Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 07.04.2014 по делу n Г. КРАСНОЯРСК. Оставить без изменения определение первой инстанции: а жалобу - без удовлетворения (ст.272 АПК)

ТРЕТИЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

08 апреля 2014 года

Дело №

г. Красноярск

А74-4484/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 03 апреля 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен          08 апреля 2014 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего  - Морозовой Н.А.,

судей: Иванцовой О.А., Колесниковой Г.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Чистяковой Н.С.,

при участии:

от заявителя (Некоммерческой организации «Нотариальная палата Республики Хакасия»): Двигуна М.А. представителя по доверенности от 30.08.2013,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу некоммерческой организации «Нотариальная палата Республики Хакасия»

на определение Арбитражного суда Республики Хакасия.

от «02» декабря 2013 года по делу № А74-4484/2013, принятое судьей Курочкиной И.А.,

установил:

Некоммерческая организация «Нотариальная палата Республики Хакасия» (ИНН 1901019873, ОГРН 1021900002871) (далее – Нотариальная палата РХ) обратилась в Арбитражный суд Республики Хакасия с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании незаконным приказа Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия (ИНН 1901021801, ОГРН 1031900519243)  (далее – Хакасское УФАС России, антимонопольный орган) от 18.07.2013 № 173 о возбуждении дела № 54-А-13 и создании комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства и об обязании устранить допущенное нарушение прав.

Определением Арбитражного суда Республики Хакасия от 02 декабря 2013 года производство по делу № А74-4484/2013 прекращено на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Не согласившись с данным судебным актом, Нотариальная палата РХ обратилась в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой и дополнением к ней, в которой просят отменить определение суда первой инстанции и разрешить вопрос по существу, ссылаясь на следующие доводы:

- настоящий спор подведомственен арбитражному суду, поскольку приказ от 18.07.2013 № 173 и определение об истребовании документов и информации являются решениями – ненормативными правовыми актами;

- оспариваемые приказ и действия приняты антимонопольным органом с превышением полномочий, не соответствуют закону, нарушают права Нотариальная палата РХ, незаконно возлагают обязанности по представлению документов, влекут негативные последствия в виде привлечения к административной ответственности по статье 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;

- на Нотариальную палату РХ не распространяются требования Федерального закона от 26.07.2006 № 153-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции), Нотариальная палата РХ не находятся в условиях конкуренции, реализует публичные функции; приоритетное значение в вопросах регулирования деятельности нотариата имеет специальный закон – Основы законодательства Российской Федерации о нотариате (утверждены ВС РФ 11.02.1993 № 4462-1); отношения, связанные с деятельностью нотариата (Нотариальной палаты РХ), не являются предметом регулирования антимонопольного законодательства.

Хакасское УФАС России в отзыве на апелляционную жалобу и дополнении к нему не согласилось с изложенными  в ней доводами, просит определение суда первой инстанции оставить без изменения, в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.

Хакасское УФАС России, уведомленное о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы в соответствии с требованиями статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (путем направления копий определения о назначении судебного заседания лицам, участвующим в деле, а также путем размещения публичного извещения о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, отложении рассмотрении дела в Картотеке арбитражных дел http://kad.arbitr.ru), в судебное заседание своих представителей не направило.

От Хакасского УФАС России поступило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие своих представителей.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба рассматривается в отсутствие представителей антимонопольного органа.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены следующие обстоятельства.

В антимонопольный орган поступило обращение физического лица о незаконных действиях нотариуса Абаканского нотариального округа Бусыгиной З.И., выразившихся во взимании необоснованно высокой стоимости услуг правового и технического характера при оформлении наследства, а также ограничении возможности обращения к другому нотариусу для оформления наследства, в связи с разделением полномочий по ведению наследственных дел по буквам алфавита.

В рамках рассмотрения указанного заявления антимонопольным органом направлены запросы в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Хакасия.

Кроме того в целях осуществления государственного контроля за соблюдением в регионе антимонопольного законодательства в соответствии со статьей 25 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган направил в адрес Нотариальной палаты РХ запрос о представлении информации от 09.07.2013 (исх. № 04-3962).

Письмом от 11.07.2013 № 654 Нотариальная палата РХ сообщила антимонопольному органу о том, что нотариус не может быть отнесен к числу хозяйствующих субъектов, осуществление нотариальных функций от имени государства предопределяет публично-правовой статус нотариуса, а Закон о защите конкуренции не может распространяться ни на нотариусов, занимающихся частной практикой, ни на нотариальные палаты субъектов Российской Федерации. В связи с чем Нотариальная палата РХ просила направить в ее адрес поступившее обращение физического лица для рассмотрения по существу и принятия законного и обоснованного решения.

Антимонопольный орган повторно обратился в Нотариальную палату РХ с запросом от 16.07.2013 (исх. № 04-4120) о предоставлении информации, указанной в письме от 09.07.2013 (исх. № 04-3962). При этом указав, что в случае непредставления в установленный срок запрошенной информации в отношении Нотариальной палаты РХ и ее должностного лица будут возбуждены дела об административных правонарушениях по части 5 статьи 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В письме от 17.07.2013 (исх. № 667) Нотариальная палата РХ сообщила антимонопольному органу о том, что информация, запрашиваемая в письме от 16.07.2013 (исх. № 04-4120), а также предупреждение о применении мер административной ответственности, предусмотренной частью 5 статьи 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, выходят за пределы полномочий, предоставленных законом антимонопольному органу.

По результатам рассмотрения обращения антимонопольный орган, усмотрев  в действиях (бездействии) Нотариальной палаты РХ признаки нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренного частью 5 статьи 11 Закона о защите конкуренции, издал приказ от 18.07.2013 № 173 о возбуждении о нарушении антимонопольного законодательства № 54-А-13.

Определением от 23 июля 2013 года дело № 54-А-13 назначено к рассмотрению, при этом Нотариальной палате РХ предложено представить обозначенную в нем информацию и документы.

18 июля 2013 года руководителем антимонопольного органа издан приказ № 173 о возбуждении в отношении Нотариальной палаты РХ дела № 54-А-13 по признакам нарушения части 5 статьи 11 Закона о защите конкуренции и создании комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Не согласившись с названным выше приказом № 173, Нотариальная палат РХ обратилась с заявлением в арбитражный суд.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции не установил оснований для отмены обжалуемого судебного акта, исходя из следующего.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон. В соответствии со статьей 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основания своих требований и возражений, представить доказательства.

Прекращая производство по делу в связи неподведомственностью дела арбитражному суду, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что процессуальный документ антимонопольного органа (приказ от 18.07.2013 № 173), принятый в рамках производства по делу, не являются актом, который может быть обжалован в порядке, установленном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводами суда первой инстанции по следующим основаниям.

В силу пункта 2 части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражным судам подведомственны дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации  предусмотрено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Под ненормативным правовым актом следует понимать документально оформленное одностороннее властно-распорядительное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти (органа, должностного лица), содержащее обязательные предписания по конкретному вопросу, обращенное к конкретному лицу и направленное на установление, изменение или прекращение правоотношений.

В соответствии со статьей 22 Закона о защите конкуренции антимонопольная служба обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства.

При реализации данной функции антимонопольный орган наделен полномочиями по возбуждению и рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства, а также по истребованию необходимых для этого документов (пункты 1, 11 части 1 статьи 23, статья 25, часть 6 статьи 44 Закона о защите конкуренции).

Согласно частям 5, 8, 12, 13 статьи 44 Закона о защите конкуренции при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольным органом принимается решение о возбуждении дела, издается приказ о возбуждении дела и создании комиссии по рассмотрению этого дела.

На этой стадии производства не устанавливаются факт нарушения антимонопольного законодательства и конкретный нарушитель, не выносится обязательное для исполнения предписание. Наличие либо отсутствие нарушения антимонопольного законодательства устанавливается непосредственно в ходе рассмотрения дела, по итогам которого антимонопольным органом принимается соответствующее решение.

В данном случае, действия антимонопольного органа получили свое документальное оформление в виде издания приказа о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства и создании комиссии по его рассмотрению.

Приказ антимонопольного органа от 18.07.2013 № 173 не устанавливает факта нарушения антимонопольного законодательства и не предопределяет субъекта (субъектов) ответственности, а оформляет в предусмотренном законом порядке начало проведения процессуальных действий по установлению и выявлению всех, в том числе и этих, обстоятельств по возбужденному делу.

В случае отсутствия нарушения антимонопольного законодательства в рассматриваемых комиссией действиях (бездействии), производство по делу в силу части 1 статьи 48 Закона о защите конкуренции подлежит прекращению.

Таким образом, сами по себе приказ не нарушает права и законные интересы Нотариальной палаты РХ, не влечет для нее негативных последствий, не создает иные препятствия в деятельности.

Приказ антимонопольного органа от 18.07.2013 № 173 не может быть предметом самостоятельного судебного обжалования, поскольку является процессуальным документом, принятым в рамках производства по делу, возбужденному по признакам нарушения антимонопольного законодательства. Изложенное не исключает возможности для Нотариальной палаты РХ впоследствии оспаривать приказ при обжаловании принятых по результатам рассмотрения этого дела решения и предписания антимонопольного органа.

Данный вывод согласуется с позицией Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 17.02.2009 № 14338/08.

Довод относительно того, что оспариваемый приказ является решением в понимании Закона о защите конкуренции (часть 8 статьи 44) и, соответственно, в силу положений статьи 52 указанного закона может быть обжалован, правомерно отклонен судом первой инстанции, поскольку основан на неверном толковании заявителями положений Закона о защите конкуренции. По смыслу данных норм в арбитражный суд могут быть обжалованы предписание и окончательное решение антимонопольного органа.

В пункте 22 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда