Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 26.03.2014 по делу n А31-10644/2013. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

При этом под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Признаками ограничения конкуренции являются, в том числе, любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке (пункт 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

По смыслу статьи 15 Закона № 135-ФЗ нормативно установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, и распространяется прежде всего на их акты и действия в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Имеющиеся в деле материалы позволяют прийти к выводу о том, что суд первой инстанции на основании достаточной совокупности доказательств, которым при правильном применении статьи 71 АПК РФ дана надлежащая правовая оценка, правомерно поддержал позицию антимонопольного органа и признал решение и предписание УФАС законным и обоснованным, поскольку ответчиком доказано, что в результате спорных действий Администрации возникли или могли возникнуть негативные последствия для конкуренции.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации определены Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ).

  В силу подпункта 23 части 1 статьи 16 Закона № 131-ФЗ организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения городского округа. Из положений части 3 статьи 17 и части 1 статьи 2 данного Закона следует, что решение вопросов местного значения осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Аналогичные положения об отнесении указанных вопросов к ведению органов местного самоуправления закреплены соответствующими нормами Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее – Закон о погребении и похоронном деле), регулирующего отношения, связанные с погребением умерших, и устанавливающего основы организации похоронного дела в Российской Федерации как самостоятельного вида деятельности.

Согласно статье 18 Закона о погребении и похоронном деле общественные кладбища предназначены для погребения умерших с учетом их волеизъявления либо по решению специализированной службы по вопросам похоронного дела. Общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления.

Порядок деятельности общественных кладбищ определяется органами местного самоуправления. Деятельность общественных кладбищ на территориях сельских поселений может осуществляться гражданами самостоятельно.

Во исполнение указанной нормы решением Совета депутатов было утверждено Положение об организации похоронного дела и содержания мест захоронения на территории городского поселения город Нерехта, которое устанавливало помимо прочего обязанности администрации кладбища, в перечень которых, в том числе входила своевременная подготовка могил, захоронение тел (останков) умерших (погибших), урн с прахом, установка надмогильных сооружений в соответствии со счетом-заказом.

При этом пунктом 10.4 названного Положения предусмотрено, что оказание ритуальных услуг на территории городского поселения город Нерехта осуществляется организациями независимо от организационно-правовых форм и форм собственности.

Администрация провела открытый аукцион в электронной форме, заключила с победителем торгов муниципальный контракт, предметом которого явилось выполнение работ по содержанию и благоустройству территории кладбищ городского поселения город Нерехта в 2013 году, а затем направила в адрес хозяйствующих субъектов и опубликовала в местной газете информацию о том, что никакие другие хозяйствующие субъекты, помимо МУП «Дом быта», не могут осуществлять на территории кладбища деятельность по копке могил.

Указанные действия не могут быть признаны отвечающими требованиям части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции с учетом следующего.

В силу статьи 29 Закона о погребении и похоронном деле органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления районов.

То обстоятельство, что в силу части 2 статьи 9 Закона о погребении и похоронном деле гарантированный перечень услуг по погребению оказывается специализированной службой по вопросам похоронного дела, не свидетельствует о том, что данные услуги не могут быть оказаны иными хозяйствующими субъектами.

Статьей 6 Закона о погребении и похоронном деле установлено, что в случае отсутствия в волеизъявлении умершего указания на исполнителей волеизъявления либо в случае их отказа от исполнения волеизъявления умершего оно осуществляется супругом, близкими родственниками, иными родственниками либо законным представителем умершего. В случае мотивированного отказа кого-либо из указанных лиц от исполнения волеизъявления умершего оно может быть исполнено иным лицом, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, либо осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела.

В соответствии со статьей 9 Закона о погребении и похоронном деле специализированные службы на безвозмездной основе оказывают супругам, близким родственникам и другим лицам гарантированный перечень услуг по погребению. При этом расходы специализированной службе возмещаются за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, средств Пенсионного фонда Российской Федерации и Фонда социального страхования Российской Федерации.

Согласно статье 10 Закона о погребении и похоронном деле родственники умершего, осуществившие погребение за счет собственных средств, вправе получить социальное пособие на погребение. Гражданам, пользовавшимся услугами на безвозмездной основе, социальное пособие на погребение не выплачивается.

Таким образом, Закон о погребении и похоронном деле предусматривает как безвозмездное оказание ритуальных услуг специализированной службой органа местного самоуправления, так и осуществление погребения родственниками умершего за свой счет, с последующим получением социального пособия. В последнем случае родственники могут получить ритуальные услуги (в том числе и погребение) у любого лица, осуществляющего оказание таких услуг.

Соответственно, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что системный анализ приведенных норм Закона о погребении и похоронном деле в совокупности со статьей 49 Гражданского кодекса Российской Федерации свидетельствует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, Закон о погребении и похоронном деле не исключает возможности выполнения указанной деятельности другими коммерческими организациями.

Данная правовая позиция отражена в постановлении Президиума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 23.09.2008 № 12027/07 и обоснованно принята во внимание судом первой инстанции при вынесении решения.

Следует согласиться с выводами УФАС о том, что согласно статье 3 Закона о погребении и похоронном деле услуга по погребению (захоронению) тел умерших в землю является комплексной и включает в себя, в том числе и услугу по рытью могилы.

Кроме того, организации (включая индивидуальных предпринимателей), работающие на рынке оказания ритуальных услуг, праве оказывать весь спектр ритуальных услуг, включая услуги по рытью могил и захоронению тел умерших. Наделения их статусом специализированной службы для осуществления такой деятельности действующее законодательство не требует. Целью создания органами местного самоуправления специализированных служб является обеспечение гарантии погребения умерших (погибших), не имеющих супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего. Указание в части 1 статьи 29 Закона о погребении и похоронном деле на то, что органы местного самоуправления создают специализированные службы, означает, что органы местного самоуправления являются учредителями таких служб.

Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (действовавший в период рассматриваемых отношений) регулировал отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений, в том числе устанавливал единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Частью 2 статьи 3 Закона № 94-ФЗ было определено, что под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

Вместе с тем оказание услуг по погребению (в том числе рытье могил) вне рамок предоставления гарантированного перечня услуг по погребению не является услугой, финансируемой за счет средств бюджетных и внебюджетных источников финансирования, поскольку осуществляется в рамках договора между лицом, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, и лицом, осуществляющим деятельность в сфере ритуальных услуг.

С учетом совокупности приведенных норм следует сделать вывод о том, что непосредственно копка могил не относится к поименованному в Законе №131-ФЗ полномочию органа местного самоуправления – организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения. В этой связи данная услуга может быть оказана хозяйствующими субъектами без регламентации услуги органами местного самоуправления и без определения конкретного хозяйствующего субъекта, в исключительном порядке оказывающего данную услугу, в том числе и путем конкурсных процедур.

Ссылка в апелляционной жалобе, что возможность осуществления работ по копке могил на территории кладбища являлась предметом публичных процедур, несостоятельна и противоречит техническому заданию, являющемуся неотъемлемой частью аукционной документации, которое не содержит такого вида работ, как копка могил.  

Системный анализ норм Закона о погребении и похоронном деле показывает, что услуги по погребению могут быть оказаны любым хозяйствующим субъектом, осуществляющим деятельность на рынке предоставления ритуальных услуг, а органы местного самоуправления и специализированные службы не вправе препятствовать лицам, исполняющим волеизъявление умершего, либо иным лицам, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, в выборе исполнителя для оказания ритуальных услуг, а также препятствовать хозяйствующим субъектам осуществлять деятельность в сфере предоставления ритуальных услуг. Статус специализированной службы не предоставляет хозяйствующему субъекту каких-либо преимуществ, равно как и отсутствие у хозяйствующего субъекта такого статуса не препятствует осуществлению деятельности по организации похорон и оказанию всего спектра связанных с ними услуг.

Положение об организации похоронного дела и содержания мест захоронения на территории городского поселения город Нерехта, утвержденное решением Совета депутатов, не содержало императивной нормы, запрещающей хозяйствующим субъектам осуществлять деятельность в пределах территорий общественных кладбищ, связанную с копкой могил. В этой связи аргументы апелляционной жалобы о том, что все действия по проведению торгов, определению победителя, заключению с ним муниципального контракта, направлению в адрес хозяйствующих субъектов и опубликованию в газете информационных сообщений явились действиями во исполнение норм названного Положения, следует признать несостоятельными.

Пункт 4.4 Положения об организации похоронного дела не может быть истолкован как устанавливающий исключительное полномочие администрации кладбища по копке могил и исключающий право иных хозяйствующих субъектов на выполнение данного вида работ.

Препятствование осуществлению деятельности в части выполнения работ по копке могил иными хозяйствующими субъектами было инициировано Администрацией в последовательном порядке, в соответствии с которым заявителем были направлены уведомления в адрес хозяйствующих субъектов, оказывающих ритуальные услуги, кроме того, соответствующая информация была опубликована в местной газете. При этом содержательная часть данной информации не соответствовала действующему законодательству, вела к ограничению конкуренции на рынке оказания услуг по погребению и ритуальных услуг.

Не предусмотренное законодательством сужение круга участников рынка услуг по погребению, в частности услуг по копке могил, до одной специализированной организации, осуществляющей содержание и эксплуатацию кладбищ, свидетельствует о нарушении принципа свободы экономической деятельности, о создании препятствий в осуществлении деятельности