Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 17.11.2011 по делу n А82-7035/2011. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

9000 рублей); установленное в пункте 2.2 Перечня критериев отсутствие случаев неисполнения или ненадлежащего исполнения условий договора об организации регулярных перевозок пассажиров в городе Ярославле в течение одного года   до опубликования в средствах массовой информации извещения о проведении конкурса, а также критерий из пункта 2.3 Перечня критериев, касающийся наличия случаев неисполнения или ненадлежащего исполнения условий договора об организации регулярных перевозок пассажиров в городе Ярославле в течение одного года   до опубликования в средствах массовой информации извещения о проведении конкурса.

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение.

Согласно подпункту 7 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относится, в том числе  создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 10.12.1995 №196-ФЗ «О безопасности дорожного движения»  основными принципами обеспечения безопасности дорожного движения являются: приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности; приоритет ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного  движения над ответственностью граждан, участвующих в дорожном движении; соблюдение интересов граждан, общества и государства при обеспечении безопасности дорожного движения.

Нормами названного закона к  вопросам организации дорожного движения (которые органы местного  самоуправления в пределах своей  компетенции решают самостоятельно) отнесен комплекс организационно-правовых, организационно-технических мероприятий и распорядительных действий по  управлению на дорогах города. К их числу относится организация транспортного обслуживания населения.

При этом формы, в которых органы местного самоуправления осуществляют создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организацию транспортного обслуживания населения, законодателем не определены, орган местного самоуправления вправе самостоятельно регулировать  вопросы транспортного обслуживания населения, в том числе передавать  перевозчикам на обслуживание  муниципальную маршрутную сеть (городские  маршруты пассажирского транспорта) на конкурсной основе, определять условия проводимого конкурса, имея своей целью обеспечение бесперебойного и безопасного процесса транспортного обслуживания населения, улучшение транспортного обслуживания населения, снижение аварийности на пассажирском транспорте.

Система отношений между потенциальными перевозчиками населения на  городских маршрутах пассажирского транспорта и органами местного  самоуправления, порядок оформления этих отношений устанавливаются нормативными  актами субъектов Российской Федерации и муниципальных  образований, не противоречащими Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

В соответствии со статьей 9 Закона Ярославской области от 04.12.2006 №90-з "Об организации транспортного обслуживания населения на маршрутах регулярного сообщения в Ярославской области" привлечение юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к организации регулярных перевозок производится на конкурсной основе в соответствии с действующим законодательством в порядке, установленном Правительством Ярославской области и органами местного самоуправления в соответствии со своей компетенцией.

Порядок организации и проведения открытого конкурса на право заключения договоров на организацию регулярных перевозок автомобильным транспортом в городском сообщении на территории города Ярославля утвержден постановлением мэра г. Ярославля от 03.05.2007 №1359 (далее – Порядок №1359).

Департамент является структурным подразделением мэрии города Ярославля, осуществляющим полномочия мэрии по решению вопросов местного значения в сфере городского хозяйства, в том числе организации транспортного обслуживания населения города (Положение о  Департаменте, утвержденное решением муниципалитета города Ярославля от 06.07.2007 № 492).

В соответствии с пунктом 4.1 Порядка №1359 (здесь и далее по тексту в редакции, действовавшей на момент утверждения конкурсной документации) конкурсная документация разрабатывается и утверждается Департаментом.

Таким образом, Департамент в рамках предоставленных полномочий принял решение о проведении конкурса и утвердил конкурсную документацию. 

Поскольку, как указано выше, действующее законодательство не содержит запретов, связанных с установлением соответствующих условий (критериев) для участия в открытом конкурсе, то уполномоченные органы местного самоуправления, в рассматриваемом случае Департамент, в соответствии со своей компетенцией, вправе самостоятельно определять порядок проведения конкурса.

Проанализировав обстоятельства дела в совокупности с исследованными доказательствами, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что  антимонопольный орган не доказал нарушение рассмотренными действиями Департамента требований пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. В материалы дела не представлено доказательств, однозначно свидетельствующих о том, что в результате действий заявителя по включению в конкурсную документацию требований к хозяйствующим субъектам, установлению приведенных критериев оценки заявок на участие в конкурсе хозяйствующим субъектам были созданы необоснованные препятствия для участия в открытом конкурсе, либо создана возможность ограничения конкуренции.

Требования и условия, установленные конкурсной документацией, не противоречили Закону Ярославской области от 04.12.2006 №90-з и Порядку №1359, не устанавливали какого-либо ограничения на участие в конкурсе для отдельной категории перевозчиков, не создавали участнику конкурса или нескольким участникам торгов преимущественных условий участия в конкурсе. Конкурс имел открытый характер, являлся равнодоступным для всех субъектов предпринимательской деятельности в сфере пассажирских перевозок, имеющих соответствующую лицензию; оспариваемые требования и критерии оценки в равной степени были отнесены ко всем участникам конкурса. Возможность выполнения требований конкурсной документации подтверждается также тем, что на участие в открытом конкурсе было подано пять заявок, четыре из которых соответствовали требованиям конкурсной документации.

Антимонопольный орган не представил доказательств, что перечисленные требования к участникам конкурса и критерии оценки конкурсных заявок включены в документацию об аукционе специально для того, чтобы обеспечить победу в конкурсе конкретному хозяйствующему субъекту.

Само по себе определение в конкурсной документации приведенных требований к участникам конкурса не свидетельствует о фактической невозможности всех лиц, имеющих право на оказание услуг по пассажирским перевозкам, принять участие в конкурсе. Отсутствие у каких-либо из участников возможности обеспечить выполнение требований конкурсной документации является результатом их экономической деятельности и не свидетельствует о создании преимуществ каким-либо участникам при проведении торгов и не доказывает нарушения Департаментом прав этих лиц, а также ограничение заказчиком доступа к участию в конкурсе.

Оспариваемые действия Департамента по включению в конкурсную документацию приведенных требований и критериев оценки их заявок нельзя считать необоснованным препятствием для осуществления предпринимательской деятельности, поскольку, как указывает Департамент, они обусловлены необходимостью оказания гражданам-потребителям услуг по перевозке надлежащего качества и в требуемом объеме, а также выявления в результате конкурса наиболее конкурентоспособного хозяйствующего субъекта, который и будет признан победителем. Осуществление пассажирских перевозок всеми желающими, без соблюдения  установленных  дополнительных  требований может привести к  угрозе безопасности при осуществлении перевозок, снижению качества предоставляемых услуг, отсутствию стабильности и регулярности в сфере осуществления пассажирских перевозок.

Антимонопольным органом не опровергнуты доводы Департамента, что действия заявителя по включению в конкурсную документацию приведенных требований к хозяйствующим субъектам и критериев оценки заявок участников были направлены на обеспечение бесперебойной и эффективной работы пассажирского транспорта, повышение уровня обслуживания и безопасности перевозок пассажиров городским пассажирским транспортом.

Включение в конкурсную  документацию условий, которые направлены на достижение вышеназванных целей и приводят к исключению из круга участников размещения заказа лиц, не отвечающих таким целям, не может рассматриваться как ограничение доступа к участию в торгах и не является нарушением требований пункта 2 части 1 статьи 15 и части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции.

В материалы дела также не представлено доказательств, что действия Департамента по включению указанных условий в конкурсную документацию нарушают антимонопольный запрет установленный частью 1 статьи 17 Закона №135-ФЗ, приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

Согласно пункту 1.2 Порядка № 1359 задачей конкурса является создание условий для добросовестной конкуренции юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим деятельность в сфере перевозки пассажиров автомобильным транспортом (далее - перевозчики, конкурсанты) путем объективной оценки их квалификации и возможностей обеспечения справедливого отбора лучших кандидатур для удовлетворения потребностей населения в городских пассажирских перевозках на территории города Ярославля; повышения безопасности дорожного движения при перевозке пассажиров, укрепления транспортной дисциплины на предприятиях-перевозчиках, вовлечения водителей пассажирских транспортных средств в активную профилактическую работу по предупреждению дорожно-транспортных происшествий; повышения культуры и качества обслуживания пассажиров.

Таким образом, процедура торгов сама по себе направлена на обеспечение конкуренции между хозяйствующими субъектами.

Доводы апелляционной жалобы, что конкурсная документация не могла обеспечить выполнение задачи конкурса - добросовестной конкуренции, поскольку в конкурсной документации содержатся требования к хозяйствующим субъектам, которые могли ограничить доступ хозяйствующих субъектов к участию в конкурсе, не подтверждены соответствующими доказательствами.

Доказательств, что действиями Департамента были созданы препятствия для соперничества хозяйствующих субъектов, ответчиком не представлено.

Ни один из хозяйствующих субъектов не был лишен возможности представить соответствующие документы, не был лишен права доступа к участию в конкурсе, а вероятность проигрыша в конкурсе конкретного субъекта предпринимательской деятельности не может рассматриваться как нарушение антимонопольного законодательства, поскольку не может оказывать влияния на конкуренцию.

Отклоняя доводы апелляционной жалобы, что в решении антимонопольного органа приведена соответствующая мотивировка по каждому требованию конкурсной документации, которые могли ограничить доступ хозяйствующих субъектов к участию в конкурсе, суд апелляционной инстанции отмечает, что требования пунктов 10.3.10 и 10.4 инструкции конкурсантам (о представлении соответствующих сведений из Федеральной налоговой службы, оформленных на официальном бланке с подписью должностного лица и синей печатью, в подтверждение соответствия требованиям подпункта 4 пункта 4.1 конкурсной документации); требование о предоставлении конкурсантами формы 3.5 «Уровень аварийности по предприятию (индивидуальному предпринимателю) за один год до опубликования в средствах массовой информации извещения о проведении конкурса»; требование, содержащееся в форме 3.4 конкурсной документации, о приложении к указанной форме копий водительских удостоверений и трудовых книжек водителей конкурсанта; требование пункта 10.3.11 конкурсной документации о том, что резервный подвижной состав конкурсанта не должен быть задействован для работы на других маршрутах регулярных перевозок, являются равнодоступными для всех субъектов предпринимательской деятельности в сфере пассажирских перевозок и не препятствуют осуществлению деятельности хозяйствующим субъектам.

Требование пункта 2.1.2 проекта договора, которым предусмотрена обязанность перевозчика в течение 10 дней с момента подписания договора заключить договор с организатором Единой диспетчерской службы контроля за работой городского пассажирского транспорта в г. Ярославле (ЕДСК) на предоставление диспетчерского обслуживания, относится к порядку исполнения уже заключенного договора с перевозчиком, и не является требованием к хозяйствующему субъекту на момент доступа к участию в конкурсе. 

Из материалов дела следует, что все предусмотренные конкурсной документацией критерии оценки заявок конкурсантов, оспариваемые антимонопольным органом, соответствовали нормативно установленному Порядком №1359  перечню критериев оценки заявок на участие в конкурсе (в редакции, действовавшей на момент утверждения Департаментом конкурсной документации).

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что антимонопольный орган не представил надлежащих и достаточных доказательств фактического влияния конкретной конкурсной документации на конкуренцию  на товарном рынке в сфере услуг по перевозке граждан пассажирским транспортом  в г. Ярославле. Соответствующие выводы в решении антимонопольного органа не доказаны.

На обязанность антимонопольного органа доказывать в арбитражном суде факт нарушения Закона о защите конкуренции указано в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 №30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами положений антимонопольного законодательства".

Поскольку ответчиком не доказано нарушение Департаментом требований пункта 2 части 1 статьи 15, части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции, то суд первой инстанции правомерно признал оспариваемое решение Управления незаконным.

Учитывая незаконность оспариваемого решения УФАС, у суда первой инстанции имелись правовые основания для признания  недействительным предписания УФАС от 17.06.2011. Кроме того, оспариваемым предписанием Департаменту указано внести изменения в конкурсную документацию