Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 03.09.2014 по делу n А29-231/2014. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК)

среду, бережно относиться к природным богатствам, которые являются основой устойчивого развития, жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации.

Правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, определяются Федеральным законом от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – Закон № 7-ФЗ).

Согласно статье 1 названного Закона под охраной окружающей среды понимается деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.

В соответствии с частью 1 статьи 4 Закона № 7-ФЗ объектами охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности в числе прочих являются поверхностные и подземные воды.

Частью 1 статьи 19 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее – Закон № 52-ФЗ) предусмотрено, что питьевая вода должна быть безопасной в эпидемиологическом и радиационном отношении, безвредной по химическому составу и должна иметь благоприятные органолептические свойства.

В соответствии с частью 2 статьи 43 Водного кодекса Российской Федерации для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, устанавливаются зоны санитарной охраны в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

Частью 4 статьи 18 Закона № 52-ФЗ установлено, что для охраны водных объектов, предотвращения их загрязнения и засорения устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации согласованные с органами, осуществляющими государственный санитарно-эпидемиологический надзор, нормативы предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты, нормативы предельно допустимых сбросов химических, биологических веществ и микроорганизмов в водные объекты. Проекты округов и зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и в лечебных целях, утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам.

Санитарно-эпидемиологические требования к организации и эксплуатации зон санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения установлены положениями СанПиН 2.1.4.1110-02.

В ходе проведенной Сыктывкарской природоохранной межрайонной прокуратурой совместно с сотрудниками Управления Роспотребнадзора проверки исполнения требований санитарно-эпидемиологического законодательства при эксплуатации источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (скважин) были установлены следующие нарушения СанПиН 2.1.4.1110-02: отсутствует ограждение первого пояса зоны санитарной охраны строгого режима источников водоснабжения у отдельных скважин; ограждение первого пояса зоны санитарной охраны строгого режима источников водоснабжения выполнено не на нормативном расстоянии; на территории первого пояса зоны санитарной охраны дорожки к сооружениям не имеют твердого покрытия; проекты отдельных зон санитарной охраны источников водоснабжения не соответствуют требованиям СанПиН 2.1.4.1110-02; проекты отдельных зон санитарной охраны источников водоснабжения не имеют санитарно-эпидемиологические заключения о соответствии требованиям СанПиН 2.1.4.1110-02; границы и режим зон санитарной охраны не утверждены в установленном порядке, правила и режим хозяйственного использования территорий, входящих в зону санитарной охраны всех поясов, не определены.

Указанные нарушения квалифицированы Управлением Роспотребнадзора в качестве объективной стороны административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 8.42 КоАП РФ, при этом субъектом ответственности признана Администрация.

Частью 2 статьи 8.42 КоАП РФ предусмотрено наступление административной ответственности за использование зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения с нарушением ограничений, установленных санитарными правилами и нормами в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

Возражая против правомерности привлечения к административной ответственности, Администрация в своем заявлении, рассмотренном судом первой инстанции, и в апелляционной жалобе указывала на то, что не является субъектом вмененного административного правонарушения, поскольку лицом, фактически владеющим спорными скважинами и несущим обязанности по их содержанию, является МУП «Жилкомуслуга».

Из материалов дела следует, что все поименованные в оспариваемом постановлении скважины, в содержании которых имеются указанные в акте обследования от 02.11.2013 недостатки, принадлежат на праве собственности муниципальному образованию городского округа «Сыктывкар».

Вместе с тем согласно статье 294 Гражданского кодекса Российской Федерации государственное или муниципальное унитарное предприятие, которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом в пределах, определяемых в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 299 Гражданского кодекса Российской Федерации право хозяйственного ведения или право оперативного управления имуществом, в отношении которого собственником принято решение о закреплении за унитарным предприятием или учреждением, возникает у этого предприятия или учреждения с момента передачи имущества, если иное не установлено законом и иными правовыми актами или решением собственника.

На основании договора от 01.09.2011 № 40/11 данные скважины закреплены на праве хозяйственного ведения за МУП «Жилкомуслуга» (том 1 л.д. 31-32). Факт передачи муниципального имущества и принятия бремени его содержания предприятием подтверждается актом приема-передачи от 01.09.2011 (том 1 л.д. 37).

Пунктом 2.1 названного договора предусмотрено, что МУП «Жилкомуслуга» как пользователь владеет, пользуется и распоряжается закрепленным за ним на праве хозяйственного ведения имуществом в соответствии с его назначением, целями деятельности, законодательством Российской Федерации, Республики Коми, Уставом предприятия и данным договором.

Согласно подпункту 3 пункта 2.4 договора пользователь обязался обеспечивать сохранность и использование имущества строго по целевому назначению.

В силу пункта 4.1 договора бремя, связанное с содержанием имущества, несет МУП «Жилкомуслуга».

Приказом Управления по недропользованию по Республике Коми от 28.02.2012 № ЛД-19 МУП «Жилкомуслуга» предоставлено право пользования недрами с целью добычи питьевых подземных вод, которое распространяет свое действие в том числе и в отношении рассматриваемых скважин (том 1 л.д. 115).

01.03.2012 предприятию выдана лицензия на добычу питьевых вод (том 1 л.д. 105-106). При этом пунктом 3.2.4 Условий пользования недрами, являющихся неотъемлемой частью лицензии, обязанность по содержанию зоны санитарной охраны строгого режима вокруг каждой скважины в соответствии с требованиями СанПиН 2.1.4.1110-02 возложена именно на предприятие (том 1 л.д. 108).

Пунктом 1.15 СанПиН 2.1.4.1110-02 предусмотрено, что санитарные мероприятия в пределах первого пояса зон санитарной охраны должны выполняться органами коммунального хозяйства или другими владельцами водопроводов.

То обстоятельство, что фактическим владельцем и пользователем спорных скважин является МУП «Жилкомуслуга», сторонами по делу не оспаривается. Из содержания акта обследования от 20.11.2013 следует, что соответствующие нарушения допускаются при использовании зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения именно предприятием.

При таких обстоятельствах, учитывая содержание оспариваемого постановления и объем выявленных нарушений, а также объективную сторону вмененного нарушения, выражающуюся в использовании зоны санитарной охраны с нарушением ограничений,  суд апелляционной инстанции приходит к выводу о недоказанности Управлением Роспотребнадзора того обстоятельства, что надлежащим субъектом ответственности за такие нарушения как невыполнение мероприятий по организации и содержанию зон санитарной охраны, определение режима, отсутствие ограждения и ненормативное выполнение такого ограждения первого пояса зоны санитарной охраны строгого режима источников водоснабжения у отдельных скважин, а также отсутствие твердого покрытия дорожек к сооружениям на территории первого пояса зоны санитарной охраны является именно Администрация.

Административным органом и прокурором в материалы дела представлены решения Сыктывкарского городского суда по делам, возбужденным по искам Сыктывкарского природоохранного межрайонного прокурора в интересах неопределенного круга лиц, которыми обязанность по оборудованию ограждений и дорожек к скважинам и устранению иных нарушений, связанных с использованием зон санитарной охраны, возложена на МУП «Жилкомуслуга». Указанные судебные акты, по утверждению ответчика и третьего лица, были предметом обжалования и вступили в законную силу.

В силу части 3 статьи 69 АПК РФ вступившее в законную силу решение суда общей юрисдикции по ранее рассмотренному гражданскому делу обязательно для арбитражного суда, рассматривающего дело, по вопросам об обстоятельствах, установленных решением суда общей юрисдикции и имеющих отношение к лицам, участвующим в деле.

Суд апелляционной инстанции принимает во внимание содержание названных решений суда общей юрисдикции в качестве косвенного подтверждения выводов о ненадлежащем определении административным органом субъекта вмененного административного правонарушения применительно к названным выше нарушениям.

Недоказанность состава вмененного правонарушения, в том числе такого его элемента, как субъект правонарушения, исключает производство по делу об административном правонарушении в силу пункта 2 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ.

В то же время необходимо учитывать и выводы Сыктывкарского городского суда в части возложения на Администрацию обязанности по разработке проекта зон санитарной охраны скважин и направлению его после подготовки санитарно-эпидемиологического заключения в уполномоченный орган исполнительной власти Республики Коми. Таким образом, вступившим в законную силу судебным актом, соответствующая обязанность возложена на Администрацию. Вместе с тем, наличие определенной обязанности не влечет с неизбежностью квалификацию деяния Администрации именно по части 2 статьи 8.42 КоАП РФ.

Суд учитывает, что объективной стороной правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 8.42 КоАП РФ, является использование зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового назначения с нарушением установленных ограничений. Диспозиция рассматриваемой нормы определяет объективную сторону правонарушения посредством «использования» зоны санитарной охраны источников водоснабжения. Следовательно, субъектом правонарушения может быть только лицо, использующее соответствующие зоны санитарной охраны.

Кроме того, исходя из названия статьи 8.42 КоАП РФ специальный режим использования зон санитарной охраны, нарушение которого образует объективную сторону данного административного правонарушения, устанавливается только в отношении хозяйственной и иной деятельности на территории зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Однако, как было установлено выше, Администрация не осуществляет хозяйственной или иной деятельности на указанных скважинах; фактическим пользователем спорных объектов является МУП «Жилкомуслуга».

Таким образом, нельзя признать, что на Администрацию может быть возложена предусмотренная частью 2 статьи 8.42 КоАП РФ ответственность.

То обстоятельство, что, как указывает ответчик, в соответствии с пунктами 3, 4 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа, а также  организация в границах городского округа водоснабжения населения, водоотведения, в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации относятся к вопросам местного значения городского округа, подтверждает лишь  факт наличия определенной обязанности Администрации, но не правильность квалификации деяния в рассматриваемом случае.

Прокурор в своем отзыве на апелляционную инстанцию подменяет вмененные Администрации ответчиком нарушения и указывает, что водозаборные скважины были переданы МУП «Жилкомуслуга» в отсутствие надлежаще разработанного проекта зон санитарной охраны и полученного заключения центра государственного санитарно-эпидемиологического надзора. Указанное означает, что соответствующие нарушения имели место еще до передачи скважин в хозяйственное ведение предприятию. Однако, приводя такие доводы, прокурор оставляет без рассмотрения вопрос о соблюдении срока давности привлечения к административной ответственности по соответствующему нарушению, сформулированному в отзыве на жалобу. Доказательства использования заявителем спорных скважин после закрепления их на праве хозяйственного ведения за МУП «Жилкомуслуга» в материалы дела не представлены.

Также суд апелляционной инстанции отмечает, что КоАП РФ предусматривает наступление административной ответственности за нарушение санитарно-эпидемиологических требований к питьевой воде, а также за нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения безотносительно к факту осуществления хозяйственной или иной деятельности в отношении конкретных объектов (статьи 6.3, 6.5 КоАП РФ). Вместе с тем в случае признания Администрации субъектом административной ответственности за совершение поименованных в оспариваемом постановлении нарушений Управлению Роспотребнадзора следовало мотивировать использование конструкции административного правонарушения, предусмотренной частью 2 статьи 8.42 КоАП РФ, доказать наличие объективной стороны правонарушения, однако на наличие соответствующих к тому оснований ответчиком не указано.

Пунктом 9 постановления