"Федеральный закон "Об оперативно-розыскной деятельности": Научно-практический комментарий" (постатейный) (под ред. И.Н. Зубова, В.В. Николюка) ("Спарк", 1999)

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН "ОБ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ"
НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКИЙ КОММЕНТАРИЙ
Материал подготовлен с использованием правовых актов
по состоянию на 1 марта 1999 года
Под общей редакцией заместителя Министра внутренних дел
Российской Федерации, кандидата юридических наук,
генерал-лейтенанта милиции И.Н. ЗУБОВА
Научный редактор:
доктор юридических наук, профессор В.В. НИКОЛЮК
Авторский коллектив:
Зубов И.Н., канд. юрид. наук, генерал - лейтенант милиции - предисловие.
Буряков Е.В. - ст. 12, 20, 22.
Кальницкий В.В., канд. юрид. наук, доцент - п. п. 4, 5 комментария к ст. 5, п. 6 комментария к ст. 7, ст. 9, 11, п. 3 комментария к ст. 18, ст. 21.
Луговик В.Ф., канд. юрид. наук - ст. 13, 14, 15, 16.
Маркелов М.В. - ст. 19.
Поправко С.Н., канд. юрид. наук - ст. 10, 17, п. п. 1, 2, 4, 5, 6, 7 комментария к ст. 18.
Сысоев В.А., канд. юрид. наук, доцент - п. 9 комментария к ст. 5.
Филимонов Н.В., канд. юрид. наук, доцент - ст. 1, 2, п. 4 комментария к ст. 4.
Чечетин А.Е., канд. юрид. наук, доцент - ст. 3, п. п. 1, 2, 3, 5 - 8 комментария к ст. 4, п. п. 1, 2, 3, 6, 7, 8, 10 комментария к ст. 5, ст. 6, п. п. 1 - 5, 7 - 14 комментария к ст. 7, ст. 8.
ПРЕДИСЛОВИЕ
Криминальная ситуация в России последнего десятилетия XX в. обострилась до крайних пределов, уровень преступности в нашей стране сегодня приближается к самым высоким мировым показателям.
Доминирующее значение в структуре преступности приобретают тяжкие посягательства, степень общественной опасности которых продолжает возрастать. Среди насильственных преступлений происходит постоянное увеличение числа похищения людей, захватов заложников, криминальных взрывов, вооруженных нападений. Повышается жестокость и агрессивность действий преступников, которые все чаще идут на активное сопротивление правоохранительным органам и изощренное противодействие разоблачительным мерам.
Качественно новые свойства приобретает организованная преступность. Опираясь на коррумпированные связи и значительный "теневой" капитал, преступные сообщества активно влияют на экономику целых регионов, внедряются в наиболее доходные сферы коммерческой деятельности, продвигают своих ставленников в органы исполнительной и законодательной власти.
Одним из наиболее дестабилизирующих криминогенную обстановку факторов является нахождение в незаконном обороте большого количества огнестрельного оружия и взрывчатых веществ. Число зарегистрированных преступлений, связанных с таким оборотом, продолжает неуклонно увеличиваться.
Негативное влияние на криминогенную ситуацию оказывает беспрецедентное расширение масштабов потребления наркотиков.
Медлительность и незавершенность в создании механизмов контроля и защиты новых экономических отношений от криминального проникновения способствует стремительному росту и качественному изменению экономической преступности. Тенденции криминализации экономики наблюдаются практически во всех ее отраслях.
Указанные обстоятельства потребовали принятия адекватных правовых мер со стороны законодательной власти государства. Одной из них стало принятие Федерального закона "Об оперативно - розыскной деятельности".
К современной редакции Закона об ОРД законодатель пришел не сразу. Первая редакция Закона была принята 13 марта 1992 г. Для целей совершенствования правовой базы борьбы с преступностью это событие имело исключительную важность. В Законе было дано определение оперативно - розыскной деятельности; раскрыты ее содержание, задачи и принципы; сформулированы основные положения, устанавливающие правомерность, условия и порядок проведения оперативно - розыскных мероприятий, использования их результатов в раскрытии преступлений; закреплены права и обязанности лиц, связанных с оперативно - розыскной деятельностью, регламентированы вопросы их социальной и правовой защиты.
С введением Закона об ОРД в действие удалось решить, таким образом, две основные задачи: 1) создать правовую основу оперативно - розыскной деятельности; 2) придать официальный статус оперативно - розыскной деятельности как государственно - правовой форме борьбы с преступностью.
Вместе с тем первый Закон об ОРД был нормативным актом переходного периода, создавался впервые и опередил по времени принятие Конституции Российской Федерации, в связи с чем ему оказались свойственны существенные недостатки, в частности определенная декларативность, неконкретность отдельных положений, ограничение возможностей оперативных служб, слабо проработанный механизм гарантий соблюдения прав и свобод граждан в оперативно - розыскной деятельности. Поэтому возникла необходимость внесения изменений и дополнений в названный Закон, приведения его в соответствие с Конституцией Российской Федерации, насущными потребностями практики.
5 июля 1995 г. Государственной Думой был принят Федеральный закон "Об оперативно - розыскной деятельности" в новой редакции (N 144-ФЗ от 12 августа 1995 г.). Им был предусмотрен ряд принципиально новых правовых установлений, значительно расширивших права и возможности оперативных аппаратов в борьбе с преступностью; регламентированы основания и порядок судебного рассмотрения материалов об ограничении конституционных прав граждан при проведении оперативно - розыскных мероприятий; более четко сформулированы меры правовой и социальной защиты субъектов ОРД. В новом Законе был дополнен перечень оперативно - розыскных мероприятий. В него включены: а) оперативное внедрение, б) оперативный эксперимент, в) контролируемая поставка. Тем самым законодатель отреагировал на качественные изменения в преступности, создал условия для активизации борьбы с преступностью.
Принципиально новой, обусловленной соответствующими положениями Конституции Российской Федерации (ст. 23, 25), является ст. 9 Закона, регламентирующая основания и порядок судебного рассмотрения материалов об ограничении конституционных прав граждан при проведении оперативно - розыскных мероприятий. Она устранила имевшийся в этой части пробел в законодательстве, установила, что подобные документы рассматриваются судьей по месту проведения таких мероприятий или по месту нахождения органов, ходатайствующих об их проведении.
Дана новая редакция ст. 11 Закона об ОРД, регламентирующей, пожалуй, главный для оперативно - розыскной деятельности и уголовного судопроизводства вопрос об использовании результатов оперативно - розыскной деятельности в доказывании. В ней предусмотрено, что результаты оперативно - розыскной деятельности могут быть использованы для подготовки и осуществления следственных действий, служить непосредственным поводом и основанием для возбуждения уголовного дела, а также использоваться в доказывании по уголовным делам в соответствии с уголовно - процессуальным законодательством Российской Федерации, регламентирующим собирание, оценку и проверку доказательств. Существенным дополнением можно считать и ч. 3 ст. 11, в которой предусмотрен порядок представления результатов оперативно - розыскной деятельности органу дознания, следователю или в суд. Изменения коснулись других институтов и отдельных положений законодательства об оперативно - розыскной деятельности.
Значительным событием для законодателя и правоприменительных органов явилась проверка конституционности многих норм Закона об ОРД Конституционным Судом Российской Федерации. В определении от 14 июля 1998 г. Конституционный Суд пришел к выводу о соответствии оперативно - розыскного законодательства Конституции Российской Федерации. Эта принципиальная оценка имеет важнейшее значение для подтверждения правильности основных тенденций развития оперативно - розыскного права. Вместе с тем, в силу обязательности описательно - мотивировочной части определения Конституционного Суда, некоторые положения Закона нуждаются в совершенствовании. Определенную динамику развитию оперативно - розыскного законодательства придают и особые мнения ряда судей Конституционного Суда по рассматриваемым вопросам.
Примером дальнейшего совершенствования оперативно - розыскного законодательства является принятие Государственной Думой Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об оперативно - розыскной деятельности", вступившего в силу 13 января 1999 г. Специалистам известны другие законодательные инициативы государственных органов и должностных лиц, предложения ученых по корректировке норм оперативно - розыскного права.
Несмотря на усилия законодателя, Закон об ОРД по-прежнему требует подробного анализа как собственного нормативного материала, так и соответствующих положений Конституции Российской Федерации, Уголовного и Уголовно - процессуального кодексов, иных законов, регулирующих правоотношения в сфере борьбы с преступностью.
В развитие законодательства МВД России и другими заинтересованными ведомствами были приняты нормативные акты, детализирующие основания, условия и порядок осуществления оперативно - розыскной деятельности, которые нуждаются в осмыслении.
В силу относительной новизны оперативно - розыскного права его применение проблемно, по ряду вопросов практика не выработала единых подходов, что порождает острую потребность в толковании и разъяснении многих норм.
Предлагаемый специалистам комментарий Закона об ОРД отражает попытку авторского коллектива системно взглянуть на оперативно - розыскное законодательство в его взаимосвязи с конституционными нормами, нормами других отраслей права и ведомственными нормативными актами. Им не оставлены без внимания все имеющиеся на сегодняшний день правовые источники, прямо или косвенно относящиеся к оперативно - розыскной деятельности. Высказанные по отдельным вопросам суждения отражают хотя и основанное на законе, но все же субъективное мнение авторов, правомерность которого будет проверена практикой.
Полезность комментария в том, что он не уходит от острых вопросов применения Закона, рассчитан на непосредственного исполнителя, сталкивающегося с многообразием оперативно - следственных ситуаций. Известную ценность комментарий может представлять и для развития теории оперативно - розыскной деятельности.
Опубликование комментария Закона об ОРД известным юридическим издательством "Спарк", безусловно, будет способствовать правовому просвещению граждан, укреплению гарантий соблюдения их прав и законных интересов, расширению сферы общественного контроля за деятельностью правоохранительных органов.
Заместитель Министра
внутренних дел
Российской Федерации,
кандидат юридических
наук, генерал -
лейтенант милиции
И.Н.ЗУБОВ
12 августа 1995 года N 144-ФЗ


РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
ОБ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
(в ред. Федеральных законов от 18.07.1997 N 101-ФЗ,
от 21.07.1998 N 117-ФЗ, от 05.01.1999 N 6-ФЗ)
Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 1. Оперативно - розыскная деятельность
Комментарий к статье 1
1. Комментируемая статья определяет оперативно - розыскную деятельность (ОРД) как разновидность деятельности государства, осуществляемой гласно и негласно специальными органами, уполномоченными настоящим Законом. Впервые оперативно - розыскной деятельности придан официальный статус как государственно - правовой форме борьбы с преступностью. Основной характерной чертой ОРД является ее разведывательно - поисковая сущность, поскольку она направлена главным образом на выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений путем реализации специальной функции специально на то уполномоченных органов.
2. Правом на производство оперативно - розыскных мероприятий (ОРМ) в целях обнаружения преступлений и лиц, их совершивших, обладают лишь оперативные аппараты органов, перечень которых определен настоящим Законом (см. комментарий к ст. 13).
Различия в проведении ОРМ, исходя из того, каким ведомством (субъектом) они осуществляются, заключаются лишь в организации и самом порядке их применения. Конечная же цель оперативно - розыскной деятельности (независимо от субъекта) едина - защита жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечение безопасности общества и государства от преступных посягательств.
В комментируемой статье прямо указано, что оперативно - розыскная деятельность, осуществляемая оперативными подразделениями, ограничена пределом их компетенции. Под таким пределом необходимо понимать строго ограниченный перечень правомочий субъектов по проведению комплекса оперативно - розыскных мероприятий (см. комментарий к ст. 6).
В самом понятии ОРД определено, что она проводится двумя взаимодополняющими способами - гласно и негласно. В зависимости от конкретной ситуации, конечной цели проводимых ОРМ должностные лица оперативного подразделения имеют право официально (гласно) представлять интересы соответствующего государственного органа или выступать от его имени. Вместе с тем должностное лицо или гражданин, содействующий проведению ОРД, могут осуществить свои правомочия, предоставленные комментируемым Законом, негласным путем (см. комментарий к ст. 3 и 6). Необходимость иметь в распоряжении оперативных подразделений органов внутренних дел комплекс негласных оперативно - розыскных мероприятий объясняется тем, что пресечь и раскрыть ряд преступлений при помощи только следственных действий и гласных мер административного характера практически невозможно.
В современных условиях эффективная организация борьбы с преступностью может быть обеспечена лишь при сочетании надлежащих оперативно - розыскных мероприятий со следственными действиями. Иными словами, замаскированным, организованным, тайно совершенным преступлениям и лицам, их совершившим, нужно противопоставить такие действенные меры негласного характера, которые позволяли бы своевременно предотвращать и быстро раскрывать подобные преступления. При этом важно, чтобы органы (должностные лица), осуществляющие ОРД, при проведении оперативно - розыскных мероприятий обеспечивали соблюдение прав человека и гражданина на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, неприкосновенность жилища и тайну корреспонденции (см. п. 1 комментария к ст. 5).
3. ОРД взаимосвязана с уголовно - процессуальной и частной детективной деятельностью. Оперативно - розыскные мероприятия, как и следственные действия, направлены на борьбу с преступностью и носят правовой характер. Различия между ними обусловлены тем, что они совершаются в различных правовых режимах и проявляются в следующем. Во-первых, неодинакова правовая основа их производства, поскольку следователь действует на основании уголовно - процессуального закона, а оперативно - розыскная деятельность базируется на комментируемом Законе. Во-вторых, отличаются пределы производства упомянутых действий: для производства следственных действий необходимо наличие возбужденного уголовного дела, в то время как оперативно - розыскные мероприятия