Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.07.2014 по делу n А68-11423/2013. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

№ 171/07 об устранении  нарушений в области дорожного хозяйства и транспортной деятельности.

Как следует из пункта 5 оспариваемого предписания, заявителю предписано оформить технические паспорта и документацию на автомобильные дороги и сооружения на оставшиеся 184 автомобильные дороги. Срок устранения нарушений – 90 дней с 09.10.2013.

В силу пунктов 1.1, 1.2 Типовой инструкции по техническому учету и паспортизации автомобильных дорог общего пользования (Ведомственные строительные нормы (ВСН 1-83)  технический учет и паспортизация автомобильных дорог производятся с целью получения данных о наличии дорог и дорожных сооружений, их протяженности и техническом состоянии для рационального планирования работ по строительству, реконструкции, ремонту и содержанию дорог.

Пунктами  2.1 – 2.8 Типовой инструкции по техническому учету и паспортизации автомобильных дорог общего пользования (Ведомственные строительные нормы (ВСН     1-83) определено, что единовременный технический учет и паспортизация автомобильных дорог общего пользования производятся по распоряжению министерства.

Текущий технический учет и паспортизация автомобильных дорог общего пользования производится постоянно в порядке, установленном инструкцией.

Общее руководство техническим учетом и паспортизацией автомобильных дорог осуществляют дорожные управления.

Технический учет и паспортизацию производят организации и подразделения, подведомственные дорожным управлениям за счет ассигнований, выделяемых на ремонт и содержание дорог и дорожных сооружений.

К проведению технического учета и паспортизации могут привлекаться научно-исследовательские, проектно-изыскательские и другие специализированные организации по договорам, заключаемым в установленном порядке.

Работы по проведению технического учета и паспортизации разделяются на полевые и камеральные. К полевым относятся натурные обследования и обмер дорог и дорожных сооружений. К камеральным относятся обработка материалов полевых работ и оформление документов технического учета. Камеральные работы выполняют также при ежегодном уточнении данных технического учета и паспортизации.

Технический учет и паспортизацию вновь построенных (реконструированных) и введенных в эксплуатацию автомобильных дорог проводят не позднее чем через полгода после утверждения актов государственной приемочной комиссии.

Технический учет и паспортизация введенных в эксплуатацию автомобильных дорог или их участков могут быть проведены на основании имеющейся проектной и исполнительной документации без выполнения полевых работ.

 В паспорта дорог и документы технического учета ежегодно вносят изменения по состоянию на 1 января (пункт 2.9 ВСН 1-83).

Как  установлено судом и следует из материалов дела, работа по паспортизации автомобильных догов ведется ГУ ТО «Тулаупрадор» путем проведения аукционов на выполнение работ на 74 автомобильные дороги. Проведение аукционов на техническую инвентаризацию, технический учет и кадастровые работы по оставшимся автомобильным дорогам планируется в 2014 году, согласно выделенным денежным средствам в дорожно-целевой программе.

Согласно части 3 статьи 33 Закон № 257-ФЗ нормативы финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения и правила расчета размера ассигнований бюджета субъекта Российской Федерации на указанные цели утверждаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Во исполнение указанных положений закона, постановлением администрации Тульской области от 14.10.2009 № 804 утверждены нормативы финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения и правил расчета денежных затрат на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения при определении размера ассигнований из бюджета Тульской области, предусматриваемых на эти цели.

Согласно пункту 3 указанного постановления министерству и министерству финансов Тульской области предписано обеспечить, начиная с 2010 года и завершив в 2020 году, поэтапный переход к финансированию расходов на капитальный ремонт и содержание автомобильных дорог регионального и межмуниципального значению по установленным пунктом 1 настоящего постановления нормативам финансовых затрат.

Размер финансирования ремонта и содержания дорог утверждается областным бюджетом.

Стоимость изготовления технического паспорта на 1 км дороги составляет      40 000 – 60 000 рублей.

С учетом изложенного судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что проведение данных работ является длительным и финансово затратным для бюджета субъекта Российской Федерации, при предъявлении требования об исполнении данного пункта предписания управление не учло реальные сроки исполнения данных работ.

Учитывая большой объем истребуемых документов,  установленный срок для подготовки и представления всех запрашиваемых документов является недостаточным, в связи с чем пункт 5 предписания от 09.10.2013 № 171/07  фактически  является неисполнимым.

Так, пунктом 9 оспариваемого предписания министерство обязано  представить документы по протяженности, техническому состоянию автомобильных дорог и наличию на них объектов сервиса, диагностике и оценке состояния дорог, количеству автобусных остановок, их техническое состояние, количеству съездов и въездов на основную дорогу с твердым покрытием, по протяженности дорожных ограждений, их техническое состояние, состоянию элементов ограждений требование. Срок устранения нарушений – 90 дней с 09.10.2013.

На основании статьи 17 Закона № 257-ФЗ содержание автомобильных дорог осуществляется в соответствии с требованиями технических регламентов в целях обеспечения сохранности автомобильных дорог, а также организации дорожного движения, в том числе посредством поддержания бесперебойного движения транспортных средств по автомобильным дорогам и безопасных условий такого движения.

Порядок содержания автомобильных дорог устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.

В целях определения соответствия транспортно-эксплуатационных характеристик автомобильных дорог требованиям технических регламентов владельцами автомобильных дорог в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, проводится оценка технического состояния автомобильных дорог. Капитальный ремонт или ремонт автомобильных дорог осуществляется в случае несоответствия транспортно-эксплуатационных характеристик автомобильных дорог требованиям технических регламентов.

На основании подпунктов 1-4 Правил государственного учета показателей состояния безопасности дорожного движения по протяженности, техническому состоянию автомобильных дорог Российской Федерации и наличию на них объектов сервиса, по количеству трамваев и троллейбусов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 04.12.1998 № 1441, настоящие Правила устанавливают единый порядок государственного учета показателей состояния безопасности дорожного движения по протяженности, техническому состоянию автомобильных дорог Российской Федерации и наличию на них объектов сервиса, по количеству трамваев и троллейбусов (далее именуется – государственный учет).

Государственный учет осуществляется для организации и проведения работ по формированию и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности дорожного движения.

Государственный учет осуществляют органы управления автомобильными дорогами общего пользования, органы местного самоуправления, юридические и физические лица, в ведении которых находятся эти автомобильные дороги, трамваи или троллейбусы.

Сведения о показателях состояния безопасности дорожного движения являются открытыми для опубликования.

Результаты государственного учета заносятся в специальные формы учета, причем по каждой автомобильной дороге с указанием ее полного наименования и протяженности.

Как верно указано  судом первой инстанции, в ходе проверки исполнения требований предписания от 08.02.2013 установлен факт не предоставления заявителем документов. При этом не предоставление истребованных документов не является доказательством наличия нарушений, в целях устранения которых выдается предписание.

Так, предписание выносится в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения. При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность (статья 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Следовательно, указанное предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

В рассматриваемом случае управление, указывая на нарушения  постановления  Правительства Российской Федерации  от 04.12.1998  № 1441 «Об утверждении    Правил  государственного учета показателей  состояния безопасности» предписывает министерству  прекратить нарушения путем  представления   соответствующих документов.

Вместе с тем суд установил, что предписание по пункту  9  не содержит конкретного характера нарушений, что делает его фактически неисполнимым в указанной части.

 При этом  административным органом не разъяснено, какие  требования  названного постановления  нарушены, каким образом необходимо провести предполагаемые действия для устранения выявленных нарушений, что является недопустимым, учитывая санкции, предусмотренные законодательством Российской Федерации за неисполнение требований таких ненормативных актов.

 Между тем управление в дополнение к апелляционной жалобе ссылается на то, что указанный пункт предписания направлен на исполнение требований федерального законодательства в области безопасности дорожного движения. Однако суд апелляционной инстанции считает необходимым  отметить  следующее.

В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (далее – Закон № 196-ФЗ) основными принципами обеспечения безопасности дорожного движения являются приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности.

Согласно статье 5 Закона № 196-ФЗ обеспечение безопасности дорожного движения осуществляется, в том числе, посредством установления полномочий и ответственности Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, юридических и физических лиц в целях предупреждения дорожно-транспортных происшествий и снижения тяжести их последствий, разработки и утверждения в установленном порядке законодательных, иных нормативных правовых актов по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения: технических регламентов, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов.

В силу статьи 30 Закона № 196-ФЗ государственный надзор и контроль в области обеспечения безопасности дорожного движения осуществляются в целях обеспечения соблюдения законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в части, относящейся к обеспечению безопасности дорожного движения.

В соответствии с пунктом 1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 № 398 (далее – Положение), Федеральная служба по надзору в сфере транспорта является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору, в том числе в сфере автомобильного транспорта (кроме вопросов безопасности дорожного движения), промышленного транспорта и дорожного хозяйства.

Федеральная служба по надзору в сфере транспорта руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, актами Министерства транспорта Российской Федерации, а также настоящим Положением (пункт 3 Положения).

Федеральная служба по надзору в сфере транспорта установлено, что осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности: контроль и надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации, в том числе международных договоров Российской Федерации; иные полномочия в установленной сфере деятельности, если такие полномочия предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации (пунктом  5 Положения).

В силу пунктов 6.1 и 6.7 Положения Федеральная служба по надзору в сфере транспорта с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право: проверять в установленном порядке деятельность юридических и физических лиц, осуществляющих перевозочную и иную связанную с транспортным процессом деятельность; применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений.

Согласно пункту 4 Положения Федеральная служба по надзору в сфере транспорта осуществляет свою деятельность