Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 07.04.2014 по делу n Г. КРАСНОЯРСК. Оставить без изменения определение первой инстанции: а жалобу - без удовлетворения (ст.272 АПК)

ТРЕТИЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

08 апреля 2014 года

Дело №

г. Красноярск

А74-5378/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 03 апреля 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен          08 апреля 2014 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего  - Морозовой Н.А.,

судей: Иванцовой О.А., Колесниковой Г.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Чистяковой Н.С.,

при участии:

от заявителей (нотариусов Черногорского нотариального округа Республики Хакасия: Бугаенко Елены Александровны, Пустошиловой Галины Викторовны, Смертенюка Андрея Владиславовича, Шабуниной Людмилы Николаевны): Двигун М.А., на основании доверенностей (Бугаенко Елены Александровны) от 12.02.2014; (Пустошиловой Галины Викторовны) от 11.02.2014; (Смертенюка Андрея Владиславовича) от 05.02.2014; (Шабуниной Людмилы Николаевны) от 12.03.2014,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Бугаенко Елены Александровны, Пустошиловой Галины Викторовны, Смертенюка Андрея Владиславовича, Шабуниной Людмилы Николаевны

на определение Арбитражного суда Республики Хакасия

от «02» декабря 2013 года по делу № А74-5378/2013, принятое судьей Бова Л.В.,

установил:

Нотариусы Черногорского нотариального округа Республики Хакасия Бугаенко Елена Александровна, Пустошилова Галина Викторовна, Смертенюк Андрей Владиславович, Шабунина Людмила Николаевна (далее – нотариусы, заявители) обратились в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными приказа Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия (ИНН 1901021801, ОГРН 1031900519243)  (далее – Хакасское УФАС России, антимонопольный орган) от 18.07.2013 № 174, действий по истребованию информации и документов, обязании устранить допущенные нарушения прав.

Определением Арбитражного суда Республики Хакасия от 02 декабря 2013 года производство по делу № А74-5378/2013 прекращено на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Не согласившись с данным судебным актом, нотариусы обратились в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой и дополнением к ней, в которой просят отменить определение суда первой инстанции и разрешить вопрос по существу, ссылаясь на следующие доводы:

- настоящий спор подведомственен арбитражному суду, поскольку приказ от 18.07.2013           № 174 и определение об истребовании документов и информации являются решениями – ненормативными правовыми актами;

- оспариваемые приказ и действия приняты антимонопольным органом с превышением полномочий, не соответствуют закону, нарушают права нотариусов, незаконно возлагают обязанности по представлению документов, влекут негативные последствия в виде привлечения к административной ответственности по статье 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;

- нотариусы не являются хозяйствующими субъектами в понимании Федерального закона от 26.07.2006 № 153-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции), не находятся в условиях конкуренции, реализуют публичные функции; приоритетное значение в вопросах регулирования нотариальной деятельности имеет специальный закон – Основы законодательства Российской Федерации о нотариате (утверждены Верховным Советом Российской Федерации 11.02.1993 № 4462-1); антимонопольный орган не указан в перечне лиц, которые вправе требовать от нотариусов предоставления тех или иных документов; отношения, связанные с оплатой нотариальных действий и других услуг, оказываемых при осуществлении нотариальной деятельности, не являются предметом регулирования Закона о защите конкуренции.

Хакасское УФАС России в отзыве на апелляционную жалобу и дополнении к нему не согласилось с изложенными  в ней доводами, просит определение суда первой инстанции оставить без изменения, в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.

Хакасское УФАС России, уведомленное о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы в соответствии с требованиями статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (путем направления копий определения о назначении судебного заседания лицам, участвующим в деле, а также путем размещения публичного извещения о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, отложении рассмотрении дела в Картотеке арбитражных дел http://kad.arbitr.ru), в судебное заседание своих представителей не направило.

От Хакасского УФАС России поступило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие своих представителей.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба рассматривается в отсутствие представителей антимонопольного органа.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены следующие обстоятельства.

В антимонопольный орган поступило обращение физического лица о незаконных действиях нотариуса Абаканского нотариального округа Бусыгиной З.И., выразившихся во взимании необоснованно высокой стоимости услуг правового и технического характера при оформлении наследства, а также ограничении возможности обращения к другому нотариусу для оформления наследства, в связи с разделением полномочий по ведению наследственных дел по буквам алфавита.

В рамках рассмотрения указанного заявления антимонопольным органом направлены запросы в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Хакасия, из ответов на которые следует, что 11 мая 2010 года между нотариусами Черногорского нотариального округа Бугаенко Е.А., Пустошиловой Г.В., Смертенюком А.В. и Шабуниной Л.Н. подписано соглашение, согласно которому распределены обязанности по выдаче свидетельств о праве на наследство и принятии мер к охране наследственного имущества по Черногорскому нотариальному округу по начальной букве фамилии наследодателя: Бугаенко Е.А. - И, Й, Л, Н, О, П, Р, Г, Ю, Я; Пустошилова Г.В. - А, Д, 3; Смертенюк А.В. - К, М, Ш, X, Б; Шабунина Л.Н. - С, Т, У, Ф, Ц, Ч, Щ, Ы, Ь, Ъ, Э, В, Е, Ё, Ж.

Антимонопольный орган усмотрел в указанном соглашении признаки нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренные частью 5 статьи 11 Закона о защите конкуренции, которая запрещает осуществлять координацию экономической деятельности хозяйствующих субъектов, если такая координация приводит, в том числе к установлению или поддержанию цен (тарифов), скидок, надбавок (доплат) и (или) наценок.

По результатам рассмотрения обращения и полученных материалов, руководителем антимонопольного органа издан приказ от 18.07.2013 № 174 о возбуждении в отношении нотариусов  дела № 53-А-13 по признакам нарушения пункта 3 части 1 статьи 11 Закона о защите конкуренции и создании комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Определением Хакасского УФАС России от 23.07.2013 дело № 53-А-13 назначено к рассмотрению, при этом нотариусам предложено представить обозначенную в нем информацию и документы.

Не согласившись с названным выше приказом № 174, а также действиями антимонопольного органа по истребованию информации и документов, нотариусы обратились с заявлением в арбитражный суд.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции не установил оснований для отмены обжалуемого судебного акта, исходя из следующего.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон. В соответствии со статьей 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основания своих требований и возражений, представить доказательства.

Прекращая производство по делу в связи неподведомственностью дела арбитражному суду, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что процессуальный документ антимонопольного органа (приказ от 18.07.2013 № 174), принятый в рамках производства по делу, и действия по истребованию информации и документов определением антимонопольного органа, не являются актами (действиями), которые могут быть обжалованы в порядке, установленном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводами суда первой инстанции по следующим основаниям.

В силу пункта 2 части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражным судам подведомственны дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации  предусмотрено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Под ненормативным правовым актом следует понимать документально оформленное одностороннее властно-распорядительное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти (органа, должностного лица), содержащее обязательные предписания по конкретному вопросу, обращенное к конкретному лицу и направленное на установление, изменение или прекращение правоотношений.

В соответствии со статьей 22 Закона о защите конкуренции антимонопольная служба обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства.

При реализации данной функции антимонопольный орган наделен полномочиями по возбуждению и рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства, а также по истребованию необходимых для этого документов (пункты 1, 11 части 1 статьи 23, статья 25, часть 6 статьи 44 Закона о защите конкуренции).

Согласно частям 5, 8, 12, 13 статьи 44 Закона о защите конкуренции при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольным органом принимается решение о возбуждении дела, издается приказ о возбуждении дела и создании комиссии по рассмотрению этого дела, председатель которой выносит определение о назначении дела к рассмотрению.

На этой стадии производства не устанавливаются факт нарушения антимонопольного законодательства и конкретный нарушитель, не выносится обязательное для исполнения предписание. Наличие либо отсутствие нарушения антимонопольного законодательства устанавливается непосредственно в ходе рассмотрения дела, по итогам которого антимонопольным органом принимается соответствующее решение.

В данном случае, действия антимонопольного органа получили свое документальное оформление в виде издания приказа о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства и создании комиссии по его рассмотрению, а также принятия на основании данного приказа определения о назначении дела к рассмотрению.

Приказ антимонопольного органа от 18.07.2013 № 174 и определение от 23.07.2013 по делу № 53-А-13 не устанавливают факта нарушения нотариусами антимонопольного законодательства и не предопределяет субъекта (субъектов) ответственности, а оформляет в предусмотренном законом порядке начало проведения процессуальных действий по установлению и выявлению всех, в том числе и этих, обстоятельств по возбужденному делу.

В случае отсутствия нарушения антимонопольного законодательства в рассматриваемых комиссией действиях (бездействии), производство по делу в силу части 1 статьи 48 Закона о защите конкуренции подлежит прекращению.

Таким образом, сами по себе приказ и действия по истребованию документов не нарушают права и законные интересы заявителей, не влекут для них негативных последствий, не создают иные препятствия в их деятельности.

Приказ антимонопольного органа от 18.07.2013 № 174 и действия по реализации данного приказа, в том числе по истребованию информации и документов, не могут быть предметом самостоятельного судебного обжалования, поскольку являются процессуальными документами, принятыми в рамках производства по делу, возбужденному по признакам нарушения антимонопольного законодательства. Изложенное не исключает возможности для заявителей впоследствии оспаривать приказ и действия по его реализации при обжаловании принятых по результатам рассмотрения этого дела решения и предписания антимонопольного органа.

Данный вывод согласуется с позицией Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 17.02.2009 № 14338/08.

Довод относительно того, что оспариваемый приказ является решением в понимании Закона о защите конкуренции (часть 8 статьи 44 Закона о защите конкуренции) и, соответственно, в силу положений статьи 52 указанного закона может быть обжалован, правомерно отклонен судом первой инстанции, поскольку основан на неверном толковании заявителями положений Закона о защите конкуренции. По смыслу данных норм в арбитражный суд могут быть обжалованы предписание и окончательное решение антимонопольного органа.

В пункте 22 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» разъяснено, что в соответствии со статьей