Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 02.08.2009 по делу n А33-2855/2009. Отменить решение полностью и принять новый с/а

для их производства, побочных продуктов переработки зерна, земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий), охраны, воспроизводства, использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания, функции по защите населения от болезней, общих для человека и животных.

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями (пункт 4 Положения).

В разделе 2 Положения предусмотрены полномочия Россельхознадзора. Полномочия по осуществлению Россельхознадзором семенного контроля либо в сфере семеноводства в Положении не предусмотрены.

В пункте 5.13 Положения предусмотрено, что Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору осуществляет иные полномочия в установленной сфере деятельности, если такие полномочия предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.

Полномочия по осуществлению семенного контроля федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации также не предусмотрены.

Таким образом, анализ действующего законодательства, регламентирующего деятельность Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор), позволяет сделать вывод о том, что функции по осуществлению контроля и надзора в сфере семеноводства  Россельхознадзору не переданы.

В целях установления наличия полномочий у ответчика по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 10.12 КоАП, необходимо установить переданы ли функции по рассмотрению дел об указанных правонарушениях ответчику.

В соответствии с пунктом 9.8 Постановления Правительства Российской Федерации от 28.07.2005 № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации Федеральных органов исполнительной власти» (далее – Постановление № 452) территориальный орган федерального органа исполнительной власти осуществляет свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации, положением о федеральном органе исполнительной власти и положением об этом территориальном органе.

Согласно пункту 9.9 указанного Постановления № 452 руководитель федеральной службы или федерального агентства, находящихся в ведении федерального министерства, утверждает положение о территориальном органе в соответствии с типовым положением о территориальном органе соответствующей федеральной службы или федерального агентства, утвержденным приказом федерального министерства.

В типовом положении о территориальном органе соответствующего федерального органа исполнительной власти определяются типовые правила:

а) осуществления распорядительных, разрешительных, контрольно-надзорных полномочий, а также мер государственного принуждения (в случаях, предусмотренных федеральными законами);

б) реализации федеральных программ, планов и иных мероприятий, предусмотренных актами Президента Российской Федерации, Правительства и федерального министерства (в отношении федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в ведении федерального министерства);

в) взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, территориальными органами иных федеральных органов исполнительной власти и полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах;

г) осуществления полномочий руководителя территориального органа.

Из содержания изложенных норм права следует, что территориальный орган федерального органа исполнительной власти осуществляет свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации, положением о федеральном органе исполнительной власти и положением об этом территориальном органе; территориальный орган не может осуществлять какие-либо полномочия, если такие полномочия не предусмотрены в положении о федеральном органе исполнительной власти. При этом, положение о территориальном органе утверждается в соответствии с типовым положением о территориальном органе соответствующей федеральной службы.

Приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 13.06.2006 № 171 утверждено Типовое Положение о территориальном органе Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (далее – Типовое Положение).

В соответствии с пунктом 9.2 Типового положения государственные гражданские служащие Управления для осуществления своих полномочий имеют право составлять протоколы об административных правонарушениях, рассматривать в случаях и порядке, установленных законодательством Российской Федерации, дела об административных правонарушениях в закрепленной сфере деятельности и применять меры административного наказания или направлять в судебные органы материалы о привлечении лиц, виновных в правонарушении, к ответственности.

Аналогичное положение предусмотрено в пункте 10.2 Положения об Управлении Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Красноярскому краю (далее – Положение об Управлении, т. 2 л.д. 67-82).

С учетом изложенного, необходимо установить закрепленную сферу деятельности территориального органа Россельхознадзора - Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Красноярскому краю.

Как указано выше, территориальный орган осуществляет свою деятельность, в том числе, в  соответствии с положением о федеральном органе исполнительной власти и положением об этом территориальном органе, при этом, положение о территориальном органе утверждается в соответствии с типовым положением о территориальном органе соответствующей федеральной службы.

Как указывалось выше, с учетом норм, содержащихся в пункте 1 и разделе 2 Положения, суд апелляционной инстанции установил, что Положение о Россельхознадзоре не содержит полномочия данного органа по осуществлению семенного контроля или в сфере семеноводства.

В подтверждение полномочий административный орган ссылается на п. 5.5.3 Положения о Россельхознадзоре, п. 8.6 Типового положения, подп. 9.3.4 Положения об Управлении.

Пунктом 5.5 Положения о Россельхознадзоре предусмотрено, что Россельхознадзор  осуществляет контроль за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в сфере ветеринарии и карантина растений на государственной границе Российской Федерации (включая пункты пропуска через государственную границу) и на транспорте, включающих требования по обеспечению охраны территории Российской Федерации от заноса из иностранных государств и распространения заразных болезней животных, вредителей растений, возбудителей болезней растений, а также растений (сорняков) карантинного значения, ввоза опасных в ветеринарно-санитарном и фитосанитарном отношении поднадзорных грузов, в том числе:

- вносит в пределах своей компетенции предложения об установлении и отмене на территории Российской Федерации или субъекта Российской Федерации карантина и других ограничений, направленных на предотвращение распространения и ликвидацию очагов заразных и массовых болезней животных, вредителей растений, возбудителей болезней растений, а также растений (сорняков) карантинного значения, устанавливает и упраздняет карантинные фитосанитарные режимы и зоны (пункт 5.5.1).

- издает индивидуальные правовые акты, касающиеся проведения обязательных диагностических исследований и вакцинации животных по противоэпизоотическим показаниям (пункт 5.5.2);

- принимает решения о проведении сортового и семенного контроля в отношении посевов и семян сельскохозяйственных растений (пункт 5.5.3).

Из содержания изложенной нормы права следует, что полномочие Россельхознадзора по принятию решений о проведении сортового и семенного контроля в отношении посевов и семян сельскохозяйственных растений реализуется в рамках полномочия по контролю за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в сфере ветеринарии и карантина растений, то есть не является самостоятельным полномочием по осуществлению семенного контроля.

Типовое положение о территориальном органе Россельхознадзора определяет основные полномочия и организацию деятельности территориального органа Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзора) (пункт 1).

В соответствии с пунктом 2 Типового положения территориальным органом Россельхознадзора является управление Россельхознадзора (далее - Управление), которое создается для осуществления функций по контролю и надзору в сфере ветеринарии, карантина и защиты растений, безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами, обеспечения плодородия почв, обеспечения качества и безопасности зерна, крупы, комбикормов и компонентов для их производства, побочных продуктов переработки зерна, земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий), охраны, воспроизводства, использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания, функции по защите населения от болезней, общих для человека и животных (далее - закрепленная сфера деятельности), а также для реализации отдельных установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации задач и функций Россельхознадзора.

Управление является государственным органом, находящимся в подчинении Россельхознадзора (пункт 3).

Управление осуществляет полномочия в закрепленной сфере деятельности на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации (пункт 4).

В разделе 2 Типового положения раскрываются конкретные полномочия территориального органа Россельхознадзора, в котором отсутствует полномочие территориального органа по осуществлению семенного контроля.

В соответствии с пунктом 8.6 Типового положения территориальный орган (также как федеральный орган), осуществляет контроль за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в сфере ветеринарии и карантина растений на государственной границе Российской Федерации (включая пункты пропуска через государственную границу) и на транспорте, включающих требования по обеспечению охраны территории Российской Федерации от заноса из иностранных государств и распространения заразных болезней животных, вредителей растений, возбудителей болезней растений, а также растений (сорняков) карантинного значения, ввоза опасных в ветеринарно-санитарном и фитосанитарном отношении поднадзорных грузов, в том числе:

- вносит в пределах своей компетенции предложения об установлении и отмене на территории Российской Федерации или субъекта Российской Федерации карантина и других ограничений, направленных на предотвращение распространения и ликвидацию очагов заразных и массовых болезней животных, вредителей растений, возбудителей болезней растений, а также растений (сорняков) карантинного значения, устанавливает и упраздняет карантинные фитосанитарные режимы и зоны (пункт 8.6.1);

- издает индивидуальные правовые акты, касающиеся проведения обязательных диагностических исследований и вакцинации животных по противоэпизоотическим показаниям (пункт 8.6.2);

- принимает решения о проведении сортового и семенного контроля в отношении посевов и семян сельскохозяйственных растений (пункт 8.6.3).

Из содержания изложенной нормы права также следует, что полномочие территориального органа  Россельхознадзора по принятию решений о проведении сортового и семенного контроля в отношении посевов и семян сельскохозяйственных растений, также как и полномочие Россельхознадзора, реализуется в рамках полномочия по контролю за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в сфере ветеринарии и карантина растений, то есть не является самостоятельным полномочием по осуществлению семенного контроля.

Согласно пункту 8.18 Типового положения территориальный орган осуществляет иные полномочия в закрепленной сфере деятельности Россельхознадзора, если такие полномочия предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.

Федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации полномочия территориального органа Россельхознадзора по осуществлению семенного контроля не предусмотрены.

Раздел 2 Положения об Управлении Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Красноярскому краю также не содержит полномочий Управления по осуществлению семенного контроля (т. 2 л.д. 67-82).

Ссылка административного органа на пункт 9.3.4 Положения об Управлении, в соответствии с которым Управление принимает решения о проведении сортового и семенного контроля в отношении посевов и семян сельскохозяйственных растений, не может быть принята судом апелляционной инстанции как обоснованная, поскольку, как указывалось выше применительно к пункту 5.5 Положения о Россельхознадзоре и пункту 8.6 Типового положения, полномочие Управления по принятию решений о проведении сортового и семенного контроля в отношении посевов и семян сельскохозяйственных растений, также как и полномочие Россельхознадзора, реализуется в рамках полномочия по контролю за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в сфере ветеринарии и карантина растений, то есть не является полномочием по осуществлению семенного контроля.

В пункте 2 Положения об Управлении (с учетом изменений от 30.09.2008) предусмотрено, что Управление создается для осуществления функций по контролю и надзору в сфере ветеринарии, карантина и защиты растений, безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами, обеспечения плодородия почв, семеноводства сельскохозяйственных растений и т.д.

Вместе с тем, указание в пункте 2 Положения об Управлении, в котором перечислены общие функции Управления, на осуществление функций по контролю и надзору в сфере семеноводства сельскохозяйственных растений не является основанием для вывода о том, что Управлению переданы полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 10.12 КоАП, по следующим основаниям:

-   полномочия Управления конкретизированы и раскрыты в разделе 2 Положения об Управлении, в котором отсутствует полномочие по осуществлению семенного контроля;

- федеральными законами, Указами Президента Российской Федерации или Постановлениями Правительства Российской Федерации такое полномочие Управления