Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 13.09.2009 по делу n А33-7783/2009. Отменить решение полностью и принять новый с/а

Красноярского края Рыбниковой Е.А.

Раздел III Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях содержит перечень органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.

При этом, дела об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, рассматривают в пределах своих полномочий должностные лица, указанные в главе 23 настоящего Кодекса, от имени органов, указанных в пункте 3 части 1 статьи 22.1 настоящего Кодекса (часть 1 статьи 22.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

В соответствии с частью 1 статьи 23.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях органы, осуществляющие государственный экологический контроль, рассматривают дела об административных правонарушениях, в том числе, предусмотренных статьями 8.1, 8.41 настоящего Кодекса.

В силу части 2 указанной статьи рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов, указанных в части 1 настоящей статьи вправе, в том числе государственные инспектора субъектов Российской Федерации по охране природы (пункт 9).

Административным органом не представлены доказательства, что вынесшая оспариваемое постановление Рыбникова Е.А. занимает должность государственного инспектора Красноярского края по охране природы (или какую-либо иную должность, перечисленную в статье 23.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

В постановлении о назначении административного наказания должность Рыбниковой Е.А. обозначена, как государственный инспектор отдела природных ресурсов, что не соответствует должности государственного инспектора Красноярского края (субъекта Российской Федерации) по охране природы.

Представленный административным органом должностной регламент государственного инспектора отдела природных ресурсов службы по контролю в сфере природопользования Красноярского края, утвержденный руководителем Службы по контролю в сфере природопользования Красноярского края 30.12.2008, предусматривает право рассматривать дела об административных правонарушениях в установленной сфере деятельности. Однако такое полномочие подлежит установлению исключительно Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, а не локальными нормативными актами.

Таким образом, административный орган не доказал наличие полномочий должностного лица на вынесение постановления о назначении административного наказания. В то же время, суд апелляционной инстанции не считает необходимым дальнейшее выяснение данного обстоятельства, поскольку административным органом не доказано также наличие составов правонарушений, предусмотренных статьями 8.1, 8.41 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В соответствии со статьей 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушений административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Частью 1 статьи 1.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрено, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Из оспариваемого постановления о назначении административного наказания от 30.04.2009 № 1150-04 следует, что в качестве административных правонарушений обществу вменяется отсутствие разработанных и утвержденных в установленном порядке проектов образования отходов и лимитов на их размещение, отсутствие лимитов на размещение отходов, а также невнесение в установленные сроки платы за негативное воздействие на окружающую среду.

1) Согласно пунктам 1, 3, 4 статьи 18 Федерального закона от 24.06.1998 №89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» в целях обеспечения охраны окружающей природной среды и здоровья человека, уменьшения количества отходов применительно к индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам, осуществляющим деятельность в области обращения с отходами, устанавливаются нормативы образования отходов и лимиты на их размещение.

Индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, разрабатывают проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение.

Порядок разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение определяет Правительство Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.06.2000 № 461 утверждены Правила разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, пунктом 4 которых предусмотрено, что юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, за исключением обращения с радиоактивными, на основании методических указаний, утверждаемых Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору, разрабатывают проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение и представляют указанные проекты на утверждение в территориальные органы уполномоченного органа.

В целях реализации Федерального закона «Об отходах производства и потребления», во исполнение Постановления Правительства Российской Федерации от 16.06.2000 № 461 «О Правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение» приказом от 19.10.2007 № 703 Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору утвердила Методические указания по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение.

Названные Методические указания предназначены для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, осуществляющих деятельность в области обращения с отходами, а также территориальных органов Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, принимающих решение об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. Методические указания определяют единый подход к разработке и общие требования к содержанию и оформлению проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (ПНООЛР) (пункты 1, 2).

Основными задачами при разработке ПНООЛР являются:

- определение (расчет) годовых нормативов образования отходов;

- определение (расчет), на основе нормативов образования отходов и объема произведенной продукции (оказанных услуг, выполненных работ), количества ежегодно образующихся отходов;

- обоснование количества отходов, предлагаемых для использования и (или) обезвреживания;

- обоснование количества отходов, предлагаемых для размещения определенным способом на установленный срок в конкретных объектах размещения отходов с учетом экологической обстановки на территории.

Абзацем 3 пункта 5 Методических указаний установлено, что если хозяйствующий субъект выступает в качестве арендодателя части производственных территорий, помещений или оборудования и предоставляет арендатору право размещать отходы на собственных объектах, то отходы арендатора должны быть включены в ПНООЛР арендодателя. В случае, если арендатор самостоятельно осуществляет деятельность по обращению с отходами, к ПНООЛР прилагаются документы, подтверждающие эти обязательства арендатора.

Из взаимосвязанных положений приведенных правовых норм следует, что в целях обеспечения охраны окружающей природной среды и здоровья человека на юридических лиц, осуществляющих деятельность в области обращения с отходами, законодателем возложена  обязанность по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. Указанные проекты и лимиты разрабатываются юридическими лицами для осуществления уполномоченными органами  нормирования, государственного учета и отчетности в области обращения с отходами.

Общество с ограниченной ответственностью «Технология питания» арендует нежилое помещение № 3, находящееся в здании общественно-делового центра «Метрополь», расположенное по адресу: г. Красноярск, пр. Мира, 10 (договор аренды нежилого помещения от 01.07.2008 № 2, л.д. 41-44).

Положения абзаца 3 пункта 5 Методических указаний предусматривают возможность включения ПНООЛР арендатора в ПНООЛР арендодателя. Исходя из целей и задач деятельности по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, при  включении ПНООЛР арендатора в ПНООЛР арендодателя у последнего отсутствует обязанность самостоятельно разрабатывать проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение.

Административным органом не исследовался вопрос о том, включаются ли отходы общества с ограниченной ответственностью «Технология питания» в ПНООЛР арендодателя (общества с ограниченной ответственностью «Управляющая компания ОДЦ «Метрополь»). Определение суда апелляционной инстанции от 06.08.2009 в части предложения административному органу представить суду письменные пояснения о проверке включения отходов заявителя в ПНООЛР арендодателя, не выполнено.

При таких обстоятельствах административный орган не доказал, что общество с ограниченной ответственностью «Технология питания» является субъектом рассматриваемого правонарушения, не доказал наличия состава правонарушения.

Кроме того, судом апелляционной инстанции установлено, что административный орган неверно квалифицировал действия общества.

Оспариваемым постановлением о назначении административного наказания от 30.04.2009   № 1150-04 общество с ограниченной ответственностью «Технология питания» привлечено к административной ответственности по статье 8.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Статьей 8.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность за несоблюдение экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов.

Объективная сторона данного административного правонарушения выражается в несоблюдении экологических требований при осуществлении хозяйственной или иной деятельности.

Экологические требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности (в том числе при эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов) конкретизированы в статьях 35 - 39 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

Обществу вменено в вину совершение правонарушения, выразившееся в отсутствии проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение в процессе осуществления хозяйственной деятельности.

Судом апелляционной инстанции установлено, что в результате хозяйственной деятельности общества образуются отходы производства (отходы бумаги и картона, полиэтилена в виде пленки, отработанные люминесцентные лампы), следовательно, оно является участником отношений, связанных с обращением с отходами производства и потребления, регулируемых Федеральным законом «Об отходах производства и потребления».

Правовые основы обращения с отходами определены в Федеральном законе «Об отходах производства и потребления». Из положений названного Закона (статей 11 и 18) следует, что при эксплуатации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, связанных с обращением с отходами, юридические лица обязаны разрабатывать проекты нормативов образования отходов и лимитов на размещение отходов в целях уменьшения количества их образования. При этом под обращением с отходами понимается деятельность, в процессе которой образуются отходы, а также деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов (статья 1).

Нормативы образования отходов и лимитов на их размещение разрабатываются и утверждаются в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.06.2000 № 461 «О Правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их содержание».

Действия, выразившиеся в осуществлении деятельности без разработанного и утвержденного в установленном законом порядке проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, образуют состав правонарушения, предусмотренного статьей 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Из правовой позиции, выраженной в пунктах 17, 18 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24.10.2006 № 18 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», следует, что в тех случаях, когда административная ответственность за правонарушение установлена разными статьями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, действия лица подлежат квалификации по специальной норме, предусмотренной Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Таким образом, при наличии события административного правонарушения действия общества должны были быть квалифицированы по статье 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В силу пункта 9 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» (в редакции от 20.11.2008) в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности суд установит, что оспариваемое постановление содержит неправильную квалификацию правонарушения либо принято неправомочным органом, суд в соответствии с частью 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации принимает решение о признании незаконным оспариваемого постановления и о его отмене.

2) Статьей 8.41 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за невнесение в установленные сроки платы за негативное воздействие на окружающую среду.

Согласно статье 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» негативным воздействием на окружающую среду является воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды.

В соответствии со статьей 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» негативное воздействие на окружающую среду является платным. К видам негативного воздействия на окружающую среду относятся: выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ и иных веществ; сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади; загрязнение