Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 07.06.2015 по делу n А51-23051/2014. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

а представляют собой акты применения к земельным участкам (землям) в границах определяемой соответствующим актом территории специального правового режима, предусмотренного законом или иным нормативным правовым актом. По своей юридической природе такие акты не являются нормативными правовыми актами и могут быть оспорены по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Исходя из положения части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, решений органа, осуществляющего публичные полномочия, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие ненормативного акта, решения закону или иному правовому акту, и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Оспариваемым распоряжением администрации Приморского края от 21.08.2012 № 222-ра утверждена документация по планировке территории (основная часть проекта планировки территории и проекта межевания территории) линейного объекта регионального значения «Реконструкция автомобильной дороги Владивосток – Артем на участке км. 18- км. 43 в Приморском крае».

Пунктом 1 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) предусмотрено, что подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов.

Подготовка документации по планировке территории, предусмотренной ГрК РФ, осуществляется в отношении застроенных или подлежащих застройке территорий.

Порядок подготовки и утверждения документации по планировке территории регламентируется статьей 45 ГрК РФ.

Согласно пункту 1 указанной статьи решения о подготовке документации по планировке территории принимаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

Пунктом 3 статьи 45 ГрК РФ предусмотрено, что органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации обеспечивают подготовку документации по планировке территории на основании документов территориального планирования Российской Федерации, если такими документами предусмотрено размещение линейных объектов федерального значения. 

В соответствии с пунктом 10 статьи 45 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки в соответствии с требованиями технических регламентов, нормативов градостроительного проектирования, градостроительных регламентов с учетом границ территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границ территорий выявленных объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий (в редакции, действовавшей в период спорных правоотношений).

В случае, если решение о подготовке документации по планировке территории принимается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления муниципального района, подготовка указанной документации должна осуществляться в соответствии с документами территориального планирования Российской Федерации, документами территориального планирования субъектов Российской Федерации, документами территориального планирования муниципального района (пункт 11 статьи 45 ГрК РФ).

Пунктом 17 статьи 45 ГрК РФ предусмотрено право органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также физических и юридических лиц оспорить в судебном порядке документацию по планировке территории.

Проанализировав вышеприведенные нормативные положения, судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что оспариваемое распоряжение администрации Приморского края от 21.08.2012 № 222, являющееся документацией по планировке территории, должно соответствовать Схеме территориального планирования Приморского края, Генеральному плану Владивостокского городского округа, Правилам землепользования и застройки ВГО, которые являются первичными по отношению к спорному распоряжению.

Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Приморского края от 14.05.2014 по делу № А51-18247/2013 решение Думы г.Владивостока от 15.09.2008 № 119 «Об утверждении Генерального плана Владивостокского городского округа» в части утверждения красных линий, ограничивающих зону объектов автомобильного транспорта Т-3, в границах земельного участка с кадастровым номером 25:28:050088:54, а также решение Думы г. Владивостока от 07.04.2010 № 462 «Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа» в части установления территориальной зоны объектов автомобильного транспорта Т-3 в границах земельного участка с кадастровым номером 25:28:050088:54 признаны недействующими и несоответствующими требованиям Конституции РФ, Градостроительного кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации.

При изложенных обстоятельствах, коллегия приходит к выводу, что все документы, принятые на основании признанных недействительными Генерального плана Владивостокского городского округа и Правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа в части границ земельного участка с кадастровым номером 25:28:050088:54, также являются недействительными, как противоречащие требованиям пункта 10 статьи 45 ГрК РФ.

Реализация Генерального плана ВГО, в недействующей на момент рассмотрения настоящего дела части, на земельном участке с кадастровым номером 25:28:050088:54 предполагалась путем создания объекта регионального значения «Реконструкция автомобильной дороги Владивосток – Артем на участке км.18 – км.43 в Приморском крае», на основании распоряжения Администрации от 02.08.2012 № 222-ра.

Строительство автомобильной дороги на земельном участке заявителя с изъятием его части приведет к разделу земельного участка и невозможности его разрешенного использования для эксплуатации базы отдыха, поскольку база отдыха представляет собой в целом единый имущественный комплекс с едиными функциональными строениями, площадками, зонами и общими инженерными коммуникациями. Приведет к чересполосице, невозможности разрешенного использования расположенных на оставшихся земельных участках объектов недвижимости базы отдыха.

Сохраняемый в отношении оставшихся земельных участков в рекреационной зоне запрет строительства новых объектов вместо изъятых (общих для всей базы) объектов не позволит использовать указанные земельные участки в соответствии с разрешенным использованием для размещения базы.

То есть, образование земельного участка под автомобильную дорогу нарушает установленные статьей 11.9 ЗК РФ требования к образуемым и измененным земельным участкам.

В силу части 6 статьи 23 Градостроительного кодекса РФ к Генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию, что, как следует из части 7 этой же статьи, предусматривает обоснование выбранного варианта размещения объектов, в частности регионального значения, на основе анализа использования этих территорий, возможных направлений их развития и прогнозируемых ограничений их использования.

Как правомерно указал суд первой инстанции, сославшись на пункт 2 части 1 статьи 49 Земельного кодекса РФ, изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях, связанных с размещением автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов.

Между тем, как установил суд, ответчик не доказал отсутствие других вариантов дороги, в обход или по краю земельного участка, принадлежащего обществу на праве собственности.

При этом суд первой инстанции основывался на представленных Департаментом дорожного хозяйства Приморского края проекте планировки и проекте межевания территории по объекту «Реконструкция автомобильной дороги Владивосток - Артем на участке км 18 - км 43 в Приморском крае», утвержденном распоряжением администрации Приморского края от 21.08.2012 № 222-ра, письме проектировщика ОАО «ГИПРОДОРНИИ» от 03.04.2014 № 10-07/625, которые подтверждают факт планируемого размещения автодороги в другом варианте, чем определено действующим Генеральным планом и Правилами землепользования и застройки ВГО.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу, что Администрация в нарушение статей 65, 200 АПК РФ не доказала, что утвержденный вариант строительства дороги является единственно возможным для размещения указанного объекта, в связи с чем признал оспариваемое распоряжение не соответствующим статье 49 АПК РФ.

Довод администрации Приморского края, изложенный в апелляционной жалобе, о том, что на момент разработки документации по планировке территории и генерального плана г. Владивостока в статье 23 ГрК РФ отсутствовали требования к обоснованию выбранного варианта размещения объекта регионального значения и необходимости отражения различных вариантов размещения, коллегией отклоняется, поскольку изменения в статью 23 ГрК РФ были внесены Федеральным законом от 20.03.2011 № 41-ФЗ, вступившим в силу 25.03.2011, в соответствии с которым указано, что обязательным приложением к генеральному плану является обоснование выбранного варианта размещения объектов регионального значения.

Спорная дорога в части ее прохождения по земельному участку заявителя была внесена в Генеральный план ВГО решением Думы г. Владивостока от 31.01.2012 № 792, то есть после принятия Федерального закона № 41 от 20.03.20111 о внесении изменений в ГрК РФ.

Указанное обстоятельство также исследовалось в ходе рассмотрения дела А51-18247/2013 и было одним из оснований признания недействующим Генерального плана ВГО в границах земельного участка с кадастровым номером 25:28:050088:54.

Оспариваемое распоряжение Администрации Приморского края №222-ра от 02.08.2012 также принято после вступления в силу указанной редакции стать 23 ГрК РФ, в связи с чем вывод администрации об отсутствии у нее обязанности по доказыванию факта наличия либо отсутствия иных вариантов размещения дороги неправомерен.

Ссылка Администрации Приморского края на соответствие оспариваемого распоряжения постановлению администрации Приморского края от 30.11.2009 № 323-па «Об утверждении схемы территориального планирования Приморского края», также правомерно отклонена судом первой инстанции, как документально не подтвержденная и не имеющая правового значения для целей рассмотрения настоящего спора.

Кроме того, коллегия считает необходимым отметить, что документация по планировке территории является содержанием оспариваемого распоряжения Администрации Приморского края от 21.08.2012 № 222-рп, в связи с чем довод администрации о том, что оно не подлежит опубликованию судом апелляционной инстанции отклоняется.

В соответствии с частями 15, 16 статьи 45 ГрК РФ документация по планировке территории, утверждаемая высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, направляется главе поселения, главе городского округа, применительно к территориям которых осуществлялась подготовка такой документации, в течение семи дней со дня ее утверждения.

Глава местной организации обеспечивает опубликование указанной в части 15 настоящей статьи документации по планировке территории (проектов планировки территории и проектов межевания территории) в  порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещает информацию о такой документации на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети «Интернет».

Согласно статье 37 Устава города Владивостока, принятого решением Думы г. Владивостока 03.03.2005 № 49, официальным опубликованием считается первая публикация текста в газетах «Владивосток», «Утро России», «Красное Знамя Приморья», «Приморска газета», а также в Вестнике Думы г. Владивостока.

Спорное распоряжение администрации опубликовано не было, что ответчиком не оспаривается.

Ссылка ответчика на письмо администрации города Владивостока от 23.09.2014 № 13030Д, согласно которому документация по планировке не была опубликована в связи с тем, что имеет гриф «ДСП» и входит в Перечень объектов местности и элементов содержания топографических карт и планов, запрещенных для открытого опубликования, утвержденного приказом Роскартографии от 14.12.2000 № 181-пр, обоснованно отклонена судом первой инстанции, поскольку данный приказ касается топографических карт и планов и не может относиться к документации по планировке территории.

Документы, представленные в материалы дела, не содержат грифа «ДСП». Экспертное заключение «О степени секретности картографических материалов» от 16.04.2015, представленное ответчиком в суд апелляционной инстанции, содержит общую информацию о сведениях, подлежащих засекречиванию, в то время как согласно п. 16.1. Постановления Пленума ВАС РФ № 61 от 08.10.2012 «Об обеспечении гласности в арбитражном процессе», по смыслу ст. 4 и 9 Закона РФ от 21.07.1993 №5485-1 «О государственной тайне» суд не вправе самостоятельно давать оценку сведениям, не засекреченным в установленном законом порядке.

Более того, согласно статье 42 ГрК РФ проект планировки включает не только чертежи, но и материалы по ее обоснованию, которые также подлежат опубликованию согласно части 16 статьи 45 ГрК РФ.

Ссылка администрации в апелляционной жалобе на постановление Губернатора Приморского края от 18.06.2008 № 47-пг как на основание, освобождающее от опубликования документации, коллегией отклоняется, поскольку ГрК РФ, обязывающий опубликовать документацию по планировке территории, имеет большую юридическую силу.

Принимая во внимание вышеизложенные обстоятельства, коллегия поддерживает вывод суда первой инстанции о том, что признание судом недействующими Генерального плана и правил землепользования и застройки ВГО, в части земельного участка с кадастровым номером 25:28:050088:54, влечёт признание недействительной документации по планировке территории, в части спорного земельного участка, что в свою очередь в силу части 3 статьи 9, части 1 статьи 26, части  10 статьи 45 ГрК РФ влечёт недействительность распоряжения администрации Приморского края от 21.08.2012 № 222-ра, в границах