Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 29.07.2014 по делу n  . Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

В соответствии с пунктом 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

В соответствии со статьей 51 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом. При этом органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Согласно статье 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Администрацией города Красноярска принято постановление от 09.02.2010 № 55 «Об утверждении Положения о порядке размещения временных сооружений на территории города Красноярска» (далее – Положение № 55).

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, на основании распоряжения от 16.09.2009 № 1140-ж «О разрешении на размещение временной автостоянки» ИП Панченко О.П. размещал автостоянку по адресу: г. Красноярск, ул. 40 Лет Победы. Срок разрешения на размещение автостоянки устанавливался до 16.09.2011.

По истечении срока действия указанного разрешения, ИП Панченко О.П. обратился с просьбой о продлении срока разрешения на размещение временного сооружения, при этом, площадь земельного участка, на котором предполагалось разместить заявленную автостоянку, указана 3060 кв.м.

На данное обращение уполномоченный орган - Управление архитектуры администрации г. Красноярска, ответило отказом, указав, что поскольку изменена (расширена) площадь заявленной автостоянки, то выдача разрешительных документов должна осуществляться в соответствии с разделом 2 Порядка размещения временных сооружений на территории г.  Красноярска, то есть  как размещение нового временного сооружения.

Учитывая данные обстоятельства уполномоченным органом предпринимателю выдано извещение для сбора согласований соответствующих надзорных органов.

После сбора согласований надзорных органов, на заседании АПК (выписка от 23.01.2012 № 3) было принято решение о согласовании ИП Панченко О.П. размещения заявленной им автостоянки сроком на 2 года.

Однако соответствующее распоряжение издано не было в связи с передачей полномочий на выдачу разрешений на размещение временных сооружений, в том числе автостоянок, от Управления архитектуры администрации г. Красноярска в администрации районов города.

Так, постановлением администрации г.  Красноярска от 02.04.2012 № 136 в Положение № 55 были внесены изменения, пункт 1.10 изложен в следующей редакции: «1.10. Органом, уполномоченным на принятие заявлений о размещении временных сооружений и принятие решений об отказе в размещении временных сооружений, заключение и расторжение договоров на размещение временных сооружений, является администрация района в городе, на территории которого размещается временное сооружение (далее - Уполномоченный орган)» (пункт 8).

Кроме того, размещение временных сооружений стало определяться в соответствии со схемой размещения временных сооружений на территории города Красноярска, схемой размещения нестационарных торговых объектов на территории города Красноярска.

 Согласно пунктам 1.9-1.11 Положения № 55 (в редакции от 02.04.2012) уполномоченный орган (администрация района) рассматривает вопрос о возможности размещения временного сооружения на заявленном земельном участке, после чего уполномоченный орган осуществляет продажу права на размещение временного сооружения путем проведения аукциона.

Письмом Управления архитектуры Администрации г. Красноярска от 17.04.2012 (исх. № 17-256-ек) ИП Панченко О.П. указано, что все материалы по заявленной им временной автостоянки перенаправлены в администрацию Советского района г. Красноярска для рассмотрения по существу и для подготовки/издания соответствующего распоряжения.

Поскольку администрацией Советского района каких-либо мер, направленных на рассмотрение по существу вышеуказанных материалов ИП Панченко О.П. не предпринималось, а также с учетом изменений, внесенных 24.10.2012 в Постановление № 55 (в соответствии с которыми органом, уполномоченным на принятие заявлений о размещении временных сооружений и принятие решений об отказе в размещении временных сооружений, является Департамент градостроительства), ИП Панченко О.П. обратился в Департамент градостроительства с заявлением о выдаче разрешения на размещение временного сооружения на основании ранее полученных им документов (согласований надзорных органов).

На данное обращение Департаментом градостроительства дан отказ, со ссылкой на то, что у Департамента градостроительства нет полномочий для рассмотрения обращения ИП Панченко О.П. в ранее установленном порядке, то есть без проведения публичных процедур.

В целях упорядочения процесса размещения временных сооружений и, в том числе соблюдения прав и законных интересов тех лиц, которые обратились за размещением временного сооружения по ранее действующему порядку, Администрацией города Красноярска было принято постановление от 04.07.2012 № 289 «О внесении изменений в постановление администрации г. Красноярска № 136 от 02.04.2012».

В соответствии с пунктом 2.2  постановления администрации г. Красноярска от 02.04.2012 № 136 (в редакции  от 04.07.2012) «О внесении изменений в Постановление администрации города от 09.02.2010 № 55» руководителям администраций районов в г.  Красноярске надлежит рассматривать заявления о размещении временных сооружений, поданные до вступления в силу настоящего Постановления, в ранее установленном порядке для размещения временных сооружений на территории г.  Красноярска.

С принятием постановления администрации города Красноярска от 19.09.2012 № 404 «О внесении изменений в Постановление администрации города от 02.04.2012 № 136» утратил силу пункт 2.2 постановления администрации города Красноярска от 02.04.2012 № 136 «О внесении изменений в Постановление администрации города от 09.02.2010 № 55» – то есть тот, который устанавливал обязанность администраций районов рассмотреть заявления о размещении временных сооружений, поданные до дня вступления в силу настоящего постановления, в ранее установленном порядке для размещения временных сооружений на территории города Красноярска.  Документ вступил в силу с 1 октября 2012 года.

Суд апелляционной инстанции, учитывая вышеприведенные обстоятельства соглашается с тем, что администрации Советского района г. Красноярска надлежало рассматривать обращения хозяйствующих субъектов, поданных до 02.04.2012 в соответствии с порядком, действовавшим до внесения изменений в Положение № 55 от 09.02.2010. Следовательно, Администрация Советского района города Красноярска допустила неправомерное бездействие, выразившееся в нерассмотрении по существу заявления ИП Панченко О.П. о выдаче разрешения на размещение временного сооружения.

Данное нарушение указано в пункте 1 решения антимонопольного органа от 27.09.2013 № 294-15-13. В указанной части решение антимонопольного органа не оспаривается.

Согласно пункту 2 резолютивной части решения Красноярского УФАС России от 27.09.2013 по делу № 294-15-13 Администрация города Красноярска признана нарушавшей пункт 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части совершения бездействия, ограничивающего (могущего ограничить) конкуренцию, выразившегося в непринятии мер, направленных на урегулирование порядка, сроков рассмотрения заявлений на размещение/продление размещения временных сооружений, поданных в ранее установленном Постановлением от 09.02.2010 № 55 порядке (до 02.04.2012), и установление механизма взаимодействия между органами при решении вопросов о выдаче/продлении разрешений на размещение временных сооружений при передаче полномочий по решению данных вопросов от одних территориальных подразделений администрации к другим, а так же механизма восстановления нарушенных прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, что повлекло создание необоснованных припятствий ИП Панченко О.П. при осуществлении предпринимательской деятельности, что в свою очередь привело (могло привести) к ограничению конкуренции.

Признавая недействительным указанный пункт решения Красноярского УФАС России от 27.09.2013 по делу № 294-15-13 суд первой инстанции исходил из того что он противоречит ранее сделанному выводу в отношении допущенного нарушения со стороны администрации Советского района города Красноярска.

Так нарушение, допущенное администрацией Советского района города Красноярска и указанное в пункте 1 решения состоит в том, что администрация района должна была в силу действующего порядка рассмотреть, но не рассмотрела заявление ИП Панченко О.П. Действующий нормативный порядок рассмотрения заявлений был установлен. Администрацией города Красноярска принимались нормативные акты, регулирующие порядок взаимодействия органов и рассмотрения заявлений.

Нарушение прав предпринимателя в данном случае имело место не вследствие неправомерного бездействия Администрации города Красноярка по не урегулированию порядка, непринятию мер, направленных на урегулирования порядка, сроков и установления механизма взаимодействия между органами при решении вопроса о выдаче/продлении разрешения на размещение временных сооружений, а также механизма восстановления нарушенных прав и законных интересов.

По мнению суда первой инстанции, само по себе отсутствие правового регулирования в какой-либо области нельзя считать нарушением; оно может быть признано таковым в случае, если это повлекло какие-либо негативные последствия, но в конкретном рассматриваемом случае нарушение прав индивидуального предпринимателя было допущено в период, когда нормативное регулирование имело место, однако, его требования не были выполнены администрацией района.

В данной части выводы суда первой инстанции лицами, участвующими в деле, не оспариваются.

Согласно пункту 3 резолютивной части  решения Красноярского УФАС России от 27.09.2013 по делу № 294-15-13 Администрации г. Красноярска решено выдать предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.

На основании решения  администрации г. Красноярска выдано предписание  от 27.09.2013 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства, согласно которому о прекращении нарушения антимонопольного законодательства, согласно которому в целях защиты ИП Панченко О.П. Администрации города Красноярска (в том числе через свои структурные подразделения) в срок до 20.10.2013 надлежит принять меры, направленные на повторное рассмотрение обращения ИП Панченко О.П. от 16.01.2012 по существу и в порядке, предусмотренном постановлением администрации г. Красноярска от 02.09.2010 № 55 (в редакции от 03.06.2011, действующей на момент обращения ИП Панченко О.П.), и в случае отсутствия объективных причин для отказа в выдаче разрешения на размещение временного сооружения – автостоянки по адресу: г. Красноярск, ул. 40 Лет Победы, 26 – выдать соответствующее разрешение на размещение заявленной автостоянки.

Суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявления в указанной части, при этом исходил из того, что предписание выдано надлежащему лицу, - Администрации г.  Красноярска как исполнительно-распорядительному органу городского самоуправления.

Администрация не согласна с данным выводом  указывает, что органом, уполномоченным на решение вопросов организации и размещения временных сооружений на территории г. Красноярска является Департамент градостроительства Администрации г. Красноярска а не Администрация, таким образом, предписание об устранении выявленных нарушений выдано неуполномоченному должностному лицу.

Оценив обстоятельства дела и доводы сторон суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В силу пункта 1.10 Положения № 55 (в редакции, действовавшей на момент выдачи предписания) органом, уполномоченным на принятие заявлений о размещении временных сооружений и принятие решений об отказе в размещении временных сооружений, заключение и расторжение договоров на размещение временных сооружений, в том числе заключение и расторжение договоров по итогам проведенных аукционов, является департамент градостроительства администрации города Красноярска.

В силу пункта 1.1 Положения о департаменте градостроительства администрации города утвержденного Распоряжением администрации г.  Красноярска от 17.08.2010 № 114-р  Департамент градостроительства администрации города Красноярска является органом администрации города, созданным в целях реализации полномочий администрации города в области градостроительной политики на территории города.

Таким образом,  уполномоченным на организацию и размещение временных сооружений на территории г.  Красноярска органом является Департамент градостроительства Администрации г.  Красноярска.

Вместе с тем, данное обстоятельство, по мнению суда апелляционной инстанции, не свидетельствует о недействительности предписания вследствие выдачи его ненадлежащему лицу.

Статьей 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплено, что для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные термины и понятия:

муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения; городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

В статье 10 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сказано, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения (часть 1).

Таким образом, город Красноярск является муниципальным образованием – городским поселением, в котором осуществляется местное самоуправление. Район города, не является самостоятельным муниципальным