Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 17.10.2013 по делу n А28-2832/2013. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16.03.2011 № 174, лицензионными требованиями и условиями при осуществлении образовательной деятельности являются помимо прочих наличие у соискателя лицензии на осуществление образовательной деятельности (или лицензиата) в собственности или на ином законном основании оснащенных зданий, строений, сооружений, помещений и территорий (включая оборудованные учебные кабинеты, объекты для проведения практических занятий, объекты физической культуры и спорта, условия обеспечения обучающихся, воспитанников и работников питанием и медицинским обслуживанием), необходимых для осуществления образовательной деятельности по заявленным к лицензированию и реализуемым в соответствии с лицензией образовательным программам и соответствующих требованиям, установленным законодательством Российской Федерации в области образования (подпункт «а»).

Таким образом, для осуществления образовательной деятельности, которая является для Учреждения основной уставной деятельностью, необходимо наличие соответствующего недвижимого имущества, в частности здания детского сада, а не наличие денежных средств. Имеющийся в материалах дела отчет о выполнении муниципального задания подтверждает, что Учреждение не оказывало образовательные услуги в период с 2011 по 2012 г.г., поскольку у него отсутствовала лицензия, причиной чего в свою очередь явилось то обстоятельство, что учредитель не наделил МАДОУ «Детский сад общеразвивающего вида № 1» имуществом при его создании.

Комиссия УФАС в оспариваемом решении пришла к выводу о том, что Учреждение вместо имущества было наделено финансированием для оплаты выполнения работ по строительству здания детского сада соглашениями с Управлением образования. Вместе с тем инвестирование строительства здания детского сада в том виде, в котором оно было осуществлено в рассматриваемом случае, нельзя признать наделением автономного учреждения имуществом, предусмотренным положениями Закона № 174-ФЗ.

Требования законодательства об образовании, а также Закона № 174-ФЗ свидетельствуют о том, что учреждение получает статус образовательного учреждения и право на ведение образовательной деятельности  лишь после получения лицензии, которая может быть выдана после завершения учредителем процедуры его создания, предусматривающей наделение учреждения необходимым для осуществления его уставной деятельности недвижимым имуществом.

При этом финансирование нужд, связанных с осуществлением деятельности учреждения, в том числе предусмотренных частью 3 статьи 4 Закона № 174-ФЗ мероприятий, направленных на развитие автономного учреждения, может иметь место после завершения процесса создания.

Согласно понятию, данному в статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, государственные (муниципальные) услуги (работы) – это услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами. При этом под бюджетными инвестициями понимаются бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного (муниципального) имущества.

В силу статьи 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации является принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

В соответствии со статьей 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным ассигнованиям помимо прочих относятся ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), включая ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд.

Статьей 69.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что к бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) относятся ассигнования на предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, включая субсидии на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания; осуществление бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности; закупку товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд (за исключением бюджетных ассигнований для обеспечения выполнения функций казенного учреждения и бюджетных ассигнований на осуществление бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности казенных учреждений), в том числе в целях оказания государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам.

Закон № 94-ФЗ регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений, в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Частью 2 статьи 3 Закона № 94-ФЗ определено, что под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

В силу статьи 5 названного Закона под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном данным Федеральным законом, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов, а также гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд соответствующих заказчиков, а в случае, предусмотренном пунктом 14 части 2 статьи 55 данного Федерального закона, в целях заключения с ними также иных гражданско-правовых договоров в любой форме.

Из пункта 13 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует, что к вопросам местного значения городского округа относится организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории городского округа, а также организация отдыха детей в каникулярное время.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 17 Закона № 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления городских округов обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений, осуществлению финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также формированию и размещению муниципального заказа.

Проанализировав названные правовые нормы, апелляционный суд приходит к выводу о том, что наделение образовательного учреждения необходимым для осуществления уставной деятельности имуществом входит в понятие организации предоставления образования; автономное учреждение может быть создано для выполнения работ, оказания муниципальных услуг, при этом указанные работы (услуги) являются полномочиями органов местного самоуправления. Создание автономного учреждения для выполнения работ (оказания услуг) для муниципального образования или органа местного самоуправления, а также наделение учреждения функциями заказчика работ для муниципальных нужд, как и финансирование учреждений для этих целей, Законом № 174-ФЗ не предусмотрено.

В связи с тем, что организация предоставления образования включает, в том числе создание условий для осуществления образовательного процесса, а имущество, которое на праве оперативного управления принадлежит автономным учреждениями, является собственностью муниципального образования, строительство соответствующего здания является муниципальной нуждой муниципального образования «Город Киров», а финансирование работ по его строительству должно осуществляться в порядке, предусмотренном Законом № 94-ФЗ. Выделение финансирования на эти цели автономному учреждению в ином порядке ни Законом № 174-ФЗ, ни Бюджетным кодексом Российской Федерации не предусмотрено.

Поскольку предметом работ, которые были заказаны в рамках редукциона № 54, договора № 1 на выполнение строительно-монтажных работ от 24.10.2011, являются работы для муниципальных нужд (обеспечение организации предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального образования «Город Киров»), то действия Управления образования, которыми МАДОУ «Детский сад общеразвивающего вида № 1» было наделено функциями органа местного самоуправления и финансированием нарушают требования части 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ.

Вопреки утверждениям заявителя апелляционной жалобы в соответствии с постановлением администрации города Кирова от 20.09.2011 № 3101-П Управлению образования было поручено организовать проведение мероприятий по закреплению имущества на праве оперативного управления за МАДОУ «Детский сад общеразвивающего вида № 1», а не выделить ему денежные средства.

Строительство здания детского сада было предусмотрено целевыми программами, исполнителем мероприятий, в том числе по программе «Развитие жилищного строительства на территории муниципального образовании «Город Киров» на 2011-2015 г.г.» указано Управление образования, а не Учреждение.

Реализация целевых программ также является муниципальной нуждой и функцией органа местного самоуправления.

Материалами дела подтверждается, что МАДОУ «Детский сад общеразвивающего вида № 1» было наделено финансированием для оплаты выполнения работ по строительству здания детского сада соглашением с Управлением образования. Следовательно, заключив такое соглашение о порядке и условиях предоставления бюджетных инвестиций, Управление образования фактически наделило функциями органа местного самоуправления созданное им автономное учреждение.

Пункт 5.10, внесенный в Устав МАДОУ «Детский сад общеразвивающего вида № 1», согласно которому МАДОУ вправе для собственных нужд заключать от своего имени гражданско-правовые договоры в качестве заказчика на проведение работ по капитальному строительству, реконструкции, ремонту, проектированию объектов недвижимого имущества, включая здания, строения, сооружения, не отменяет положений муниципальной программы и постановления о создании Учреждения, согласно которым названные функции закреплены за Управлением образования.

Учреждение является хозяйствующим субъектом по смыслу пункта 5 статьи 4 Закона № 135-ФЗ, что подтверждается соответствующими положениями Устава Учреждения.

С учетом изложенного, поскольку деятельность по организации предоставления образования, включающая в себя создание всех необходимых для осуществления образовательного процесса условий, строительство здания детского сада, является нуждой муниципального образования и отнесена к функциям органов местного самоуправления, а возможность передачи полномочий органа местного самоуправления по реализации указанных функций иным хозяйствующим субъектам, в том числе созданным в форме автономного учреждения, в свою очередь прямо запрещена положениями части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, ответчик пришел к обоснованному выводу о наличии в действиях Управления образования, вследствие которых Учреждение фактически было наделено функциями органа местного самоуправления, нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Вывод суда первой инстанции о том, что соблюдение требований бюджетного законодательства не может исключать нарушений антимонопольных запретов при их доказанности, следует признать правомерным, доказательств в опровержение данной позиции заявителем апелляционной жалобы не приведено.

Оценка вопроса о правомерности финансирования автономного учреждения как в форме субсидии, так и в форме инвестиции не может быть осуществлена исключительно в рамках бюджетного законодательства без ее соответствующей взаимосвязи с Законом № 174-ФЗ, Законом № 94-ФЗ и Законом о защите конкуренции.

Проанализировав обстоятельства дела в совокупности с исследованными доказательствами, апелляционный суд приходит к выводу о том, что суд первой инстанции на основании достаточной совокупности доказательств, которым при правильном применении статьи 71 АПК РФ дана надлежащая правовая оценка, правомерно поддержал позицию антимонопольного органа и сделал правильный вывод о том, что рассмотренные действия заявителя нарушают запрет, предусмотренный частью 3 статьи 15 Закона № 135-Ф3.

Согласно части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Поскольку пункт 3 решения УФАС от 18.12.2012 № 135/03-12 в части признания заявителя нарушившим часть 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ соответствует законодательству Российской Федерации, не нарушает права и законные интересы Департамента образования, незаконно не возлагает на него какие-либо обязанности, то оснований для удовлетворения заявленных требований у суда первой инстанции в данной части не имелось.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной