Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 03.03.2008 по делу n А31-2884/2007. Отменить решение полностью и принять новый с/а

Второй арбитражный апелляционный суд

610017, г. Киров, ул. Молодой Гвардии,49

www.2aas.arbitr.ru

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

арбитражного суда апелляционной инстанции

04 марта  2008 года                                                    Дело № А31-2884/2007-15

Второй арбитражный апелляционный суд  в составе: председательствующего А. В. Караваевой,  судей Т. В. Лысовой, Л.И.Черных

при ведении протокола судебного заседания  судьей А. В. Караваевой

с участием в судебном заседании представителя ответчика: Ергунова М.В. – по доверенности от 22.08.2007г.,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Костромской области

на решение Арбитражного суда Костромской области от 17.12.2007 г. по делу № А31-2884/2007-15, принятое судом в составе судьи Зиновьева А.В.  

по заявлению Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) по Костромской области и

ФГУ «Всероссийский центр карантина растений»

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Костромской области

о признании решения и предписания недействительными,  

УСТАНОВИЛ:

Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) по Костромской области (далее – Управление, Россельхознадзор, заявитель) и Федеральное государственное учреждение «Всероссийский центр карантина растений» (далее – ФГУ, заявитель) обратились в Арбитражный суд Костромской области с заявлением о признании недействительными решения от 19.06.2007г. по делу № 04-19/437 и предписания от 19.06.2007г., вынесенных Управлением Федеральной антимонопольной службы по Костромской области (далее – УФАС, антимонопольный орган, ответчик). 

Решением от 17.12.2007 г. суд заявленные требования удовлетворил, признал недействительными решение и предписание антимонопольного органа от 19.06.2007г. При этом суд пришел к выводу о том, что проведение досмотра подкарантинной продукции специализированным государственным учреждением, входящим в систему и являющимся организацией, подконтрольной Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору, не является нарушением части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Антимонопольный орган с решением суда не согласен, просит его отменить и прекратить производство по делу, считая, что судом допущено  неправильное применение норм материального права, выразившееся в неприменении статьи 4 Международной Конвенции по карантину и защите растений, статей 5, 7, 14, 16  Федерального закона «О карантине растений»,  в неправильном истолковании статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции», кроме того, выводы суда, изложенные в решении, не соответствуют обстоятельствам дела.   

Представитель Россельхознадзора и ФГУ «ВНИИКР» с доводами, изложенными в жалобе, не согласен, просит отказать в ее удовлетворении, представил ходатайство о рассмотрении дела в свое отсутствие.

В судебном заседании объявлялся перерыв в порядке статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.  

Законность решения Арбитражного суда Костромской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном в статьях 258, 266,  268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как видно из материалов дела, 19 декабря 2006 года между Управлением Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Костромской области и ФГУ «Всероссийский центр карантина растений» заключено Соглашение о порядке взаимодействия в сфере карантина растений на 2007г. (далее – Соглашение), в соответствии с которым ФГУ переданы полномочия по осуществлению следующих действий: досмотр груза при отправке и при получении груза владельцем, отбор образцов подкарантинных материалов, оформление этикетки, опечатывание образцов (пункты 1.2 и 2.8).         

17 мая 2007 года Управлением Федеральной антимонопольной службы возбуждено дело № 04-19/437 по признакам нарушения части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции).

По результатам рассмотрения дела антимонопольным органом  19.06.2007г. вынесено решение, в соответствии с которым признан факт нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции при заключении Соглашения Управлением Россельхознадзора по Костромской области и ФГУ «ВНИИКР».  На основании данного решения заявителям выдано предписание от 19.06.2007г.  об устранении выявленных нарушений в части передачи ФГУ полномочий государственного контроля, выразившихся в проведении досмотров при отправке и получении груза.  

Оспаривая указанные решение и предписание антимонопольного органа,  Россельхознадзор и ФГУ обратились в Арбитражный суд Костромской области с заявлением о признании их  недействительными.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования пришел к выводу о том, что антимонопольным органом не представлено доказательств передачи ФГУ контрольно-надзорных функций, кроме того, ФГУ является специализированным государственным учреждением, подконтрольным  Федеральной службе Россельхознадзора, которая является официальной национальной организацией по карантину и защите растений, следовательно, проведение им досмотра подкарантинной продукции не может подпадать по действие части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Исследовав доводы заявителя апелляционной жалобы и выслушав представителя ответчика, изучив материалы дела, Второй арбитражный апелляционный суд счел, что решение суда подлежит отмене в связи со следующим.

Федеральный закон «О карантине растений», согласно его преамбуле, определяет основы правового регулирования в области обеспечения карантина растений на территории Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и общепризнанными нормами международного права, которые в силу статьи 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации являются составной частью правовой системы Российской Федерации и подлежат исполнению наряду с федеральными законами.

В системе действующего международно-правового регулирования обязанности Российской Федерации в области карантина растений реализуются в соответствии с Международной конвенцией по карантину и защите растений (ФАО. Рим, 1951), согласно которой договаривающиеся стороны берут на себя обязательства принимать законодательные, технические и административные меры, определенные в настоящей Конвенции (п. 1 ст.1), каждая договаривающаяся сторона, в силу своих возможностей, должна обеспечить создание официальной национальной организации по карантину и защите растений, в обязанности которой входит, в том числе, досмотр грузов растений и растительных продуктов, перевозимых при международном сообщении, и в случаях, когда это целесообразно, досмотр других подкарантинных материалов с целью предотвращения интродукции и/или распространения вредных организмов (абзац «в» пункта 2 статьи 4).

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (далее – Федеральная служба) является официальной национальной организацией по карантину и защите растений, ответственной за выполнение обязанностей, предусмотренных статьей 4 Международной конвенции по карантину и защите растений, на основании постановления Правительства Российской Федерации от 29.05.2006г. № 329.  

Кроме того, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору на основании пункта 1 Положения о Федеральной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004г. № 327 (далее – Положение), является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере карантина и защиты растений.

В соответствии с пунктом 4 Положения Федеральная служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями. Формы такого взаимодействия установлены в Типовом положении о территориальном органе федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору, утвержденном приказом Минсельхоза России от 13.06.2006г. № 171. К ним, в частности, относятся: планирование и реализация совместных мероприятий;  подготовка предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации; обмен информацией, необходимой для реализации полномочий соответствующих органов и организаций и предоставляемой в установленном порядке;  а также иные формы.

На основании статьи 5 Федерального закона от 15.07.2000г. № 99-ФЗ «О карантине растений» (далее – Закон о карантине растений) федеральный орган исполнительной власти по обеспечению карантина растений в интересах Российской Федерации обеспечивает соблюдение карантина растений и осуществляет государственный карантинный фитосанитарный контроль на территории Российской Федерации.

Статьей 7 Закона о карантине растений также установлено, что государственный карантинный фитосанитарный контроль осуществляется федеральным органом исполнительной власти по обеспечению   карантина растений.

В соответствии со статьей 16 Закона о карантине растений государственный карантинный фитосанитарный контроль осуществляют должностные лица федерального органа исполнительной власти по обеспечению карантина растений, которые в пределах своей компетенции имеют право, помимо прочего, проводить карантинное фитосанитарное обследование  подкарантинных объектов и досмотр подкарантинной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза), в том числе в местах ее заготовки и отправки. Следовательно, досмотр подкарантинной продукции относится к мероприятиям по выявлению карантинных объектов, установлению карантинного фитосанитарного состояния  подкарантинных объектов и охватывается понятием государственного карантинного фитосанитарного контроля. 

В силу вышеизложенного, все мероприятия, относящиеся к государственному карантинному фитосанитарному контролю, осуществляет Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, передача отдельных полномочий по государственному контролю действующим законодательством не предусмотрена. Формы взаимодействия Федеральной службы с иными организациями не подменяют собой реализацию отдельных полномочий по проведению государственного контроля, а способствуют  его осуществлению. Тот факт, что в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 08.12.2004г. № 754 Федеральное государственное учреждение «ВНИИКР» передано в ведение Россельхознадзора, не означает,  что к нему перешли полномочия по государственному карантинному фитосанитарному контролю.  

Таким образом, досмотр подкарантинной продукции является одним из этапов государственного карантинного фитосанитарного контроля, осуществляемого Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору.  

Кроме того, суд апелляционной инстанции также учитывает следующее.

Частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции установлен запрет на совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также на наделение хозяйствующего субъекта функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора.

Согласно пункту 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции под хозяйствующим субъектом понимается индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход.

Как видно из имеющегося в материалах дела Устава ФГУ «ВНИИКР» одной из основных целей деятельности Учреждения является осуществление функций референтного центра по научному и методическому обеспечению деятельности Россельхознадзора, его территориальных управлений и подведомственных ему организаций (пункт 3.1.2. Устава);  Учреждение является юридическим лицом, некоммерческой организацией, имеет право осуществлять предпринимательскую и иную, приносящую доход,  деятельность, в том числе на оказание услуг по оценке карантинного фитосанитарного состояния с выездом специалиста на место производства отгружаемой подкарантинной продукции, мест ее заготовки, хранения, упаковки, в том числе и на территориях других стран (пункт 3.3.12 Устава,  т.1, л.д. 92).

Таким образом, ФГУ «ВНИИКР» является хозяйствующим субъектом, в силу чего на него распространяется действие Закона о защите конкуренции.

При таких обстоятельствах, вывод суда первой инстанции о том, что проведение досмотра подкарантинной продукции ФГУ «ВНИИКР», входящим в систему и являющимся учреждением, подконтрольным Федеральной службе, не подпадает под действие части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, является ошибочным.

В соответствии с изложенными нормами права и обстоятельствами дела  Соглашение о порядке взаимодействия в сфере карантина растений территориального управления Россельхознадзора по Костромской области и ФГУ «ВНИИКР» на 2007 год в части пунктов 1.2 и 2.8, предусматривающих осуществление Учреждением полномочий в части проведения государственного карантинного фитосанитарного контроля, досмотра при отправке груза и его получении,  противоречит требованиям части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции. Следовательно, решение антимонопольного органа по делу № 04-19/437 от 19.06.2007г. и выданное на его основании предписание от 19.06.2007г. вынесены обоснованно и признанию недействительными не подлежат.  

Неправильное применение норм материального права и несоответствие выводов суда обстоятельствам дела являются основанием для отмены решения арбитражного суда первой инстанции в силу частей 1, 2 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При таких обстоятельствах решение Арбитражного суда Костромской области следует отменить и принять новое решение об отказе в удовлетворении требований заявителей.

Госпошлина по делу относится на Федеральное государственное учреждение «Всероссийский центр карантина растений», поскольку в силу статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) по Костромской области освобождено от уплаты госпошлины.

В соответствии с абзацем третьим пункта 2 статьи