Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 10.06.2014 по делу n А43-1671/2014. Постановление суда апелляционной инстанции: Отменить определение, направить дело на рассмотрение суда первой инстанции

г. Владимир

11 июня 2014 года                                                              Дело № А43-1671/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 11.06.2014.

Постановление в полном объеме изготовлено 11.06.2014.

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смирновой И.А.,

судей Протасова Ю.В., Рубис Е.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Лукашовой Д.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации города Балахны Нижегородской области

на определение Арбитражного суда Нижегородской области от 14.04.2014

о прекращении производства по делу № А43-1671/2014,

принятое судьей Сандовой Е.М.

по заявлению администрации города Балахны Нижегородской области

о признании недействительным представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Нижегородской области от 31.12.2013 № 32-02-01-04/6608,

при участии:

от администрации города Балахны Нижегородской области –          Кочетовой Е.В. по доверенности от 14.01.2014 № 79/02-08,

и установил:

 администрация города Балахны Нижегородской области (далее – администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании недействительным представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Нижегородской области (далее – Управление) от 31.12.2013 № 32-02-01-04/6608.

Определением от 14.04.2014 Арбитражный суд Нижегородской области, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, прекратил производство по делу ввиду неподведомственности спора арбитражному суду.

Администрация не согласилась с определением арбитражного суда первой инстанции и обратилась в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Представитель администрации в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы.

Управление, извещенное надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителя в судебное заседание не направило, в отзыве на апелляционную жалобу просило в ее удовлетворении отказать.

Законность и обоснованность определения Арбитражного суда Нижегородской области от 14.04.2014 проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном в статьях 266, 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, выслушав представителя администрации, суд апелляционной инстанции установил следующее.

Из материалов дела следует, что Управлением проведена проверка соблюдения администрацией бюджетного законодательства, в том числе Федерального закона от 21.07.2007 № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» при использовании средств финансовой поддержки на долевое финансирование переселения граждан из аварийного жилищного фонда в 2011, 2012 годах (в части муниципального контракта от 07.11.2011 № 43-00004), по результатам которой составлен акт от 09.12.2013.

Выявленные нарушения послужили основанием для выдачи Управлением представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 31.12.2013 № 32-02-01-04/6608.

В указанном представлении отражено, что:

- в нарушение требований статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации, с учетом пункта 3.6 муниципального контракта от 07.11.2011 № 43-00004, заключенного между администрацией и обществом с ограниченной ответственностью «ГЛАВСПЕЦСТРОЙ» (далее – ООО «ГЛАВСПЕЦСТРОЙ»), на основании акта приема-передачи от 25.01.2012 № 1, подписанного главой администрации, приняты и оплачены жилые помещения общей стоимостью 72 733 800 руб. в многоквартирном доме, расположенном по адресу: переулок Чехова, дом 3, г. Балахна, Нижегородская область, которые согласно актам от 10.01.2012, от 17.01.2012, подписанным комиссией, созданной распоряжением главы администрации от 28.12.2011 № 573-р, не соответствовали требованиям к качеству и безопасности объектов долевого строительства (жилых помещений), предусмотренным в Приложении № 2 «Технические характеристики объектов долевого строительства» к муниципальному контракту от 07.11.2011 № 43-00004 (сумма средств, выделенных Нижегородской области из Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, направленная на оплату жилых помещений, составила 42 895 736 руб.). Тем самым администрацией не обеспечено соблюдение принципа эффективности использования бюджетных средств, установленного статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в части необходимости достижения наилучшего результата с использованием заданного объема средств (пункт 1);      

- в нарушение статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статей 307, 309, 329, 330, 361, пункта 1 статьи 708, пункта 1 статьи 748 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункта 11 статьи 9 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» в проверяемом периоде и на момент проверки администрацией не исполнены полномочия в части принятия мер к взысканию штрафных санкций за нарушение ООО «ГЛАВСПЕЦСТРОИ» сроков исполнения контракта в части передачи жилых помещений (квартир), установленных муниципальным контрактом от 07.11.2011 № 43-00004, которые в соответствии со статьей 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации являются неналоговыми доходами бюджета, что привело к недопоступлению в доход бюджета средств в общей сумме                                  1 818 345 руб. При нарушении ООО «ГЛАВСПЕЦСТРОЙ» сроков исполнения обязательств по муниципальному контракту администрация не воспользовалась обеспечением исполнения контракта, представленным в виде договора поручительства от 26.10.2011 № 22-171-П, заключенного между администрацией, ООО «ГЛАВСПЕЦСТРОЙ» и обществом с ограниченной ответственностью  «Берлинский Торговый Дом» (пункт 2);

- в нарушение подпункта 11 пункта 3 статьи 41.6 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» в 2011 году администрацией в аукционной документации на право заключить муниципальный контракт на участие в долевом строительстве жилых помещений в многоквартирном доме для переселения граждан города Балахны Нижегородской области из аварийного жилищного фонда обеспечение исполнения муниципального контракта установлено в размере 10 % начальной (максимальной) цены контракта, что составляет                                            7 273 380 руб., то есть ниже предусмотренного размера аванса по муниципальному контракту на 14 546 760 руб. (пункт3).

Указанным представлением главе администрации предписано в срок до 17.02.2014 принять меры по устранению причин и условий выявленных проверкой нарушений, рассмотреть вопрос о привлечении к ответственности виновных лиц, представить в Управление информацию о принятых мерах.

Администрация не согласилась с данным ненормативным актом и обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Арбитражный суд Нижегородской области прекратил производство по делу, посчитав, что деятельность заявителя не связана с экономической, предпринимательской деятельностью в том значении, которое придается этой деятельности Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации, а также постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19.12.2013 № 40 «О внесении изменений в постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», в связи с чем признал спор неподведомственным арбитражному суду.

Первый арбитражный апелляционный суд считает определение суда первой инстанции подлежащим отмене по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к подведомственности арбитражных судов отнесены дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

В силу статьи 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов.

На основании Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 № 278, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, в частности, за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности (пункт 5.1.1), которому в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности предоставлено право направлять в проверенные организации обязательные для рассмотрения представления или обязательные для исполнения предписания по устранению выявленных нарушений (пункт 5.14.3).

Подпунктами 5.1.1, 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005      № 89н, аналогичное право предоставлено территориальным органам Федеральной службы финансово-бюджетного надзора.

Исходя из статьи 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации представление руководителей Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса отнесено к мерам принуждения за нарушение бюджетного законодательства, которые могут быть обжалованы в установленном порядке.

Федеральным законом от 21.07.2007 № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» (далее - Федеральный закон № 185-ФЗ) установлены правовые и организационные основы предоставления финансовой поддержки субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, переселение граждан из аварийного жилищного фонда путем создания некоммерческой организации, осуществляющей функции по предоставлению такой финансовой поддержки, определены компетенция, порядок создания некоммерческой организации и ее деятельности, отрегулированы отношения между указанной некоммерческой организацией, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 4 статьи 2 Федерального закона № 185-ФЗ предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда - предоставление Фондом целевых средств бюджетам субъектов Российской Федерации или в установленном настоящим Федеральным законом случае местным бюджетам на безвозвратной и безвозмездной основе на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, переселение граждан из аварийного жилищного фонда.

Согласно статье 20 Федерального закона № 185-ФЗ получателями средств Фонда, направляемых на предоставление финансовой поддержки, являются субъекты Российской Федерации, а также муниципальные образования.

Контроль за использованием средств Фонда, направленных на предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда и предусмотренных в бюджете субъекта Российской Федерации и (или) местном бюджете на долевое финансирование проведения капитального ремонта многоквартирных домов, осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации за использованием межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета.

Проверку использования средств Фонда проводит федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере.

Таким образом, оспариваемое представление вынесено уполномоченным органом в рамках предоставленных ему полномочий по контролю за использованием средств федерального бюджета.

Из содержания оспариваемого представления следует, что оно содержит выводы о неправомерном использовании Обществом средств федерального бюджета (Фонда реформирования ЖКХ), нарушении заявителем бюджетного законодательства, принятию мер по устранению причин и условий выявленных проверкой нарушений, рассмотрению вопроса о привлечении к ответственности виновных лиц.

В данном случае представление Управления принято уполномоченным органом по результатам проведенной проверки в качестве меры принуждения, является ненормативным актом контролирующего органа, содержит властно-распорядительное предписание и может быть оспорено в арбитражном суде в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Заявление об оспаривании