Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 18.12.2013 по делу n А82-7458/2013. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из следующего.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации».

При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

В соответствии со статьями 1 и 3 Закона о защите конкуренции целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков, а сферой применения – отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Установленный приведенной нормой запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

В соответствии с пунктом 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Из текста приведенного разъяснения следует, что для квалификации действий (бездействия) органов местного самоуправления в качестве нарушения установленного статьей 15 Закона о защите конкуренции запрета необходимо доказать, что действия (бездействия) этих органов приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции и они не основаны на законе.

При этом под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Признаки ограничения конкуренции приведены в пункте 17 статьи 4 Закона № 135-ФЗ, к числу которых помимо прямо поименованных относятся любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Имеющиеся в деле материалы позволяют прийти к выводу о том, что суд первой инстанции на основании достаточной совокупности доказательств, которым при правильном применении статьи 71 АПК РФ дана надлежащая правовая оценка, правомерно признал безосновательной позицию антимонопольного органа, а оспариваемые решение и предписание УФАС – недействительными, поскольку ответчик не доказал, что принятые Управлением земельных ресурсов действия не являлись действиями, направленными на пресечение нарушенного права собственника земельного участка, и повлекли за собой или могли повлечь возникновение негативных последствий для конкуренции.

Функциями антимонопольного органа в силу статьи 22 Закона о защите конкуренции являются, в частности, обеспечение государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства органами власти, выявление нарушения антимонопольного законодательства, принятие мер по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлечение к ответственности за такие нарушения.

Следовательно, антимонопольный орган при рассмотрении дела должен выяснить, допущено ли лицом нарушение законодательства, находится ли выявленное им нарушение отраслевого законодательства в рамках отношений, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.

При этом конкуренция (соперничество) хозяйствующих субъектов, безусловно связана с их деятельностью на определенном товарном рынке.

Проведение анализа состояния конкуренции на товарном рынке в порядке, определенном приказом Федеральной антимонопольной службы от 28.04.2010 № 220, в данном случае не требовалось. Вместе с тем для доказывания вмененного нарушения, квалифицированного по части 1 статьи 15 Закона №135-ФЗ (нарушение общего запрета), выразившегося, по мнению ответчика, в непринятии мер, предусмотренных земельным законодательством, юридически значимым является представление доказательств возможности наступления в результате такого бездействия негативных последствий для конкуренции на определенном товарном рынке, создания более выгодных условий деятельности хозяйствующему субъекту на нем. Однако ответчиком не доказано, что предпринятые Управлением земельных ресурсов меры реагирования не являлись мерами по пресечению нарушенного права собственника земельного участка, а установленное Управлением бездействие заявителя в данном случае попадает в сферу регулирования антимонопольного законодательства.

Ответчик не доказал, что именно рассмотренное бездействие заявителя создало для ООО «Премьера Плюс» более выгодные условия деятельности на рынке оказания услуг общественного питания. Обязанность заявителя принять конкретные меры в определенный ограниченный УФАС период времени ответчиком нормативно не обоснована.

Период нарушения в тексте оспариваемого решения антимонопольным органом определен не был, вместе в тем, как отражено в обжалуемом судебном акте, данный период определен ответчиком с 29.12.2012 (с момента выявления нарушения в ходе проведенной проверки) по 15.05.2013 (принятие решения).

Вместе с тем в указанный период Управление земельных ресурсов в пределах своей компетенции направило в адрес ООО «Премьера плюс» уведомление о необходимости оплаты суммы за фактическое использование земельного участка, а также направило материалы проверки в Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ярославской области, которое привлекло Общество к административной ответственности и выдало предписание об устранении нарушения земельного законодательства.

Указанные меры реагирования достигли предупредительной цели, поскольку следствием данных действий явилось добровольное устранение ООО «Премьера плюс» допущенного им нарушения земельного законодательства и надлежащее оформление отношений по использованию занимаемого земельного участка в досудебном порядке, внесение платы за фактическое использование земельного участка.

Следует отметить, что статья 60 Земельного кодекса Российской Федерации не закрепляет безусловной обязанности собственника земельного участка в случае нарушения его права предпринимать конкретные действия по пресечению противоправных действий, нарушающих права. Указанная норма предоставляет право пресечь такие действия, при этом вариант поведения собственником земельного участка выбирается самостоятельно. Кроме того, заявитель сослался на сложившуюся в Ярославской области судебную практику, в соответствии с которой обязанность по освобождению земельного участка у Общества должна была наступить не ранее истечения срока, установленного в предписании Управления Росреестра.  В связи с чем необращение заявителя в суд за защитой нарушенного права в определенный период времени в пределах срока исковой давности  нельзя признать противоправным бездействием, влияющим на состояние конкуренции на определенном товарном рынке. Кроме того, фактически предпринятые меры реагирования не освобождали Общество от обязанности устранить допущенные нарушения и не являлись препятствием для последующего восстановления нарушенного права в судебном порядке.

На момент вынесения антимонопольным органом оспариваемого решения мэрией города Ярославля Обществу было выдано разрешение на право размещения кафе летнего типа на спорном земельном участке, произведена оплата за фактическое использование земельного участка и за последующее размещение кафе летнего типа. Следовательно, выводы ответчика о непринятии заявителем предусмотренных земельным законодательством действенных мер являлись преждевременными.

Кроме того, учитывая фактическое место расположения временных объектов Общества и разрешенный впоследствии способ использования земельного участка, суд первой инстанции, сославшись на положения действовавшего в рассматриваемый период постановления мэрии города Ярославля от 14.04.2004 № 1417 «Об упорядочении уличной торговли в городе Ярославле», обоснованно отметил, что ООО «Премьера плюс» имело преимущественное право на расположение своих временных сооружений на примыкающем к основному капитальному зданию кафе «Сквер», используемому Обществом, земельном участке. Соответственно, вывод суда первой инстанции о недоказанности ответчиком  негативных последствий для конкуренции на рынке оказания услуг общественного питания города Ярославля, обоснован.

Ссылка антимонопольного органа на запрет, установленный Постановлением Правительства Ярославской области от 22.06.2011 №456-п, правомерно отклонена судом первой инстанции. Доводы апелляционной жалобы, что данная ссылка дополнительно подчеркивает более выгодные условия деятельности для ООО «Премьера плюс», несостоятельны, поскольку при условии наличия запрета на осуществление деятельности на определенном участке, такая деятельность не может осуществляться ни одним из субъектов, соответственно отсутствует конкуренция субъектов, а также отсутствует и возможность создания более выгодных условий деятельности.

Выявленные нарушения земельного законодательства были устранены в разумные сроки в пределах срока исковой давности, а непринятие Управлением земельных ресурсов иных, дополнительных мер реагирования нельзя признать незаконным, а также находящимся в сфере антимонопольного регулирования, поскольку при любых обстоятельствах возможное нарушение действующего законодательства само по себе не свидетельствует одновременно и о нарушении требований Закона о защите конкуренции. Причинно-следственная связь между спорными действиями (бездействием) заявителя и возможными последствиями для конкуренции Управлением должна быть доказана.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Изложенное позволяет прийти к выводу о том, что обжалуемое решение суда является законным и обоснованным, вынесенным на основании объективного и полного исследования обстоятельств и материалов дела, с учетом норм действующего законодательства, правовых оснований для его отмены не усматривается. При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу УФАС – без удовлетворения.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводов суда первой инстанции.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

На основании подпункта 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации государственная