Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 06.08.2008 по делу n 07АП-3361/08. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

СЕДЬМОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

634050, г. Томск, ул. Набережная реки Ушайки 24.

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

г. Томск                                                                Дело № 07АП-3361/08

07.08.2008 года (оглашена резолютивная часть постановления)

08.08.08г. ( текст постановления изготовлен в полном объеме)

Седьмой арбитражный апелляционный суд

в составе: председательствующего Хайкиной С.Н.

судей:   Солодилов А.В., Кулеш Т.А.                                           

при ведении протокола судебного заседания судьей Солодиловым А.В.

при участии:

от заявителя: Ярополова  Т.А. – доверенность от 27.12.07г., Шин С.А. – доверенность от -7.08.08г.

от ответчика:  Бондарева Л.А. – доверенность от  02.08.08г., Гаврилова А.Е. – доверенность от 02.07.08г.

от МП «УЕЗТУ – Алабужаева О.А. – доверенность от 10.01.08г.;

от Пыжова  С.М. – по доверенности от 25.10.07г. Якушев С.В., по довернности от  17.06.08г. Черданцев С.А.

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области на решение Арбитражного суда Кемеровской области от 21.04.2008 года по делу №А27-1923/2008-5 по заявлению Администрации г. Кемерово к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области о признании недействительным решения от 18.01.2008 года и предписания №1 от 18.01.2008 года,

третьи лица: МП «Управление единого заказчика транспортных услуг»; индивидуальный предприниматель Пыжов С.М.,

УСТАНОВИЛ:

Администрация города Кемерово (далее Администрация, заявитель) обратилась в арбитражный суд Кемеровской области с заявлением к Управлению Феде­ральной антимонопольной службы по Кемеровской области (далее Управление, УФАС по Кемеровской области) о признании недействительными пунктов 1 и 2 решения от 18.01.2008 и предписания от 18.01.2008 № 1 о прекращении нарушений антимонопольного законодательства (требова­ние в редакции от 15.04.2008).

            Решением от 21.04.2008 года по делу №А27-1923/2008-5 Арбитражный суд Кемеровской области заявленные требования удовлетворил.

Не согласившись с указанным решением, УФАС по Кемеровской области обратилось с апелляционной жалобой в Седьмой арбитражный апелляционный суд, в которой просит решение Арбитражного суда Кемеровской области от 21.04.2008 года по делу №А27-1923/2008-5 отменить, прекратить производство по делу.

В обосновании жалобы ее податель ссылается на то, что содержащийся в части 1 статьи 15 ФЗ от 26.07.2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» незаконные действия органов власти не являются  исчерпывающими, следовательно, обязанность указать конкретный пункт статьи 15 Закона № 135-ФЗ у УФАС отсутствует.

            Кроме того, вывод суда первой инстанции о том, что возложение антимонопольным органом на Администрацию г. Кемерово обязанности продлить договор с ИП Пыжовым С.М. нарушает принцип свободы договора, не обоснован, поскольку администрация города является носителем публичной власти и положения статьи 421 ГК РФ в данном случае не применимы. 

Более подробно доводы изложены в апелляционной жалобе.

            Представитель Администрации г. Кемерово в судебном заседании возражал против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве.

Представитель  МП «Управление единого заказчика транспортных услуг» г. Кемерово, также возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Представители  Пыжова С.М. в судебном заседании поддержали доводы апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве.

            Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, проверив в соответствии со ст. 268 АПК РФ законность и обоснованность решения суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции считает его не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, предприниматель Пыжов С.М. обратился в УФАС по Кемеровской области с заявлением о нарушении законодательства о защите конкуренции, полагая, что Администрация                   г. Кемерово препятствует ему в осу­ществлении предпринимательской деятельности при оказании услуг перевозки пассажиров, заключая с разными контрагентами договоры на разные сроки, тем самым нарушает нормы Закона № 135-ФЗ.

            Комиссией УФАС на основании заявления предпринимателя Пыжова СМ. возбу­ждено производство по делу №60/А-15-2007 по признакам нарушения администрацией          г. Кемерово части 1 и части 3 ст. 15 Закона № 135-ФЗ.

            Комиссией УФАС было также установлено, что администрация г. Кемерово заклю­чает в рамках своих полномочий договоры на перевозку пассажиров с юридическими ли­цами и индивидуальными предпринимателями на различные сроки: на 1 год и на 3 месяца, т.е. своими действиями администрация устанавливает для хозяйст­вующих субъектов неравные условия, создает преимущества для юридических лиц перед ин­дивидуальными предпринимателями, чем нарушает права последних, поскольку лишает возможности осуществления досрочного планирования коммерческой деятельности и вложения финансовых средств в ее развитие, что может привести к устранению индиви­дуальных предпринимателей с рынка пассажирских перевозок автомобильным транспор­том.

            Комиссия УФАС пришла к выводу о том, что действия администрации не соответ­ствуют ч. 1 ст. 15 Закона № 135-ФЗ так как направлены и приводят (могут привести) к ог­раничению, устранению конкуренции на рынке пассажирских перевозок автомобильным транспортом и нарушают права отдельных хозяйствующих субъектов (предприятий).

            Также комиссия УФАС пришла к выводу о том, что ИП Пыжову С.М. было неправо­мерно отказано в продлении договоров на перевозку пассажиров маршрутными такси по маршруту № 720 Т от 08.09.2006 № 190 и от 21.02.2007 № 82, поскольку ИП Пыжовым С.М. договорные обязательства были исполнены.

            По результатам рассмотрения дела №60/А-15-2007, возбужденного по признакам нарушения Администрацией г. Кемерово части 1 и части 3 ст. 15 Закона № 135-ФЗ по за­явлению предпринимателя Пыжова СМ., комиссия Управления ФАС приняла решение от 18.01.2008, пунктом 1 которого признала Администрацию г. Кемерово нарушившей часть 1 ст. 15 Закона № 135-ФЗ; пунктом 2 решила выдать предписание о прекращении наруше­ния антимонопольного законодательства; пунктом 3 - направить в адрес Главы города Кемерово письмо о ненадлежащем исполнении МП г. Кемерово «УЕЗТУ» функций, воз­ложенных при создании предприятия Уставом и договорами, заключенными с ним адми­нистрацией города; пунктом 4 комиссия прекратила производство по делу в части нару­шения Администрацией   г. Кемерово части 3 ст. 15 Закона № 135-ФЗ.

            В соответствии с п. 2 решения УФАС от 18.01.2008 выдано администрации г. Ке­мерово предписание от 18.01.2008 № 1 о прекращении нарушений антимонопольного за­конодательства.

            Пунктом 1 администрации г. Кемерово предписано устранить в срок до 22.02.2008 нарушения части 1 ст. 15 Закона № 135-ФЗ, выразившиеся в предоставлении хозяйствую­щим субъектам преимущества по отношению к другим, действующим на рынке пасса­жирских перевозок, а именно установить единые условия договоров на перевозку пасса­жиров, заключаемых между администрацией города и различными хозяйствующими субъектами - транспортными организациями и индивидуальными предпринимателями – в части срока действия данных договоров.

            Пунктом 2 оспариваемого предписания администрации г. Кемерово предписано продлить срок действия договора на перевозку пассажиров от 08.09.2006 № 190, заклю­ченного индивидуальным предпринимателем Пыжовым С.М.

            Пунктом 3 указанного предписания № 1 администрации предписано в срок до 22.02.2008 представить в УФАС письменные доказательства исполнения настоящего пред­писания.

            Полагая, что пункты 1 и 2 решения от 18.01.2008 и предписание от 18.01.2008 № 1 не соответствуют законодательству и нарушают права и законные интересы органа местного самоуправления, Администрация г. Кемерово обратилась в  Арбитражный суд Кемеровской области.

            Решением от 21.04.2008 года по делу №А27-1923/2008-5 Арбитражный суд Кемеровской области заявленные требования удовлетворил.

Седьмой арбитражный апелляционный суд признает решение от 21.04.2008 года законным и обоснованным, на основании следующего.

Согласно ч. 1 ст. 15 Закона № 135-ФЗ федеральным органом исполнительной вла­сти, органом государственной власти субъектов Российской Федерации, органом местного самоуправления, иным, осуществляющим функции указанных органов органам или орга­низациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Рос­сийской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездей­ствие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев приня­тия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются:

            1)  введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в от­ношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров;

            2)  необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами;

            3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного пере­мещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъ­ектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;

            4)  дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров;

            5)  установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.

            В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 23 антимонопольный орган выдает в случаях, указан­ных в настоящем федеральном законе, хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.

            Вместе с тем, статьей 132 Конституции РФ органы местного самоуправления само­стоятельно решают вопросы местного значения.

            В соответствии со ст. 72 Закона № 1550-1 «О местном самоуправлении в РФ» го­родская администрация руководит транспортными предприятиями и организациями, на­ходящимися в муниципальной собственности; осуществляет контроль за работой иных транспортных предприятий и организаций, обслуживающих население города; утверждает маршруты и графики движения местного транспорта; привлекает на договорных началах к транспортному обслуживанию населения предприятия и организации, действующие на территории города; обеспечивает учет автомобилей и других видов механических транс­портных средств в городе; организует и контролирует обслуживание пассажиров.

            Согласно ст. 6 Закона № 154 ФЗ организация транспортного обслуживания нахо­дится в ведении муниципальных образований и отнесена к вопросам местного значения.

            Статьей 6 Закона № 196-ФЗ органы местного самоуправления в соответствии с за­конодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Фе­дерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения.

            Пунктом 7 ч. 1 ст. 16 Закон № 131-ФЗ предусмотрено, что к вопросам местного значения городского округа относится, в частности, создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

            Таким образом, действующим законодательством на органы местного самоуправ­ления возложены организационные и контролирующие функции в сфере транспортного обслуживания, для реализации которых они наделены полномочиями по регулированию деятельности транспортных предприятий на территории муниципальных образований и организации транспортного обслуживания населения.

            Как обоснованно указал суд первой инстанции, что правоспособность публично-правовых образований позволяет им выступать в гражданском обороте на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами, что предусмотрено п. 1 ст. 1; п. 1 ст. 124 Гражданского кодекса РФ.

            То есть, органы местного самоуправления вправе не только отдавать властные предписания, но и заключать договоры гражданско-правового характера, осуществ­лять управление имуществом, а также обращаться в судебные органы за защитой нару­шенных прав и интересов.

            Согласно п. 3 ст. 47 Устава муниципального образования г. Кемерово администра­ция обладает правами юридического лица и как юридическое лицо по своему усмотрению осуществляет принадлежащие ей гражданские права, согласно ч. 1 ст. 9 ГК РФ; свободна в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора, согласно п. 2 ст. 1 ГК РФ.

            В соответствии со ст. 421 ГК РФ граждане и юридические лица свободны в заклю­чении договора, понуждение к заключению договора не допускается.

            Следовательно, довод апелляционной жалобы о том, что поскольку администрация города наделена властными полномочиями, то положения статьи 421 ГК РФ не применимы, отклоняется судом апелляционной инстанции.

            При этом отказ Администрации Кемеровской области, как носителя публичной власти, в продлении договоров перевозки не приводит к ограничению или устранению конкуренции, поскольку договоры между Администрацией г. Кемерово и ИП Пыжовым С.М. на перевозку пассажиров №190 и №82 заключены на определенный срок и не предусматривают условий о их продлении, в том числе в связи с выполнением перевозчиком регулярности рейсов не менее 90%. На момент вынесения оспариваемого предписания срок действия договоров истек.

            Таким образом, обязанность продлить договор на перевозку пассажиров у Администрации г. Кемерово не возникает ни в силу закона, ни в силу договора. В связи с чем пункт 2 оспариваемого предписания обоснованно признан судом первой инстанции  недействительным.

            Ссылка ответчика на то, что администрация г. Кемерово заклю­чает в рамках своих полномочий договоры на перевозку пассажиров с юридическими ли­цами на один год и более,