Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 04.12.2013 по делу n А82-1704/2013. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации».

Отсутствие предусмотренной статьей 198 АПК РФ совокупности условий, необходимой для оспаривания ненормативного правового акта, действия, решения, влечет в силу части 3 статьи 201 АПК РФ отказ в удовлетворении заявленных требований.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 1 Закона о защите конкуренции данный Федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Частью 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 1 декабря 2007 года № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и Федеральным законом от 30 октября 2007 года № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта».

При этом под хозяйствующим субъектом понимается коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, индивидуальный предприниматель, иное физическое лицо, не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющее профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации (пункт 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

В апелляционной жалобе Мэрия в обоснование своей позиции об отсутствии в действиях заявителей нарушения части 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, выразившихся в наделении Мэрией Учреждения контрольными функциями по обеспечению первичных мер пожарной безопасности, и совмещение Учреждением данных функций с функциями хозяйствующего субъекта, ссылается на то, что совершение действий по контролю, включение которых в Устав МКУ «МПО» города Ярославля квалифицировано в качестве нарушения антимонопольного законодательства, относится к полномочиям органа местного самоуправления, а МКУ «МПО» города Ярославля, являясь по типу казенным учреждением, не может быть признано хозяйствующим субъектом.

Вместе с тем согласно пункту 10 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа относится обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа.

В силу статьи 1 Федерального закона «О пожарной безопасности» от 21.12.1994 № 69-ФЗ (далее – Закон № 69-ФЗ) под первичными мерами пожарной безопасности понимается реализация принятых в установленном порядке норм и правил по предотвращению пожаров, спасению людей и имущества от пожаров.

Частью 3 статьи 10 Закона № 69-ФЗ установлено, что финансовое обеспечение мер первичной пожарной безопасности в границах муниципального образования в соответствии с данным Федеральным законом является расходным обязательством муниципального образования.

В силу части 5 статьи 21 Закона № 69-ФЗ меры пожарной безопасности для населенных пунктов и территорий административных образований разрабатываются и реализуются соответствующими органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Статьей 19 Закона № 69-ФЗ определен круг полномочий органов местного самоуправления поселений и городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах сельских населенных пунктов.

В соответствии с частью 4 статьи 6 Федерального закона «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» от 22.07.2008 № 123-ФЗ пожарная безопасность городских и сельских поселений, городских округов и закрытых административно-территориальных образований обеспечивается в рамках реализации мер пожарной безопасности соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления в соответствии со статьей 63 этого закона.

Согласно статье 63 Закона № 123-ФЗ первичные меры пожарной безопасности включают в себя, в частности, реализацию полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов организационно-правового, финансового, материально-технического обеспечения пожарной безопасности муниципального образования; разработку и осуществление мероприятий по обеспечению пожарной безопасности муниципального образования и объектов муниципальной собственности, которые должны предусматриваться в планах и программах развития территории, обеспечение надлежащего состояния источников противопожарного водоснабжения, содержание в исправном состоянии средств обеспечения пожарной безопасности жилых и общественных зданий, находящихся в муниципальной собственности; разработку и организацию выполнения муниципальных целевых программ по вопросам обеспечения пожарной безопасности; обеспечение беспрепятственного проезда пожарной техники к месту пожара.

Таким образом, органы местного самоуправления уполномочены на обеспечение первичных и иных мер пожарной безопасности в границах муниципальных образований.

Согласно пункту 8.1 части 1 статьи 16.1 Закона № 131-ФЗ к правам органов местного самоуправления городского округа на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения городского округа, отнесено право создания муниципальной пожарной охраны.

Под пожарной охраной в силу статьи 1 Закона № 69-ФЗ понимается совокупность созданных в установленном порядке органов управления, подразделений и организаций, предназначенных для организации профилактики пожаров, их тушения и проведения возложенных на них аварийно-спасательных работ.

Муниципальная пожарная охрана создается органами местного самоуправления на территории муниципальных образований. Цель, задачи, порядок создания и организации деятельности муниципальной пожарной охраны, порядок ее взаимоотношений с другими видами пожарной охраны определяются органами местного самоуправления (статья 11.1 Закона № 69-ФЗ).

Как следует из положений раздела 1 Устава МКУ «МПО» города Ярославля, Учреждение создано для осуществления деятельности некоммерческого характера в сфере пожарной безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации, Ярославской области, муниципальными правовыми актами и Уставом казенного учреждения. Учредителем и собственником имущества казенного учреждения является городской округ город Ярославль. Функции и полномочия учредителя казенного учреждения от имени города Ярославля осуществляет мэрия города Ярославля. Функции и полномочия собственника имущества в отношении казенного учреждения от имени города Ярославля осуществляет Комитет по управлению муниципальным имуществом Мэрии города Ярославля.

Разделом 2 Устава определены цели, предмет и виды деятельности казенного учреждения. Основной целью и предметом деятельности казенного учреждения является обеспечение пожарной безопасности в городе Ярославле. Пунктом 2.2 Устава к видам деятельности, в том числе, отнесены: участие в разработке и осуществлении мероприятий по обеспечению первичных мер пожарной безопасности на территории города, в том числе, контрольных; контроль за состоянием и готовностью к действию первичных средств пожаротушения и противопожарного инвентаря; осуществление контроля за выполнением и соблюдением противопожарного режима.

В соответствии с Уставом города Ярославля обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа относится к вопросам местного значения и к полномочиям Мэрии. Следовательно, является правильным вывод УФАС и суда о том, что Учреждение было наделено полномочиями органа местного самоуправления.

Кроме того, в соответствии с Уставом МКУ «МПО» города Ярославля наделено функцией контроля за соблюдением требований пожарной безопасности, которую в силу Положения о федеральном государственном пожарном надзоре, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12.04.2012 № 290, осуществляют органы государственного пожарного надзора, в частности Главное управление МЧС России по Ярославской области и его структурные подразделения, но не органы местного самоуправления.

Таким образом, Учреждение фактически было наделено функциями органа государственного контроля и надзора.

Помимо указанного пунктом 2.3 Устава МКУ «МПО» города Ярославля определены виды приносящей доход деятельности, которые может осуществлять казенное учреждение, в том числе: производство работ по монтажу, ремонту и обслуживанию средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений; проведение работ по огнезащите материалов, изделий и конструкций; проведение экспертизы организационных и технических решений по обеспечению пожарной безопасности; оказание специализированных и бытовых услуг населению и организациям.

Возможность наделения хозяйствующего субъекта полномочиями органа местного самоуправления или функциями органа государственного контроля и надзора действующим законодательством не предусмотрена и прямо ему противоречит.

Из содержания пункта 5 статьи 4 Закона № 135-ФЗ следует, что некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, признается хозяйствующим субъектом вне зависимости от того, на какие цели направляются полученные денежные средства. Следовательно, представляется правомерным вывод суда первой инстанции о том, что в рассматриваемом случае имело место наделение полномочиями органа местного самоуправления именно хозяйствующего субъекта, при этом перечисление Учреждением всех полученных доходов в бюджет города Ярославля не влияет на данные выводы.

Проанализировав обстоятельства дела в совокупности с исследованными доказательствами, апелляционный суд приходит к выводу о том, что суд первой инстанции на основании достаточной совокупности доказательств, которым при правильном применении статьи 71 АПК РФ дана надлежащая правовая оценка, правомерно поддержал позицию антимонопольного органа и сделал правильный вывод о том, что предпринятые Мэрией меры по наделению функциями органов власти хозяйствующего субъекта,  также совмещение Учреждением функций органа местного самоуправления и функций хозяйствующего субъекта нарушают запрет, предусмотренный частью 3 статьи 15 Закона № 135-Ф3.

Ссылки заявителя апелляционной жалобы на то, что Мэрия и Учреждение не могут быть признаны субъектами вмененного им нарушения, не основаны на нормах права.

Утверждение Мэрии в апелляционной жалобе, что вопрос о наличии аналогичного нарушения уже был предметом рассмотрения арбитражным судом в рамках дела № А82-11512/2010, несостоятельно. Предметом судебной проверки в рамках дела № А82-11512/2010 являлось решение и предписание УФАС по делу N 06-03/42-10 от 17.09.2010, принятое по конкретным обстоятельствам, с иными конкретными действиями, рассмотренными в качестве нарушения. При этом нарушение антимонопольного запрета по делу N 06-03/42-10 было усмотрено антимонопольным органом, в том числе в утверждении устава иного  юридического лица – муниципального учреждения "Муниципальная пожарная охрана" постановлением мэра города Ярославля от 12.09.2006 N 3225. Признавая недействительными решение и предписание УФАС по делу N 06-03/42-10, суды руководствовались конкретными обстоятельствами дела и собранными антимонопольным органом по делу доказательствами. Преюдициального значения для настоящего спора решение по делу № А82-11512/2010 не имеет, поскольку установленные по данному делу обстоятельства касаются Устава иного юридического лица.

Доводы о неправомерности предписания антимонопольного органа, выданного с целью устранения нарушения антимонопольного законодательства, нельзя признать обоснованными.

Согласно части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Поскольку решение УФАС от 13.12.2012 по делу № 06-03/21-12 в части признания заявителей нарушившими часть 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ соответствует законодательству Российской Федерации, не нарушает права и законные интересы Мэрии и Учреждения, а оспариваемое предписание в данной части незаконно не возлагает на них какие-либо обязанности, то оснований для удовлетворения заявленных требований в данной части у суда первой инстанции не имелось.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводов суда в части отказа в удовлетворении данных требований, изложенных в обжалуемом решении, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта, влияли на его обоснованность и законность, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем, признаются судом несостоятельными. Нормы материального и процессуального права применены судом правильно.

С учетом изложенного решение Арбитражного суда Ярославской области от 16.09.2013 в обжалуемой части следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Мэрии – без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции