Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 04.12.2013 по делу n А82-1704/2013. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

    ВТОРОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

610007, г. Киров, ул. Хлыновская, 3, http://2aas.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

г. Киров

05 декабря 2013 года

Дело № А82-1704/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 03 декабря 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 05 декабря 2013 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ившиной Г.Г.,

судей Буториной Г.Г., Караваевой А.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Измоденовой Ю.А.,

без участия сторон,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу мэрии города Ярославля

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 16.09.2013 по делу №А82-1704/2013, принятое судом в составе судьи Мухиной Е.В.,

по заявлениям мэрии города Ярославля (ИНН: 7601001234, ОГРН: 1027600683824), муниципального казенного учреждения «Муниципальная пожарная охрана» города Ярославля (ИНН: 7604096763, ОГРН: 1067604084283)

 к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области  (ИНН: 7604009440, ОГРН: 1027600695154),

третьи лица: Главное управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области (адрес: 150000, г. Ярославль, ул. Кирова, д. 5/23), департамент архитектуры и развития территорий города мэрии города Ярославля (адрес: 150000, г. Ярославль, Революционный пр-д, д. 6),

о признании недействительными решения и предписания от 13.12.2012 по делу о нарушении антимонопольного законодательства № 06-03/21-12,

установил:

мэрия города Ярославля (далее – Мэрия) и муниципальное казенное учреждение «Муниципальная пожарная охрана» города Ярославля (далее – МКУ «МПО» города Ярославля, Учреждение) обратились в Арбитражный суд Ярославской области с заявлениями о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области (далее – ответчик, Управление, УФАС, антимонопольный орган) от 13.12.2012 по делу № 13/04-12, в соответствии с которым заявители были признаны нарушившими часть 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции), а Мэрия – также пункт 2 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, и вынесенного на основании данного решения обязательного для исполнения предписания.

Названные заявления приняты к производству арбитражного суда, по ним возбуждены производства по делам № А82-1704/2013 и № А82-1830/2013.

Определением суда от 09.04.2013 в порядке статьи 130 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) названные дела объединены в одно производство для их совместного рассмотрения по делу № А82-1704/2013.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Главное управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области (далее – Главное управление МЧС России по Ярославской области) и департамент архитектуры и развития территорий города мэрии города Ярославля (далее – Департамент).

Решением Арбитражного суда Ярославской области требования заявителей удовлетворены частично, признаны недействительными пункт 1 оспариваемого решения УФАС в части вывода о нарушении Мэрией пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и пункт 3 предписания. В удовлетворении остальной части требований было отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом в той части, в которой в удовлетворении заявленных требований было отказано, Мэрия обратилась во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции изменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

Заявитель жалобы ссылается на отсутствие в деле правового обоснования того, что совершение действий по контролю, включение которых в Устав Учреждения квалифицировано в качестве нарушения антимонопольного законодательства, относится к полномочиям органа местного самоуправления. Также полагает, что поскольку федеральный государственный пожарный надзор (контроль) осуществляется должностными лицами органов государственного пожарного надзора, находящимися в ведении МЧС России, а муниципальный пожарный контроль действующим законодательством не предусмотрен, Мэрия и МКУ «МПО» города Ярославля в рассматриваемой ситуации не могут быть признаны субъектами нарушения, предусмотренного частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции. Кроме того, заявитель обращает внимание на то, что вопрос о наличии аналогичного нарушения уже был предметом рассмотрения арбитражным судом в рамках дела № А82-11512/2010. Вступившим в законную силу судебным актом решение антимонопольного органа было признано недействительным. В связи с этим решение по настоящему делу входит в противоречие с состоявшимся решением по названному делу и вносит правовую неопределенность относительно осуществления Учреждением разрешенных видов деятельности.

Также Мэрия находит ошибочным вывод суда о том, что Учреждение является хозяйствующим субъектом для целей Закона о защите конкуренции, и считает противоречащим законодательству вывод о правомерности пункта 2 оспариваемого предписания УФАС.

МКУ «МПО» города Ярославля и Департамент в письменном виде изложили позиции по делу, полностью поддержали доводы апелляционной жалобы Мэрии.

Стороны и третьи лица явку своих представителей в судебное заседание апелляционного суда не обеспечили, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом. Заявители и третьи лица просят рассмотреть жалобу в отсутствие представителей. В соответствии со статьей 156 АПК РФ дело рассматривается в отсутствие представителей участвующих в деле лиц.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как видно из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 18.09.2012 в УФАС обратилось Главное управление МЧС России по Ярославской области с заявлением о нарушении Учреждением части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции (том 2 л.д. 25-27).

В ходе рассмотрения возбужденного на основании данного заявления дела № 06-03/21-12 о нарушении антимонопольного законодательства, комиссия УФАС установила, что 30.06.2011 приказом председателя комитета по управлению муниципальным имуществом мэрии города Ярославля утвержден Устав МКУ «МПО» города Ярославля, в соответствии с которым Учреждение создано для осуществления деятельности некоммерческого характера в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации, муниципальными правовыми актами и Уставом (том 1 л.д. 63-69).

Также установлено, что в Уставе Учреждения в перечне видов его деятельности значится участие в разработке и осуществлении мероприятий по обеспечению первичных мер пожарной безопасности на территории города, в том числе контрольных. Данная формулировка вида деятельности МКУ «МПО» города Ярославля практически дословно повторяет положение статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и статьи 9 Устава города Ярославля, в соответствии с которыми обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа относится к вопросам местного значения.

В этой связи комиссия УФАС пришла к выводу о том, что Учреждение согласно его Уставу наделено полномочиями органа местного самоуправления, которые исполняются структурным подразделением Мэрии – Отделом по делам чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны и обеспечению противопожарной безопасности. В структуре МКУ «МПО» города Ярославля, как установлено УФАС, также имеется отдел по обеспечению первичных мер пожарной безопасности.

Кроме того, в Уставе Учреждения значатся и такие виды деятельности, как осуществление контроля за выполнением и соблюдением противопожарного режима и контроль за состоянием и готовностью к действию первичных средств пожаротушения и противопожарного инвентаря, что относится к функциям органов государственного пожарного надзора. В Ярославской области такие функции осуществляет Главное Управление МЧС России по Ярославской области. Также Устав МКУ «МПО» города Ярославля содержит указание на право осуществления Учреждением деятельности, приносящей доход.

С учетом изложенного комиссия Управления пришла к выводу о наличии признаков нарушения части 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, что выразилось в совмещении в лице Учреждения функций органа местного самоуправления и функций хозяйствующего субъекта, а также наделении Мэрией Учреждения как хозяйствующего субъект функциями органов власти.

Помимо указанного при рассмотрении дела в действиях Мэрии были выявлены признаки нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, что выразилось во введении без принятия соответствующего нормативного правового акта процедуры, в соответствии с которой при выдаче разрешений на ввод объектов в эксплуатацию применяется не предусмотренная статьей 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации и Административным регламентом предоставления муниципальной услуги по выдаче разрешений на ввод объектов в эксплуатацию, утвержденного постановлением мэра города Ярославля от 16.07.2009 № 2361, процедура проведения проверок объектов на соответствие требованиям пожарной безопасности с привлечением не уполномоченных на это лиц – МКУ «МПО» города Ярославля и его директора Хохолькова И.В., что возлагает на хозяйствующих субъектов – застройщиков – дополнительные обязанности, не предусмотренные действующим законодательством.

29.11.2012 по итогам рассмотрения материалов дела № 06-03/21-12 комиссия УФАС приняла решение (в полном объеме изготовлено 13.12.2012), в соответствии с которым Мэрия и Учреждение были признаны нарушившими часть 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, а Мэрия – также пункт 2 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ (том 1 л.д. 7-15).

На основании данного решения антимонопольным органом выдано обязательное для исполнения предписание, пунктом 1 которого Мэрии предписано принять меры по исключению исполнения Учреждением функций по осуществлению контроля за выполнением и соблюдением противопожарного режима, контроля за состоянием и готовностью к действию первичных средств пожаротушения, являющихся полномочиями органов государственного пожарного надзора, внеся соответствующие изменения в Устав МКУ «МПО» города Ярославля; пунктом 2 – Мэрии предписано принять меры по исключению совмещения Учреждением функций органа местного самоуправления и хозяйствующего субъекта в части осуществления мероприятий по обеспечению первичных мер пожарной безопасности на территории города, в том числе контрольных, и осуществления видов деятельности, приносящих доход, внеся соответствующие изменения в Устав МКУ «МПО» города Ярославля; пунктом 3 – Мэрии предписано исключить привлечение Учреждения и его директора Хохолькова И.В. к участию в процедуре выдачи разрешений на ввод объектов в эксплуатацию, не соответствующее Административному регламенту предоставления муниципальной услуги по выдаче разрешений на ввод объектов в эксплуатацию (том 1 л.д. 50-51).

Не согласившись с решением и предписанием Управления от 13.12.2012 по делу № 06-03/21-12, Учреждение и Мэрия обратились в Арбитражный суд Ярославской области с требованиями о признании их недействительными.

Суд первой инстанции установил, что положения Устава МКУ «МПО» города Ярославля свидетельствуют о совмещении Учреждением контрольных функций органа местного самоуправления (государственного органа) и функций хозяйствующего субъекта в одной и той же сфере на территории одного и того же муниципального образования, что, безусловно, влияет на конкуренцию в сфере обеспечения пожарной безопасности. В этой связи суд посчитал правомерными выводы УФАС о наличии в действиях Мэрии и Учреждения признаков нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, а решение и предписание Управления в этой части – законными и обоснованными. В удовлетворении требований заявителей в этой части было отказано.

Вместе с тем суд пришел к выводу о недоказанности антимонопольным органом того, что применение Департаментом сложившейся в результате переписки Мэрии, Главного управления МЧС России по Ярославской области и Департамента процедуры, не предусмотренной нормативными актами (привлекается консультант, не состоящий в штате Департамента), привело или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. При таких обстоятельствах суд согласился с доводами заявителей о том, что Управление не доказало законность и обоснованность сделанного им вывода о наличии в действиях Мэрии признаков нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в связи с чем признал недействительными пункт 1 решения и пункт 3 предписания УФАС.

Частью 5 статьи 268 АПК РФ предусмотрено, что при обжаловании в порядке апелляционного производства части решения, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения только в обжалуемой части, если при этом лица, участвующие в деле, не заявят возражений.

Мэрия не согласна с вынесенным по делу судебным актом только в той части, в которой в удовлетворении ее требований о признании недействительными решения и предписания УФАС было отказано. В остальной части решение суда первой инстанции не обжалует.

Учитывая, что со стороны участвующих в деле лиц возражений в силу требований вышеуказанной нормы АПК РФ не поступило, апелляционный суд проверяет решение суда первой инстанции только в обжалуемой части, то есть в части выводов о признании заявителей нарушившими требования части 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда в обжалуемой части исходя из следующего.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной