Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.08.2015 по делу n А36-6246/2013. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

ДЕВЯТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ

АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

7 августа   2015 года                                                              Дело №А36-6246/2013

город Воронеж

Резолютивная часть постановления объявлена 31 июля 2015 года

Постановление в полном объеме изготовлено 7 августа 2015 года

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи                                  Протасова А.И.,

судей                                                                           Донцова П.В.,      

                                                                                     Семенюта Е.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Бутыриной Е.А.,     

при участии:

от Управления имущественных и земельных отношений Липецкой области: Овчинниковой О.С., представителя по доверенности от 06.07.2015;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Липецкой области: Шелестенко Д.А., представителя по доверенности от 12.01.2015 №1; Смольяниновой  И.Ю., представителя по доверенности от 20.01.2015 № 17;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу   Управления имущественных и земельных отношений Липецкой области на решение Арбитражного суда Липецкой области от 15.05.2015 по делу № А36-6246/2013 (судья Хорошилов А.А.) по заявлению Управления имущественных и земельных отношений Липецкой области к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Липецкой области о признании незаконным проведения Управлением Федеральной антимонопольной службы по Липецкой области внеплановой выездной проверки Управления с 28.10.2013 по 28.11.2013 и с 29.11.2013 по 25.01.2014; о признании недействительным приказа Управления Федеральной антимонопольной службы по Липецкой области №321 от 21.11.2013 «О продлении срока проведения внеплановой выездной проверки»; о признании незаконным  направления требований Управлением Федеральной антимонопольной службы по Липецкой области о предоставлении документов (информации) №6012-02 от 12.11.2013, №6039-02 от 12.11.2013, №6073-02 от 14.11.2013, №6126-02 от 15.11.2013, №7166-02 от 24.12.2013, №99-02 от 15.01.2014, №133-02 от 16.01.2014,

УСТАНОВИЛ:

Управление имущественных и земельных отношений Липецкой области (далее – заявитель, Управление) обратилось в Арбитражный суд Липецкой области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Липецкой области (далее – Липецкое УФАС России, антимонопольный орган) о признании недействительны приказа Липецкого УФАС России №290 от 17.10.2013 «О проведении внеплановой выездной проверки»; приказа Липецкого УФАС России №321 от 21.11.2013 «О продлении срока проведения внеплановой выездной проверки»; незаконным проведение Липецким УФАС России внеплановой выездной проверки Управления с 28.10.2013 по 25.01.2014; направление требований Липецким УФАС Рос-сии о предоставлении документов (информации) №6012-02 от 12.11.2013, №6039-02 от 12.11.2013, №6073-02 от 14.11.2013, №6126-02 от 15.11.2013, №7166-02 от 24.12.2013, №99-02 от 15.01.2014, №133-02 от 16.01.2014 (с учетом уточнений).

Решением суда от 13.03.2014 заявленные требования были удовлетворены.

Постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.07.2014 решение арбитражного суда первой инстанции от 13.03.2014 оставлено без изменения.

Постановлением от 08.10.2014 Арбитражный суд Центрального округа полностью отменил решение Арбитражного суда Липецкой области от 13.03.2014, постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.07.2014 по делу №А36-6246/2013 и отказал Управлению имущественных и земельных отношений Липецкой области в удовлетворении требования о признании недействительным (незаконным) приказа Управления Федеральной антимонопольной службы по Липецкой области от 17.10.2013 №290 «О проведении внеплановой выездной проверки». В остальной части дело №А36-6246/2013 направлено арбитражным судом кассационной инстанции на новое рассмотрение в Арбитражный суд Липецкой области.

При новом рассмотрении дела были приняты уточненные требования  о признании  незаконным проведение Управлением Федеральной антимонопольной службы по Липецкой области внеплановой выездной проверки Управления с 28.10.2013 по 28.11.2013 и с 29.11.2013 по 25.01.2014; недействительным приказ Управления Федеральной антимонопольной службы по Липецкой области №321 от 21.11.2013 «О продлении срока проведения внеплановой выездной проверки»; 3) незаконным направление требований Управлением Федеральной антимонопольной службы по Липецкой области о предоставлении документов (информации) №6012-02 от 12.11.2013, №6039-02 от 12.11.2013, №6073-02 от 14.11.2013, №6126-02 от 15.11.2013, №7166-02 от 24.12.2013, №99-02 от 15.01.2014, №133-02 от 16.01.2014 (т.3, л.д.136-142).

Решением суда от 15.05.2015 в удовлетворении уточненных  заявленных требований отказано.

Не согласившись с указанным судебным актом, Управление имущественных и земельных отношений Липецкой области обратилось Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой.

В обоснование доводов апелляционной жалобы ее податель указывает, что   проведение оспариваемых действий  антимонопольным органом в форме выездной проверки не соответствует  требованиям  ФЗ «О защите конкуренции» и Административного регламента.   Антимонопольный орган не осуществил документарную проверку,  а сразу приступил к выездной, что является нарушением п. 3.41 Регламента.  Испрашивание документов и информации, перечисленных в оспариваемых требованиях,  необоснованно и не относится к предмету проверки.  Антимонопольным органом не разъяснены объективные обстоятельства для издания приказа № 321 от 21.11.2013 «О продлении проверки».

В отзыве на жалобу антимонопольный орган указывает, что внеплановая проверка была осуществлена в соответствии с регламентом  и законом о защите конкуренции. Законность приказа №290  от 17.10.2013 подтверждена вступившим в силу решением суда  от 08.10.2014 по делу №А36-6246/2013.  Перечень оснований для продления проверки не является закрытым. Антимонопольный орган действовал в рамках закона, а продление  срока проведения проверки не нарушило прав заявителя, поскольку должностные лица комиссии не вышли за  пределы  назначенной проверки. Возможность запроса необходимых документов и информации предусмотрена  Законом о защите конкуренции. Оспариваемые требования являются законными и мотивированными.

В судебном заседании 24.07.2015 объявлялся перерыв до 31.07.2015 (25.07.2015 и 26.07.2015  - выходные дни).

Как видно из материалов дела, во исполнение поручения первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации от 29.11.2012 № ИШ-П9-7245 об обеспечении исполнения плана мероприятий, направленных на предупреждение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции хозяйствующих субъектов в сферах жилищного строительства и производства строительных материалов, а также поручения ФАС России от 29.01.2013 № ИА/2803-ПР/13 о проведении проверок по исполнению названных мероприятий, Липецким УФАС России на основании пункта 11 части 1 статьи 23, статей 24, 25, 25.1 Федерального закона от 26.07.2013 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее по тексту – Закон № 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции) издан приказ от 17.10.2013 №290 «О проведении внеплановой выездной проверки», которым предусматривалось проведение проверки в отношении Управления в период с 28.10.2013 по 28.11.2013 на предмет соблюдения требований Федерального закона от 26.07.2013 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – ФЗ «О защите конкуренции», т.1, л.д.66-68).

Приказом Липецкого УФАС России №321 от 21.11.2013 «О продлении срока проведения внеплановой выездной проверки» срок проведения внеплановой выездной проверки Управления был продлен до 25.01.2014 (т.1, л.д.69).

В ходе осуществления мероприятий по контролю Липецким УФАС России в адрес Управления были направлены требования о предоставлении документов (информации) №6012-02 от 12.11.2013, №6039-02 от 12.11.2013, №6073-02 от 14.11.2013, №6126-02 от 15.11.2013, №7166-02 от 24.12.2013, №99-02 от 15.01.2014, №133-02 от 16.01.2014 (т.1, л.д.119-127).

Считая, что у антимонопольного органа отсутствовали законные основания для проведения внеплановой выездной проверки и ее продления, заявитель обратился в Арбитражный суд Липецкой области с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции, удовлетворяя требования, сделал вывод, что поручение первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации не являлось основанием, предусмотренным пунктом 4 части 4 статьи 25.1 Закона о защите конкуренции, для проведения Липецким УФАС России внеплановой выездной проверки Управления на предмет соблюдения требований антимонопольного законодательства в целях предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции в сферах жилищного строительства и производства строительных материалов; решение о продлении срока проведения проверки, а также все действия в рамках проверки, в том числе по истребованию необходимых документов, могут считаться законными только в том случае, если изначально проверка была начата в соответствии с требованиями закона.

Отменяя частично решение суда области  и постановление уда апелляционной инстанции, суд кассационной инстанции исходил из того, что суды неправильно применили нормы материального права, придя к выводу о несоответствии приказа антимонопольного органа от 17.10.2013 №290 «О проведении внеплановой выездной проверки» требованиям статьи 25.1 Закона №135-ФЗ. Суды не исследовали обоснованность действий Липецкого УФАС России по испрашиванию у заявителя в рамках проведенной внеплановой проверки информации, указанной в оспариваемых требованиях, выяснить, связаны ли запрашиваемые у Управления документы с предметом проверки, а также правомерность осуществления антимонопольным органом действий, указанных в части 10 статьи 25.1 Закона № 135-ФЗ.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований при новом рассмотрении спора, суд первой инстанции исходил из того, что антимонопольным органом не было допущено нарушений Закона о Защите конкуренции при проведении проверки.

Апелляционная коллегия соглашается с указанными выводами суда, считает их правомерными,  обоснованными и полагает необходимым при рассмотрении данного спора руководствоваться следующим.

Согласно п.11 ч.1 ст.23 ФЗ «О защите конкуренции» к полномочиям антимонопольного органа отнесено проведение проверок соблюдения антимонопольного законодательства коммерческими организациями, некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, физическими лицами.

В силу ч.1 ст.25.1 ФЗ «О защите конкуренции» в целях осуществления контроля за соблюдением антимонопольного законодательства антимонопольный орган вправе проводить плановые и внеплановые проверки федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, коммерческих и некоммерческих организаций, физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей (далее также - проверяемое лицо). Некоммерческие организации подлежат проверке исключительно в части соблюдения ими положений статей 10, 11, 14 - 17.1, 19 - 21 настоящего Федерального закона при осуществлении ими предпринимательской деятельности или координации экономической деятельности других хозяйствующих субъектов. На основании настоящего Федерального закона не могут проводиться проверки соответствия деятельности некоммерческих организаций целям деятельности, предусмотренным учредительными документами таких организаций. Плановые и внеплановые проверки проводятся в форме выездных и документарных проверок.

Согласно ч.4 ст.25.1 ФЗ «О защите конкуренции» основаниями для проведения внеплановой проверки являются:

1) материалы, поступившие из правоохранительных органов, других государственных органов, из органов местного самоуправления, от общественных объединений, от Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, уполномоченных по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации и указывающие на признаки нарушения антимонопольного законодательства;

2) сообщения и заявления физических лиц, юридических лиц, сообщения средств массовой информации, указывающие на признаки нарушения антимонопольного законодательства;

3) истечение срока исполнения предписания, выданного по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, или при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией в порядке, установленном главой 7 настоящего Федерального закона;

4) поручения Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

5) обнаружение антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства.

Материалы дела свидетельствуют, что основанием для проведения внеплановой выездной проверки Управления стало исполнение поручения ФАС России от 29.01.2013 №ИА/2803-ПР/13 и исполнение поручения первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации И.И. Шувалова от 29.11.2012 №ИШ-П9-7245 (т.1, л.д.66).

Частью 2 ст.69 АПК РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении арбитражным судом другого дела, в котором участвуют те же лица.

Законность приказа №290 от 17.10.2013 «О проведении внеплановой выездной проверки» подтверждена вступившим в законную силу постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 08.10.2014 по делу №А36-6246/2013.

Приказом ФАС России от 25.05.2012 №340 утвержден «Административный регламент Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства Российской Федерации» (Зарегистрировано в Минюсте России 18.06.2012 №24593, далее – Административный регламент №340), который дополнительно регламентирует такие вопросы, как: предмет государственного контроля; права и обязанности должностных лиц антимонопольного органа при осуществлении государственного контроля (надзора); права и обязанности лиц, в отношении которых осуществляются мероприятия по контролю (надзору); состав,