Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 29.03.2015 по делу n А74-7185/2014. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (за исключением административных правонарушений, предусмотренных частью 2 статьи 5.27 настоящего Кодекса). Дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента:

1)         составления протокола осмотра места совершения административного правонарушения;

2)         составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренных статьей 27.1 настоящего Кодекса;

3)         составления протокола об административном правонарушении.

Управление Росприроднадзора не оспаривает, что соответствующие доказательства, представленные для подтверждения вменяемого правонарушения, не были получены им согласно выше приведенным требованиям Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ и получены до возбуждения дела об административном правонарушении, в установленном КоАП РФ порядке не были закреплены.

Довод административного органа о неприменении к спорным правоотношениям положений  Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ и правомерном проведении им рейдовой проверки отклоняется судом.

Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» говорит о возможности экологического надзора, но не содержит норм, регламентирующих процедуру и порядок проведения экологического надзора.

В соответствии с частью 5 статьи 65 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» к отношениям, связанным с осуществлением государственного экологического надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ.

Следовательно, осуществление данного вида надзора должно осуществляться в общем порядке, предусмотренном Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ.

Ссылки административного органа на пункт 3 части 1 статьи 2 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ и указание на то, что в ходе проведенного рейда не осуществлялось взаимодействие  с проверяемым лицом, являются необоснованными.

В силу  Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ проверки организаций (как плановые, так и внеплановые) не могут быть отнесены к мероприятиям по контролю, к которым не применяются положения указанного закона, поскольку порядок проведения плановых и внеплановых проверок подробно регулируется данным законом.

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводами суда первой инстанции о том, что фактические проведенные обществом мероприятия носили характер внеплановой проверки, что исключает обоснованность довода об отсутствии взаимодействия с проверяемым лицом.

Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ (в редакции, действовавшей на момент проведения проверки) и КоАП РФ не предусматривают такой формы проведения государственного контроля (надзора) и способа получения и фиксации доказательств по делу об административном правонарушении как рейдовая проверка.

Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ в редакции, действовавшей на момент проведения проверки и принятия оспариваемого постановления, было предусмотрено два вида проверок - плановая и внеплановая. Плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов (пункт 3 статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ). Плановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки в порядке, установленном соответственно статьями 11 и 12 настоящего Федерального закона (пункт 11 статьи 9).

О проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом (пункт 12 статьи 9).

Основания для проведения внеплановой проверки приведены в пункте 2 статьи 10 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ.

Внеплановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки в порядке, установленном соответственно статьями 11 и 12 настоящего Федерального закона (пункт 4 статьи 10).

Внеплановая выездная проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей может быть проведена по основаниям, указанным в подпунктах «а» и «б» пункта 2 части 2 настоящей статьи, органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей (пункт 5 статьи 10).

Приказом Минприроды России от 29.06.2012 № 191 утвержден Административный регламент исполнения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования государственной функции по осуществлению федерального государственного экологического надзора (далее - Административный регламент), который разработан в целях повышения качества и эффективности проверок, проводимых государственными инспекторами Федеральной службы по надзору в сфере природопользования в области охраны окружающей среды, защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении федерального государственного экологического надзора и устанавливает сроки и последовательность административных процедур (действий) при осуществлении федерального государственного экологического надзора, а также порядок взаимодействия между структурными подразделениями Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов, их должностными лицами, взаимодействия с физическими и юридическими лицами, иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, учреждениями и организациями при исполнении государственной функции.

Административным регламентом предусмотрено, что исполнение государственной функции осуществляется, в том числе в соответствии со следующими нормативными правовыми актами, регулирующими исполнение государственной функции: Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (пункт 6).

Пунктом 14 Административного регламента предусмотрено, что конечными результатами исполнения государственной функции являются:

1)         составление акта проверки;

2)         выдача предписаний об устранении выявленных нарушений обязательных

требований природоохранного законодательства;

3)         составление протокола об административном правонарушении;

4)         вынесение постановления о назначении административного наказания.

Согласно пункту 21 Административного регламента исполнение государственной функции включает в себя следующие административные процедуры (логически обособленные последовательности административных действий при исполнении государственной функции):

разработка ежегодного плана проведения плановых проверок;

проведение плановых проверок;

проведение внеплановых проверок;

оформление результатов проверок.

Административным регламентом подробно урегулирован порядок осуществления государственного экологического надзора, порядок проведения плановых и внеплановых проверок. Соответствующие пункты Административного регламента основаны на положениях Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ.

Следовательно, указанный административный регламент также не предусматривает проведение административным органом рейдовой проверки, в ходе которой могут быть получены надлежащие доказательства выявленного правонарушения.

Доказательств соблюдения процедуры внеплановой проверки Управлением Росрпироднадзора не представлено. Проверка проходила без предварительного согласования с прокурором, в проверке не принимал участие представитель                                  ООО «Альтернатива», у ООО «Альтернатива» не были запрошены документы, подтверждающие факт добычи ПГС, основания для осуществления добычи.

Федеральным законом от 14.10.2014 № 307-ФЗ в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях внесена статья 13.2 «Плановые (рейдовые) осмотры». Указанной нормой предусмотрена возможность проведения уполномоченными должностными лицами органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля в пределах своей компетенции плановых (рейдовых) осмотров, обследований земельных участков на основании плановых (рейдовых) заданий. Порядок оформления и содержание таких заданий и порядок оформления результатов плановых (рейдовых) осмотров, обследований устанавливаются федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими нормативно-правовое регулирование в соответствующих сферах государственного контроля (надзора), а также органами местного самоуправления.

Пунктом 2 указанной статьи установлено, что в случае выявления при проведении плановых (рейдовых) осмотров, обследований нарушений обязательных требований должностные лица органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля принимают в пределах своей компетенции меры по пресечению таких нарушений, а также доводят в письменной форме до сведения руководителя (заместителя руководителя) органа государственного контроля (надзора), муниципального контроля информацию о выявленных нарушениях для принятия решения о назначении внеплановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя по основаниям, указанным в пункте 2 части 2 статьи 10 настоящего Федерального закона.

Исходя из изложенного суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о том, что Управление Росприроднадзора проведя рейд в отношении деятельности                      ООО «Альтернатива» не соблюла установленную процедуру проверки, как в части оснований, так и порядка проведения проверки, в связи с чем представленные в подтверждение нарушения доказательства носят ненадлежащий характер и вменяемое нарушение не подтверждают.

Кроме того, суд апелляционной инстанции соглашается с выводами суда первой инстанции о том, что факт совершения административного правонарушения обществом административным органом не доказан.

Из приведенных норм Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» следует, что лицензия удостоверяет право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах.

Из протокола об административном правонарушении от 19.09.2014 №Н-283-231-1 следует, что вывод о добыче ПГС заявителем сделан на основании объяснений и.о.главы администрации Бельтирского сельсовета Селых В.Р. (л.д.60-61 т.1), заявления директора ГКУ РХ «Управление автомобильных дорог Республики Хакасия» о выдаче разрешения на строительство от 5 августа 2014 года, в котором исполнителем работ по устройству тротуаров к автобусным остановкам и освещения автодороги Абакан-Ак-Довурак (в границах с.Бельтирское) значится ООО «Альтернатива» и разрешение на строительство   от 6 августа 2014 года, выданное главой администрации Аскизского района                     Сагалаковым А.И.

Само событие правонарушения описано как добыча песчано-гравийных на участке с кадастровым номером 19605:11020 на землях сельскохозяйственного назначения администрации Бельтирского сельсовета, расположенного в 100 м северо-восточнее вышки мобильной связи МТС, примерно в 300 м от автомобильной дороги Абакан-Ак-Довурак (в границах села Бельтирское).

Настаивая на доказанности вменяемого правонарушения, его совершение обществом, Управление Росприроднадзора ссылается на то, что общество признало факт добычи, а описание участка с указанием его кадастрового номера 19605:11020 произведено в результате допущенной технической ошибки и отсутствии на момент составления протокола данного земельного участка на кадастровой публичной  карте.

Вместе с тем из положений статьи 15 Закона Республики Хакасия от 9 июня 2012 года № 48-ЗРХ «О порядке предоставления участков недр местного значения и порядка пользования указанными участками недр» следует, что собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков имеют право по своему усмотрению и в их границах осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров в порядке, устанавливаемом Правительством Республики Хакасия (часть1). При разработке притрассовых карьеров в период строительства, ремонта или реконструкции автомобильных или железных дорог, а также строительства, ремонта или восстановления водохозяйственных сооружений на территории Республики Хакасия в соответствии с утвержденным проектом собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков имеют право осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, без получения лицензии на право пользования участками недр (часть 2).

Следовательно, доказывания объективной стороны вменяемого правонарушения означает необходимость доказать как сам факт добычи на конкретном земельном участке без установленной лицензией, так и противоправность добычи (отсутствие разрешения собственника земельного участка).

Из представленных в материалы дела доказательств не следует, что Управление Росприроднадзора установило вышеизложенные обстоятельства, в том числе факт неправомерной добычи на конкретном земельном участке.

Довод о том, что земельный участок был определен на публичной кадастровой карте и получил номер 19:05:1101105:132 позднее даты составления протокола об административном правонарушении документально не подтвержден. Из представленной в материалы дела публичной кадастровой карты, запросов Управления Росприроднадзора, ответов Государственного унитарного предприятия Республики Хакасия «Управление технической инвентаризации», Администрации Аскизкого района на них не следует тождественность земельного участка, описанного в протоколе об административном правонарушении, и участка с  номером 19:05:1101105:132.

Доводы о том, что соответствие местоположения карьера земельному участку с кадастровым номером 19:05:1101105:132 следует из расположения иных участков с кадастровыми номерами 19:05:1101105:122, 19:05:1101105:6015, также отклоняются судом апелляционной инстанции, поскольку данные обстоятельства достоверно не подтверждают