии. М., 1964. С. 187 - 189.
<8> См.: Фарбер И.Е. Свобода и права человека в Советском государстве. Саратов, 1974. С. 55 - 57.
Теоретические разработки принципов гражданства прошли путь от простого их выявления и сравнительной характеристики с гражданством западных государств (С.С. Кишкин, И.П. Трайнин, Д. Гайдуков и др.) до попыток научной классификации основ этого правового явления, приведения принципов гражданства в определенную систему, комплексного их изучения с другими государственно-правовыми институтами (Д.Л. Златопольский, С.И. Русинова, И.Е. Фарбер, Б.В. Щетинин, В.С. Шевцов и др.).
2. Поскольку комментируемый Закон является правопреемником прежнего Закона о гражданстве 1991 г., то в нем по своей сути сохранены те же принципы, регулирующие вопросы российского гражданства. Новеллой ныне действующего Закона является то, что все регламентированные им принципы и правила объединены в одну статью (а не разрознены, как в предшествующем Законе) и представляют собой единое целое, на чем базируется все законодательство о гражданстве РФ.
3. Часть 1 комментируемой статьи устанавливает запрет включения в нормы о гражданстве РФ положений, ограничивающих права граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Данный запрет вытекает из конституционного положения о равенстве всех перед законом и судом (ч. 1 ст. 19 Конституции РФ). В соответствии с ч. 2 ст. 19 Конституции РФ государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина, независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Аналогичный запрет устанавливают и нормы международного права (см., например, ст. 14 Конвенции о защите прав человека и основных свобод). Можно также отметить, что ч. 1 ст. 4 комментируемого Закона также перекликается со ст. 136 УК РФ, предусматривающей состав преступления за нарушение равенства прав и свобод человека и гражданина в зависимости от его пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям или каким-либо социальным группам.
4. В ч. 2 ст. 4 комментируемого Закона закреплены принципы единого и равного гражданства независимо от оснований его приобретения. Упомянутый принцип является одним из основ национально-государственного устройства РФ, в состав которой в качестве субъектов Федерации входят восемнадцать республик. Он закреплен в ст. 6 Конституции РФ и означает, что каждый гражданин республики в составе РФ одновременно является гражданином России. Этот принцип раскрывается следующим образом: граждане РФ, постоянно проживающие на территории республики в составе Федерации, являются одновременно гражданами этой республики. Прекращение гражданства РФ влечет за собой прекращение гражданства республики. Принцип единства и равенства гражданства обусловливает независимость и целостность России как многонационального государства.
Равенство гражданства подразумевает, что все граждане России наделены одинаковым комплексом конституционных прав и обязанностей, вне зависимости от способа приобретения гражданства и от длительности обладания статусом "гражданин России". Таким образом, лицо, являющееся гражданином РФ по рождению (например, ребенок, родившийся на территории России от родителей-россиян), имеет одинаковый правовой статус с иностранцем, принятым в российское гражданство за особые заслуги перед РФ. Равные права и обязанности имеют граждане, проживающие в различных субъектах страны, причем объем таких прав и обязанностей не зависит от времени приобретения гражданства.
5. Принцип сохранения гражданства РФ лицами, проживающими или пребывающими за рубежом (принцип экстерриториальности гражданства), регламентирован п. 3 ст. 4 комментируемого Закона.
Этот принцип означает, что обладание российским гражданством не обусловливается обязательным проживанием в РФ. Выезд российского гражданина на постоянное место жительства за рубеж не повлечет автоматического прекращения его гражданства. С другой стороны, гражданин может выйти из российского гражданства, не выезжая из страны.
Принцип обусловлен правом гражданина России, установленным ст. 27 Конституции РФ, свободно выезжать за пределы РФ и беспрепятственно возвращаться обратно.
Федеральный закон от 24.05.1999 N 99-ФЗ "О государственной политике РФ в отношении соотечественников за рубежом" (ст. 7) гарантирует своим гражданам, находящимся за границей, покровительство и защиту. На граждан РФ, проживающих на территории иностранных государств, распространяются те же права и обязанности, что и на граждан РФ, проживающих на территории России.
Право граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ в соответствии со ст. 8 Закона РФ от 25.06.1993 N 5242-1 "О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ" может быть ограничено:
- в пограничной полосе;
- в закрытых военных городках;
- в закрытых административно-территориальных образованиях;
- в зонах экологического бедствия;
- на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности;
- на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение.
6. В полном соответствии со ст. 15 Всеобщей декларации прав человека ч. 4 комментируемой статьи определяет, что "гражданин РФ не может быть лишен гражданства РФ или права изменить его". Здесь, очевидно, законодатель имел в виду лишение или изменение гражданства РФ по воле государства или каких-то иных органов и/или лиц, поскольку ст. 19 комментируемого Закона предоставляет гражданину право выйти из гражданства РФ в любое время на основании его добровольного волеизъявления. Такое право может быть ограничено лишь на основании ст. 20 комментируемого Закона (см. комментарии к ст. ст. 19, 20).
До 1991 г. законодательство СССР содержало нормы, предоставляющие право государству в одностороннем порядке лишать лиц гражданства страны.
Норма комментируемой статьи гарантирует право лица как на сохранение гражданства, так и на выход из гражданства независимо от мировоззрения лица, его публичных высказываний, места проживания.
7. Часть 5 ст. 4 комментируемого Закона содержит запрет высылки граждан РФ за ее пределы